臺北高等行政法院判決

102年10月8 日辯論終結

原告

都會環保科技股份有限公司

代表人

蔡添壽（董事長）

訴訟代理人

李家慶 律師

訴訟代理人

蕭偉松 律師

訴訟代理人

蔡步青 律師

被告

經濟部工業局

代表人

沈榮津（局長）住同上

訴訟代理人

陳丁章 律師

複代理人

曾威凱 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國101 年11月9 日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告參與被告所辦理「大甲幼獅工業區污水處理廠擴（整）建與功能提升改善工程」採購案（下稱系爭採購案），開標結果由華太環境工程實業有限公司（下稱華太公司）得標，原告因未得標，當場領回押標金新臺幣（下同）242 萬元。嗣被告依據臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）檢察官100 年度偵字第14115 號、100 年度偵字第15020 號緩起訴處分書（下稱系爭緩起訴處分書）所載，認原告與大發管材工業股份有限公司（下稱大發公司）參與系爭採購案期間，有政府採購法第31條第2 項第8 款「其他影響採購公正之違反法令行為」之情事，遂於101 年7 月23日工秘字第10100605670 號函（下稱原處分）通知原告追繳押標金242 萬元，原告不服，向被告提出異議，經被告101 年8 月31日工秘字第10100685021 號函維持原處分（下稱異議處理結果）。原告仍不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）以101 年11月9 日訴0000000 號申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：系爭標案係於98年11月23日辦理公告招標，並於98年12 月4日開標，計有原告及大發公司等9 家廠商投標，開標結果，由第三人華太公司以最低標得標。原告與大發公司僅有2 家公司，且未得標，原告就系爭標案事實上且客觀上根本就不可能有所謂與大發公司共同圍標以影響採購公正之情事。且原告與大發公司雖為關係企業，但各自決定投標政策，系爭標案雖由2 家公司總經理蔡琪隆評估是否參與投標，但最後係由2 家負責人蔡添壽、蔡好分別決定標價，各自支付押標金，原告代表人與訴外人蔡琪隆、蔡好等人當初同意認罪，無非係考量為免訟累，始以認罪獲取緩起訴處分，然非可因此即認原告有違反政府採購法第31條第2 項第8 款之情事。況工程會並未將廠商違反政府採購法第87條第3 項、第6 項之以詐術使開標發生不正確結果未遂罪，通案認定為政府採購法第31條第2 項第8 款規定所稱之「有影響採購公正之違反法令行為者」，是原處分追繳押標金實屬違法。並聲明求為判決：原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯則以：依證人周青繯、劉靜縈於臺中地檢署證詞及及原告代表人之自白，以及本院調取之臺中地檢署100 年度偵字第14115 號、15020 號卷證，已足證原告與大發公司之行為，使招標程序於原告與大發公司間徒具形式比價，符合政府採購法第87條第3 項所稱之「以詐術或其他非法之方法」，原告與大發公司共同著手於犯罪行為之施行，僅因出價未低於得標人而未得標，屬障礙未遂，仍無解於其政府採購法第87條第6 項、第3 項之未遂犯行。且原告代表人亦經系爭緩起訴處分認定涉犯政府採購法第87條第3 項、第6 項之未遂罪。而上開行為因屬工程會通案函釋所認政府採購法第31條第2 項第8 款規定所稱之「其他影響採購公正」之行為，被告據此作成追繳押標金之處分，於法並無不合。並聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。

四、本院判斷：

（一）法律適用之說明：

⒈按「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。」「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（第8 款）八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……(8) 其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」分別為政府採購法第9 條第1 項、第31條第2 項第8 款及系爭採購案投標須知第55點第8 款所明定。而上開規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨（第1 條參照）（最高行政法院100 年度判字第1985號、101 年度判字第839 號判決意旨參照）。前揭政府採購法第31條第2 項第8 款規定，係立法者授權主管機關就特定之行為類型，得以行政命令事先一般性補充認定同條項第1 款至第7 款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類型，故該用以補充認定其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型之行政命令，具有法規命令之性質，而非行政規則（最高行政法院101 年度判字第640 號、101 年度判字第839 號判決意旨參照）。

⒉次按政府採購法第87條第3 項、第6 項分別規定：「……（第3 項）以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。……（第6 項）第一項、第三項及第四項之未遂犯罰之。」又「說明二、旨揭函釋之說明二係為通案適用原則，本會89年1 月19日工程企字第89000318號函（公開於本會網站）說明二之後段，併請注意。」「……如貴會發現該三家廠商有本法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」則經工程會分別以93年11月1日工程企字第09300408730 號函釋（下稱「93年11月1 日函釋」）、89年1 月19日工程企字第89000318號函釋（下稱「89年1 月19日函釋」）在案，並公開於工程會網站。經核上開函釋乃工程會基於政府採購法第31條第2 項第8 款之授權，事先通案一般性認定意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之圍標行為，係屬政府採購法第31條第2項第8 款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，具有法規命令之性質，且未逾越上開母法之規定，行政機關適用，本院予以尊重（最高行政法院102 年度判字第100 號、102 年度判字第234 號、102 年度判字第236號判決意旨參照）。

（二）查原告參與被告所辦理系爭採購案，開標結果由華太公司得標，原告因未得標，當場領回押標金242 萬元。嗣被告依據系爭緩起訴處分書所載，認原告與大發公司參與系爭採購案期間，有政府採購法第31條第2 項第8 款「其他影響採購公正之違反法令行為」之情事，遂以原處分通知原告追繳押標金242 萬元，原告不服，向被告提出異議，復不服異議處理結果，提起申訴，遭申訴駁回等情，為兩造所不爭執，並有系爭緩起訴書影本、原處分影本、異議處理結果影本及申訴審議判斷影本在卷可稽（見原處分卷可閱部分證物1 、證物3 、證物6 及證物11），堪認為真實。

（三）原告雖主張：其與大發公司雖為關係企業，但各自決定投標政策，系爭標案雖由2 家公司總經理蔡琪隆評估是否參與投標，但最後係由2 家負責人蔡添壽、蔡好分別決定標價，各自支付押標金，原告代表人與訴外人蔡琪隆、蔡好等人當初同意認罪，無非係考量為免訟累，以認罪獲取緩起訴處分云云，惟查：原告代表人蔡添壽係原告及協羽機材工業股份有限公司（下稱協羽公司）之登記負責人，其妹蔡好係大發公司之登記負責人兼原告公司、協羽公司之董事，其弟蔡琪隆則係琪門精密工業股份有限公司（下稱琪門公司）之登記負責人兼原告公司、大發公司及協羽公司之董事。上開4 家公司為求順利得標招標機關辦理污水處理廠有關之工程採購案，且為避免投標系爭採購案之合格廠商未達3 家而流標，竟基於以詐術使開標發生不正確結果之犯意聯絡，於有關之工程採購案公開招標期間，以由蔡添壽授權蔡琪隆自上開4 家公司中選定1 家投標，同時於其他3 家公司中擇1 或2 家配合陪標，並由蔡好負責押標金之資金調度，藉此營造係不同廠商競標之假象，使招標機關之審標人員誤認參與投標上開各採購案各家公司間，確有價格競爭關係之方式，影響採購之公正。系爭採購案由蔡琪隆選定以原告及大發公司參標後，即指示不知蔡添壽等3 人之前揭謀議之劉靜縈同時製作原告及大發公司之參標文件，並將決定之參標價格指示劉靜縈分別登載於該2 家公司標單上，再由劉靜縈填寫請款單左半部之「受款人」、「款項明細」、「備註」、「總金額」及「實付金額」等欄位內容，上陳蔡琪隆簽名後，再將請款單傳真予不知投標詳情之陳姿帆，由陳姿帆據以向蔡好領取支票，再將原告及大發公司之公司名稱、公司支票號碼、銀行帳號及欲請款之2 筆242 萬元金額，填寫於前述請款單右半部。經上陳蔡好核章，並由蔡添壽簽名決行後，陳姿帆再持前述支票分別至中國商銀沙鹿分行購買支票號碼00000000號之本行支票，及至彰化銀行清水分行購買支票號碼000000000 號之本行支票，經蔡好、蔡琪隆等人轉交予劉靜縈後，劉靜縈復分別放入大發公司與原告之標封內作為押標金。蔡琪隆嗣即指示不詳之員工於98年12月4 日，持大發公司與原告參標文件至被告投遞，惟因原告與大發公司之標價均非最低價而未得標，致未使開標發生不正確之結果（本採購案共有9 家廠商投標，並由華太公司得標），蔡添壽等人始未得逞之事實，業據原告代表人蔡添壽與訴外人蔡琪隆、蔡好於法務部調查局中部地區機動工作站（下稱調查局中機組）調查時及臺中地檢署偵查時自白不諱，核與證人即大發公司會計吳秀如、協羽公司會計陳玉枝、協羽公司助理陳姿帆及原告公司助理劉靜縈證述情節大致相符，並有上開4 家公司之公司董監事查詢結果、扣案之代收款項抄錄簿、請款單影本等件附於刑事案卷可稽，復經本院調取上開刑事案卷核閱無誤，堪認為真實。且臺中地檢署檢察官指揮調查局中機組移送偵辦後，亦同此認定，並認原告之代表人涉犯政府採購法第87條第3 項、第6 項之以詐術使開標發生不正確結果罪未遂，而予緩起訴處分，有系爭緩起訴處分書在卷可參（見原處分卷可閱部分證物1 ）。足見原告所稱其與大發公司係各自決定標價，各自支付押標金，無共同圍標行為云云，核與前開卷證不符，難以採信。

（四）至於原告主張：其與大發公司僅2 家公司，且未得標，原告就系爭標案事實上且客觀上根本就不可能有所謂與大發公司共同圍標以影響採購公正之情事一節，惟原告在投標前，因無法完全確知有幾家廠商投標，故除原告投標外，另以與其實質上經濟利害相同之大發公司名義參與投標，雖不能決定性左右決標之結果，但能提高得標之機會，或於投標家數不足時，補足投標家數，並非毫無實益。其以不為競價合意之詐術行為為手段，目的在使招標機構誤認渠等於系爭採購案外觀上並無影響採購公正，無論採購案最終開標有無發生不正確之結果，該參與投標廠商之人員，均分別涉犯政府採購法第87條第3 項之以詐術使開標發生不正確結果罪或同條第6 項、第3 項之未遂罪，且上開欺罔或不正之方法，自足以影響採購之公正，而屬經主管機關認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，並屬同法第31條第2 項第8 款之規範範疇。

（五）綜上所述，原告主張各節，經核均非可採。從而，本件採購案既有政府採購法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，且投標須知第55點(8) 已載明此情形已發還之押標金並予追繳，是被告以原處分追繳押標金，於法並無違誤。異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭