最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00012號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第00012號

上訴人

紅寶石大樓管理委員會

代表人

甲○○

訴訟代理人

張慶宗律師

被上訴人

臺中市西區區公所

代表人

乙○○

上列當事人間因公寓大廈管理條例事件，上訴人對於中華民國93年6月30日臺中高等行政法院92年度訴字第1035號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

紅寶石大樓住戶梁博仁於民國92年1月20日檢附紅寶石大樓區分所有權人第一次及第二次會議紀錄等文件，因當時無法召開區分所有權人會議，故由住戶推舉梁博仁擔任該大樓管理負責人，經被上訴人同意備查並核發公寓大廈管理組織報備證明在案。嗣該大樓部分區分所有權人復自行另外推舉賴暎杰為管理負責人，並要求梁博仁移交「全部文件圖說」，且大樓起造人霖園建設股份有限公司（下稱霖園公司）拒絕移交公共管理基金等予梁博仁，梁博仁遂於92年4月14日向臺灣臺中地方法院申請假處分，使賴暎杰無法執行管理負責人職務及一切其他管理行為，92年5月2日區分所有權人甲○○復向臺灣臺中地方法院申請假處分，使梁博仁亦無法行使管理負責人職務，甲○○等住戶於92年5月16日、同年月26日二次召開區分所有權人會議，另選舉甲○○擔任紅寶石大樓管理委員會主任委員，並於92年5月27日函請被上訴人同意依公寓大廈管理條例第3條第8款報備成立管理委員會，經被上訴人以公所民字第0920009630號函退還該大摟92年5月16日、同年月26日二次召開區分所有權人會議開會通知書、會議紀錄與簽到簿、及紅寶石大樓規約，並以因雙方假處分案未經裁判之前被上訴人不宜預判答覆，上訴人不服被上訴人函覆內容，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，請求（一）原處分及訴願決定均撤銷。（二）被上訴人應依公寓大廈管理組織申請報備處理原則之規定准予上訴人報備。經原審判決駁回。

上訴人主張：（一）原審判決引地方制度法第2條第5款就備查之定義，認定行政法所稱備查，應作相同解釋。惟地方制度法旨在規範各該自治團體間之法律關係，第2條就用詞之定義係專為地方制度法所為解釋，此觀第2條本文已明示「本法」用詞定義即明，原審判決以地方制度法第2條第5款認定上訴人提起本件訴訟係不合法，已有行政訴訟法第243條第1項適用法規不當之判決違背法令。尤有甚者，原審判決認定行為時公寓大廈管理條例第26條第1項及施行細則第14條應向地方主管機關報備之事項係指第一次區分所有權人會議決議成立之公寓大廈管理組織而言，公寓大廈管理組織成立後管理負責人、主任委員或管理委員有異動時，得否向受理機關申請報備，法無明文，惟梁博仁前向被上訴人申請紅寶石大樓管理負責人報備是否合法，攸關上訴人得否依行為時公寓大廈管理條例第26條第1項申請報備，本件霖園建設股份有限公司早於92年4月15日即以台中淡溝郵局第2129號存證信函檢舉梁博仁所檢附之文件係揑造，苟梁博仁所檢附之文件在被上訴人詳加調查後證明確係揑造，則上訴人自得依行為時公寓大廈管理條例第26條第1項申請報備，詎被上訴人僅以其係書面審查為由，實有未盡調查之能事，訴願決定機關未予指摘，自屬不當，原審判決竟予維持，認事用法尤有未洽。被上訴人准予上訴人為公寓大廈組織報備，並非全然不生法律上之效力，被上訴人准予報備後，除須依公寓大廈管理組織申請報備處理原則第5條第1項之規定通知該轄警察局外，上訴人更因此可向國稅單位申請免稅證明及取得訴訟法上當事人能力，顯見被上訴人准予備查之行為將對外發生法律上之效力，性質上自屬行政處分，絕非如原審判決所敘述「備查性質與所陳報事項之效力無關」，原審判決對此部分疏而未論，已有判決不備理由之違誤，何況系爭公所民字第0920009630號函係實質上拒絕上訴人備查之申請，依大法官會議釋字第423號解釋意旨，乃屬行政處分，上訴人對該函不服提起本件訴訟，自屬合法，再者，上開系爭函並未涉及備查之定義及其在法律上所生之效果，原審判決將其混為一談並為訴外裁判，復未敘明起訴效力何以及於該部分，認事用法實有違誤，難謂無行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令。（二）上訴人於原審固主張被上訴人如准予報備後，因被上訴人須將准予報備之事實函知轄區警察局，上訴人即得以紅寶石大樓管理委員會之名義請求轄區警察機關協助，惟此僅為准予報備後上訴人在法律上所得享有之例示權利，除此之外，上訴人若經被上訴人准予報備後，主任委員即可行使公寓大廈管理條例所賦予之權利並負擔義務，主管機關更可依行為時公寓大廈管理條例第38條第3款、第4款、第5款及第39條第7款之規定為行政管理，顯見上訴人提起本件訴訟確有受權利保護之必要，原審判決未體察公寓大廈管理條例全般意旨，率爾認定，上訴人提起本件訴訟欠缺權利保護必要，顯有適用法則不當之違法。（三）梁博仁向被上訴人辦理紅寶石大樓管理負責人報備時，於92年1月21日所檢附所謂紅寶石大樓91年11月30日、12月14日區分所有權人會議簽到簿及會議記錄，並未檢附召集通知，根本無從知悉召集程序是否合法（有無於15日前通知），況依卷附梁博仁所檢附推選管理負責人公告之照片所示，日期並未連續，是否合於公寓大廈管理條例施行細則第8條所規定應連續公告10日之要求，尚有未明，此等均為申請備查所必備之文件，苟依被上訴人所辯稱係循書面審查程序同意梁博仁申請紅寶石大樓管理負責人之備查，何以未予指摘，實值存疑，顯見被上訴人所辯實屬卸責之詞。內政部營建署93年9月21日營署建管字第093054629號函係針對修正前公寓大廈管理條例第10條第2項及第3項關於區分所有權人就共用部分、約定共用部分管理、維護及修繕所為決議效力而為解釋，與本案係涉及公寓大廈管理組織報備事宜毫不相涉，不得予以比附援引作為駁回上訴人申請報備之依據。

被上訴人則以：被上訴人辦理公寓大廈管理組織報備，僅就管理組織提送書面資料加以審查，本案梁博仁先生於92年1月21日交付該大樓91年11月30日、12月14日二次區分所有權人會議簽到簿及會議紀錄顯示未達公寓大廈管理條例第31條規定，應有2/3以上區分所有權人參加，故無法成立管理委員會，爰依同法第27、30條及公寓大廈管理條例施行細則第8條推選梁博仁先生擔任管理負責人，被上訴人於92年1月21日接獲梁君申請案同意備查。

至於上訴人聲稱梁君未依規定於開會前15日以書面通知區分所有權人一節，應屬區分所有權人私權行為，被上訴人無法自書面審查中發現申請人是否擅自揑造或變造原始資料。復依據內政部營建署93年9月21日營署建管字第0930054629號函「公寓大廈管理條例第31條規定，所稱區分所有權人會議決議或規約之規定者，應依公寓大廈管理條例規定程序召集或訂定始具有法律效力，並不以向縣市政府申請報備為要件．．．。」等語，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。

所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」改制前行政法院44年判字第18號著有判例。又所謂「備查」（或「備案」、「報備」），指下級機關或公私機構、個體，對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂。申言之，備查之目的，在於知悉已經過之事實如何，而主管機關不必另為其他作為，且備查之性質，與所陳報事項之效力無關；如法規中規定「報請備查」（報備），原則上權責仍在陳報者，且並不表示應於事前為請示之意，即使未踐行此項程序，亦不影響該事項之法律關係或效力。參以地方制度法第2條第5款對於「備查」之定義明定係「指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂」等語，行政法上所稱「備查」，應作如上意義之解釋益明。本件上訴人92年5月27日（92）寶字0527第001號函被上訴人機關以「主旨：本大樓於92年5月16日召開區分所有權人第一次會議，成立紅寶石大樓管理委員會，選任主任委員及財務委員，並已制定通過紅寶石大樓規約，請貴所參照附件之報備文件，准予報備並准予備查。」被上訴人以系爭函復以：「．．．說明：．．．二、貴大樓管理負責人梁博仁先生業經臺灣臺中地方法院裁定不得行使大樓管理職務，只是『定暫時狀態之假處分』，貴大樓於92年5月16日、26日二次召開區分所有權人會議作成決議，應留待臺灣臺中地方法院就假處分案做成實質裁判後，方可具體確定有效。三、另因本所為行政機關不宜於假處分案判決確定前預做判斷及審查。故先檢還貴大樓92年5月16日、26日二次召開區分所有權人會議開會通知書、會議紀錄與簽到簿、及紅寶石大樓規約。」等語，核屬單純事實之敘述與理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果；上訴人亦不因該函未依所請予以報備而影響其所欲報請備查文件內容之效力，自非行政處分。即不得對之提起訴願。訴願決定持前開理由，以被上訴人系爭函非行政處分，不予受理，並無不合。上訴人復對之提起行政訴訟，仍難認為合法。（二）次查，「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項前段定有明文。系爭被上訴人函雖非行政處分，不得對之提起撤銷訴訟。惟上訴人訴之聲明中請求「被上訴人應依公寓大廈管理組織申請報備處理原則之規定准予上訴人報備」部分，核屬一般給付訴訟之性質，依法固得不經訴願程序提起行政訴訟。然公寓大廈應向地方主管機關報備之事項，綜觀行為時公寓大廈管理條例及其施行細則規定，係指本條例第26條第1項規定之起造人召開第一次區分所有權人會議訂定規約，本條例施行細則第14條規定之互推召集人1人召開第一次區分所有權人會議訂定規約者之事項而言。至公寓大廈成立管理組織後管理負責人、主任委員或管理委員有異動時，得否向受理機關申請報備，則法無明文。依「公寓大廈管理組織申請報備處理原則」第5條第1項規定：「．．．由鄉（鎮、市、區）公所受理報備者，應於每年1月15日前及7月10日前逐件報請直轄市縣（市）政府備查，同時副知該轄警察局（分局）」。本件紅寶石大樓曾由訴外人梁博仁於92年1月20日檢附該建築物區分所有權人第一次及第二次會議紀錄等文件，推舉梁博仁為該大樓管理負責人，並經被上訴人機關以92年1月21日公所民字第0920001280號函同意備查核發公寓大廈管理組織報備證明，該函除送達紅寶石大樓管理負責人外，並副知臺中市政府（備查）、臺中市警察局第一分局、臺中市消防局及被上訴人民政課、忠明里辦公處（即紅寶石大樓所在地之里辦公處）在案之事實，有前揭函暨公寓大廈管理組織報備證明附卷可稽。是被上訴人該同意備查函於送達紅寶石大樓管理負責人同時，既已副知該轄警察分局，該轄警察機關已有紅寶石大樓建造執照、使用執照及大樓設址之資料；又依92年12月31日修正前公寓大廈管理條例第49條規定：「公寓大廈治安維護配合事項，由中央主管機關定之。」且「警察任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利」（警察法第2條參照），顯見公寓大廈治安維護乃警察機關法定職責，不因公寓大廈已否成立管理組織，或成立管理組織後管理負責人、主任委員或管理委員有異動時而受影響。從而上訴人主張本件如經被上訴人准予報備，則上訴人即得對外以紅寶石大樓管理委員會名義請求轄區警察機關協助，並據此求為判決如訴之聲明，其訴核屬欠缺權利保護必要之要件，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

本院查：按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，此觀行政訴訟法第4條第1項規定自明。次按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又於人民向監督機關陳報之事項，僅供監督機關事後監督之用，不以之為該行為之合法要件者，為「備查」。故行政機關所為「備查」之行政行為，並未對受監督事項之效力產生影響，依上開所述，其性質應非行政處分。從而，否准備查之行政行為，亦非行政處分甚明。經查上訴人請求撤銷之被上訴人92年6月5日公所民字第0920009630號函內容為：「．．．說明：．．．二、貴大樓管理負責人梁博仁先生業經臺灣臺中地方法院裁定不得行使大樓管理職務，只是『定暫時狀態之假處分』，貴大樓於92年5月16日、26日二次召開區分所有權人會議作成決議，應留待臺灣臺中地方法院就假處分案做成實質裁判後，方可具體確定有效。三、另因本所為行政機關不宜於假處分案判決確定前預做判斷及審查。故先檢還貴大樓92年5月16日、26日二次召開區分所有權人會議開會通知書、會議紀錄與簽到簿、及紅寶石大樓規約。」，固係否准上訴人之報備申請，惟因公寓大廈管理組織之成立是否適法，係屬私權事項，而本件管理組織之申請報備，乃依「公寓大廈管理組織申請報備處理原則」規定所為，係為使地方主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與管理委員會是否合法成立無涉；是被上訴人上開函，對於上訴人成立管理組織之報備申請，未予准許。依上開所述，不論受理報備機關是否同意備查，對該申請報備之管理委員會之成立，均不生任何法律效果；至上訴人所稱其他措施規範應提出報備證明，乃屬行政上之便宜行事，要難因此而謂准否管理組織備查之函文有對外直接發生法律效果；故本件被上訴人系爭否准備查函文，性質上並非行政處分，訴願決定予以不受理，核無違誤，原審判決予以維持，以上訴人提起撤銷之訴不合法，併予以判決駁回，並無不合。又本件紅寶石大樓曾由訴外人梁博仁於92年1月20日檢附該建築物區分所有權人第一次及第二次會議紀錄等文件，推舉梁博仁為該大樓管理負責人，並經被上訴人機關以92年1月21日公所民字第0920001280號函同意備查核發公寓大廈管理組織報備證明在案，嗣該大樓部分區分所有權人復自行另外推舉訴外人賴暎杰為管理負責人，並要求梁博仁移交「全部文件圖說」，且大樓起造人霖園公司拒絕移交公共管理基金等予梁博仁，梁博仁遂於92年4月14日向臺灣臺中地方法院申請假處分，使賴暎杰無法執行管理負責人職務及一切其他管理行為，92年5月2日區分所有權人甲○○復向臺灣臺中地方法院申請假處分，使梁博仁亦無法行使管理負責人職務，為上訴人所不爭執，則於上開報備證明撤銷前，及與本件相關之民事假處分本案訴訟判決確定前，被上訴人自不得再重複准予報備，上訴人請求被上訴人應依公寓大廈管理組織申請報備處理原則之規定准予上訴人報備，自非有理由，原審以欠缺權利保護必要，駁回此部分訴訟，理由雖有未洽，結論尚無二致，仍應予以維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異