臺北高等行政法院判決

102年11月28日辯論終結

原告

永毅營造股份有限公司

代表人

洪陳樹鳳（董事長）

訴訟代理人

廖健智 律師

複代理人

白佩鈺 律師

被告

經濟部工業局

代表人

沈榮津（局長）住同上

訴訟代理人

許盟志 律師

複代理人

韓忞璁 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102 年5 月31日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告參與被告民國100 年所辦理「斗六工業區照明系統及人行空間改善工程」採購案，原告雖有參與投標，但未得標，故原告於投標採購案時所繳納之押標金，已由被告發還予原告領回。嗣被告依臺灣新北地方法院檢察署（原臺灣板橋地方法院檢察署，下稱新北地檢署）檢察官對訴外人即原告內部人員洪益章101 年度偵字第10222 號起訴書內容，認原告有政府採購法第31條第2 項第8 款影響採購公正之違法行為，遂以101 年12月7 日工斗購字第10107230460 號函（下稱原處分）通知追繳押標金新臺幣（下同）141 萬8,000 元，原告不服，提出異議，復不服被告101 年12月28日工斗購字第10107230560 號函復之異議處理結果，提起申訴，遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張略以：

㈠被告以政府採購法第31條第2 項規定，裁處原告追繳押標金141 萬8,000 元，適用法令違誤，原處分應予撤銷：政府採購法第31條第2 項雖授權行政機關得於招標文件中明定投標人所繳納之押標金，於符合列舉情形時不予發還，已發還者亦得予以追繳，然被告未查明招標時是否已將上開規定訂入招標文件中，即逕以該條規定為沒收原告押標金之裁處，顯已違背該條項立法意旨，逸脫文義可得之解釋。

㈡原處分違反行政法上一般原理原則之職權原則，顯屬違法：

⒈依行政程序法第9 、36條規定之職權原則，除法律別有特別規定外，行政機關應依職權調查事實，對當事人有利不利事項一律注意，不受當事人陳述或提出證據之拘束。

⒉依政府採購法第31條第2 項第8 款規定意旨，被告縱可據招標文件沒收原告之押標金，惟仍有待主管機關即行政院公共工程委員會（下稱工程會）認定原告確有影響採購公正之違反法令行為時，方可限制人民之財產權；然原處分未依職權發動調查、對當事人有利不利事項一律注意，亦未說明其僅依新北地檢署檢察官起訴書內容，如何認定原告有政府採購法第31條第2 項第8 款之情事，甚者被告所憑認之事實，僅為檢察官做成之起訴書而非確定判決，查依刑事訴訟法第251 條第1 項規定意旨，檢察官僅以「認被告有犯罪嫌疑為已足」即得起訴，被告僅以該起訴書為據，未依職權調查，更無論理及說明，侵害原告受憲法保障之財產權，悖於職權原則，原處分顯屬違法應予撤銷。

㈢原告並無政府採購法第31條第2 項第8 款之情事：

⒈依本院95年度訴字第1467號判決意旨，是否有政府採購法第31條第2 項第8 款情形，因屬不確定法律概念，須由工程會認定，並應接受司法審查。

⒉政府採購法第31條第2 項第8 款之立法目的，參照同法第1 條規定，在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質。基此，政府採購法及其所授權之子法，均不應逸脫此立法目範圍而為解釋。

⒊依文義觀之，政府採購法第31條第2 項第8 款規定追繳押標金者，須具備「經主管機關認定」、「有影響採購公正」、「違反法令公正」3 要件，倘欠缺其一，即為構成要件不該當。縱認原處分所援引之新北地檢署檢察官101 年偵字第10222 號起訴書指稱之內容為真（原告否認），然該起訴書所列之共同被告：黃景山係被告○○○○區管理處之高級專員，職掌協助該處執行長綜理相關工程採購之業務；蕭東山則是原告另一投標案件「全興工業區次要道路機能強化工程」之駐地監造工程師。因系爭採購案之決標方式採價格標，由投標價最低者得標，黃景山及蕭東山皆無權決定最終決標得標者，是縱洪益章確與上開2 人有不當金錢往來關係（原告否認），亦無影響採購公正之可能。被告未慮及此，驟依政府採購法第31條第2 項第8款規定，命原告追繳押標金，適用法條顯有違誤。

⒋又上開起訴書中雖指稱黃景山因收受洪益章之不正利益，遂交付其職務上不應交付他人之標案建議底價等公務資料，惟該等資料於洪益章取得時早已公開，實無影響採購公正之可能。被告援引該起訴書，率爾認定原告有政府採購法第31條第2 項第8 款情事，實嫌速斷且不備處分理由。

㈣工程會101 年4 月10日工程企字第10100102920 號函釋（下稱101 年4 月10日函）未遵行行政規則應踐行之程序，有違明確性原則，被告據以作成原處分，應予撤銷：

⒈依行政程序法第5 條及大法官會議第491 號解釋意旨，懲處處分應使受規範者可理解、可預見及具受司法審查之可能，方符行政法上明確性原則之要求，行政程序法第157、160 條亦分別定有明文。

⒉政府採購法第31條第2 項第8 款規定涉及人民財產權之限制，其雖授權工程會得就影響採購公正違反法令之行為為補充認定，惟工程會亦應依據該授權訂定法規命令，並依行政程序法第157 條第3 項、第160 條第2 項規定發布於政府公報或新聞紙，使人民得以預見，始得對違反該法規命令之人民加以處罰，俾符法律明確性原則之要求；惟工程會101 年4 月10日函並未發布於政府公報或新聞紙，被告自不得援引作成不利於原告之處分。

㈤原處分逾越法定裁量權範圍，違反行政程序法第7 條之比例原則：依政府採購法第1 條規定，該法立法目的在確保採購程序之公正公開，復依同法第31條立法理由觀之，沒入押標金之目的在防止採購公正受影響，故原告沒入押標金應於比例原則下，依影響採購公正情節輕重，斟酌是否沒入全部金額，然押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2 項不問情節輕重，一律全額不予發還，顯違比例原則且屬裁量權濫用，被告基此所為之原處分應予撤銷（最高行政法院96年度判字第1271號判決及90年度判字第1807號判決意旨參照）。

㈥綜上論述，原處分認事用法均有違誤為此，原告依據行政訴訟法規定，提起本件訴訟，並聲明求為判決：

⒈ 撤銷原處分（經濟部工業局101 年12月7 日工斗購字第10107230460 號函）。

⒉撤銷原異議處理結果（經濟部工業局101 年12月28日工斗購字第10107230560 號函）。

⒊撤銷行政院公共工程委員會訴0000000 號申訴審議判斷書（行政院公共工程委員會102 年6 月7 日工程訴字第10200203370 號函）。

三、被告則答辯略以：

㈠被告為健全公平採購制度，依政府採購法第31條第2 項規定，向原告追繳回押標金，自屬適法：

⒈政府採購法第31條第2 項第8 款所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定廠商之行為是否影響採購公正違反法令，否則有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨；又上開規定並未以廠商因影響採購公正之違反法令行為經刑事判決為必要，亦無廠商人員經刑事法院認定犯罪為要件。況且行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束（最高行政法院59年判字第410 號判例參照）。是以被告依政府採購法第31條第2 項第8 款對原告追繳押標金，非須至經刑事判決或原告人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之。

⒉原告參與被告辦理之系爭採購案，押標金皆已由原告領回，惟依業已偵查終結之新北地檢署檢察官101 年度偵字第10222 號起訴書犯罪事實之記載：「黃景山因收受上述賄賂及不正利益，乃應洪益章之要求，而為下列違背職務之行為，使洪益章獲得利益：黃景山擔任○區管理處採購小組成員兼召集人，負責召開底價審議會議並提出參考底價，供執行長核定最後底價，詎黃景山竟違反本法第34條第2 項規定，將其職務上知悉並持有之標案設計資科及參考底價等足以造成不公平競爭之資訊，洩漏予洪益章知悉，使洪益章得以事先採取因應作為，而為違背職務之行為，詳情如次『斗六工業區照明系統及人行空間改善工程』：該工程於100 年5 月19日公告招標，預算金額為2,836 萬9,689 元，並訂於100 年6 月2 日開標，詎黃景山於100年5 月19日即提供該工程設計圖說、預算及參考底價予洪益章，惟原告最後並未得標該工程」，原告顯有「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，有對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益」之經主管機關認定有影響採購公正性之違反法令行為，被告依政府採購法第31條第2 項第8 款規定命原告繳回押標金，即為適法。

㈡工程會101 年4 月10日函可使受規範者理解及預見，符合明確性原則：

⒈101 年4 月10日函釋將「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者」列入政府採購法第31條第2項第8 款認定廠商有影響採購公正性之違反法令行為的涵蓋範圍射程內，該函釋係行政程序法第159 條第2 項第2款之解釋性規定及裁量基準，而函中「繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳」之情形，乃係規定於政府採購法第31條第2 項。

⒉再者，人人均有維護政府採購公平義務，以達建立公平採購制度目的，並收政府採購法預期之功效，從而原告前揭行為與採購公平性有違，當屬原告所可理解及預見，且對於系爭影響採購公平性行為之規範仍在政府採購法授權之目的、範圍內，故101 年4 月10日函符合明確性原則，自屬有效之行政命令，其理自明。

㈢被告命原告繳回押標金之處分在裁量權限範圍內：依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，原告既有「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，有對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益」之經主管機關認定有影響採購公正性之違反法令行為，則被告依該法規定，向原告追繳回押標金，自屬適法，並無逾越裁量權限。

㈣綜上論述，原處分及申訴審議判斷並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點厥為：原告是否有政府採購法第32條第2項第8 款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之應予追繳已還押標金情形？

五、本院判斷如下：

㈠按政府採購法第1 條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」同法第30條第1 項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。」同法第31條第2項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」；次按經濟部工業局「斗六工業區照明系統及人行空間改善工程」投標須知第55點⑻規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」再按工程會101 年4 月10日函釋：「政府採購法第31條第2 項第8 款規定：『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰…其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。』。廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，茲依政府採購法第31條第2 項第8 款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為。」核該函釋乃工程會基於政府採購法第31條第2 項第8 款之授權，通案認定廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，關於違背職務之行為，對辦理採購之公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，係屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，並未逾越上開法律規定，自得予以適用。

㈡本件係原告參與被告民國100 年所辦理「斗六工業區照明系統及人行空間改善工程」採購案，原告雖有參與投標，但未得標，故原告於投標採購案時所繳納之押標金141 萬8000元，已由被告發還予原告領回，此為原告所不爭執，並有廠商領回收據影本一份附原處分卷（第26頁）足憑；嗣被告依新北地檢署檢察官101 年度偵字第10222 號起訴書犯罪事實之記載：「黃景山因收受上述賄賂及不正利益，乃應洪益章之要求，而為下列違背職務之行為，使洪益章獲得利益：黃景山擔任○區管理處採購小組成員兼召集人，負責召開底價審議會議並提出參考底價，供執行長核定最後底價，詎黃景山竟違反本法第34條第2 項規定，將其職務上知悉並持有之標案設計資科及參考底價等足以造成不公平競爭之資訊，洩漏予洪益章知悉，使洪益章得以事先採取因應作為，而為違背職務之行為，詳情如次『斗六工業區照明系統及人行空間改善工程』：該工程於100 年5 月19日公告招標，預算金額為2,836 萬9,689 元，並訂於100 年6 月2 日開標，詎黃景山於100 年5 月19日即提供該工程設計圖說、預算及參考底價予洪益章，惟原告最後並未得標該工程」等語，從而，被告認原告顯有「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，有對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益」之經主管機關認定有影響採購公正性之違反法令行為，爰依政府採購法第31條第2 項第8 款規定命原告繳回押標金。經查：現任經濟部工業局○○○○區管理處高級專員黃景山於101 年4 月12日檢察官偵查中陳稱：「我都是在我們管理處，我們工程公告後，在決標前，我就把工程圖說、預算，我有提供給洪益章，因為公告後是屬於公開的，我有將幼獅照明案、斗六工業區照明案、斗六工業區人行空間改善工程案、……等之設計圖或預算書給洪益章看。」「主要是洪益章想瞭解決標價的參考價，他最主要是想要瞭解標案，他應該要出多少價，所以我們會討論，……。」「問？你與洪益章至上述酒店、餐廳期間，是否都是在洪益章承作全興道路工程等案件期間？答：是，都是在永毅公司有承作工程的期間。」等語，而時任原告公司負責人洪益章同時於檢察官偵查中陳稱：「有，黃景山有主動跟我說他在參加底價的會議，在標案出來後，他會打電話給我，告訴我哪裡有案件，叫我下載招標文件，也會提供工程預算書給我，也會在開標前1 、2 天告訴我底價。」「問？有哪些工程告訴過你底價？答：……，斗六工業區人行空間改善工程、關連工業區人行空間改善工程，這些工程黃景山都有在開標前告訴我底價。」等語；足認原告之代表人洪益章參與上開採購案投標，對於公務員關於違背職務之行為交付賄賂，涉有政府採購法第31條第2 項第8 款所規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，況本案業經臺灣新北地方法院於102 年6 月4 日以101 年訴字第1565號判決諭知：黃景山公務員對於違背職務之行為，收受賄賂，處有期徒刑5 年6 月；洪益章對於公務員關於違背職務之行為，交付賄賂，處有期徒刑5 月等情，為兩造所不爭執，並有卷附系爭採購案決標公告（見申訴審議卷第11至16頁）、投標須知（見申訴審議卷第62至67頁）、臺灣新北地方法院檢察署檢察官101 年度偵字第10222 號起訴書、臺灣新北地方法院101 年度訴字1565號裁判書、原處分（見本院卷第43頁）及行政院公共工程委員會102 年5 月31日採購申訴審議判斷書（見本院卷第45至51頁）等件可稽；雖該案有關洪益章刑案部分尚在高等法院審理中，並未確定；惟本院調卷審閱黃景山及洪益章2 人於法務部調查局臺北市調查處及新北地檢署之供述，和臺灣新北地方法院之陳述，足認原告參與被告100 年所辦理「斗六工業區照明系統及人行空間改善工程」採購案，原告負責人洪益章涉有對於公務員關於違背職務之交付賄賂行為。

㈢原告主張其行為不該當政府採購法第32條第2 項第8 款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」情形云云；然查原告參與被告民國100 年所辦理「斗六工業區照明系統及人行空間改善工程」採購案，原告參與投標，雖未得標，但其負責人洪益章對於公務員關於違背職務之行為，交付賄賂，經判處有期徒刑5 月等情，已如上述。揆諸原告之實際執行上開採購案投標事務之人，參與政府採購，對公務員交付賄賂，顯該當前引工程會101 年4 月10日函釋：「政府採購法第31條第2 項第8 款規定，經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」。至原告所稱原處分逾越法定裁量權範圍，違反行政程序法第7 條之比例原則乙節，然查，被告辦理系爭採購案之招標，已於前揭投標須知第55點⑻明定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，況原告係違反政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，則被告依該法規定，向原告追繳押標金，自屬適法，自無逾越裁量權限。又原告主張原處分書未載明原告係違反投標須知第55點⑻之規定，被告自不得追繳所繳納之押標金云云，惟查，原處分書已載明原告係違反政府採購法第31條第2 項第8 款影響採購公正之行為，被告遂原告追繳押標金，依法有據，原告上開主張，容有誤解，亦無足採。

㈣末按行政程序法第157 條規定：「法規命令依法應經上級機關核定者，應於核定後始得發布。數機關會同訂定之法規命令，依法應經上級機關或共同上級機關核定者，應於核定後始得會銜發布。法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」第160 條規定：「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第2 項第2 款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」，經查工程會於101 年4 月10日以工程企字第00000000000 函發布「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，茲依政府採購法第31條第2 項第8 款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為。」之函釋，有登載於全國政府機關電子公佈欄，有工程會致內政部函及司法院法學資料檢索系統等影本各一份在卷足憑，洵堪認定。原告主張工程會101 年4 月10日函並未發布於政府公報或新聞紙，被告自不得援引作成不利於原告之處分，容有誤會，自無足採。

六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違法，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合；原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。