臺北高等行政法院判決

103年10月30日辯論終結

原告

賴維寬

被告

司法院

代表人

賴浩敏（院長）

被告

國立臺灣大學

代表人

楊泮池（校長）

訴訟代理人

李佳如

上列當事人間請求發還土地事件，原告不服司法院中華民國102年10月7 日102 年訴字第12號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件被告司法院受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，由原告聲請而為一造辯論判決。

㈡次按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第2 款定有明文。原告起訴時以臺中高等行政法院為被告，嗣於102 年11月26日具狀陳報更正被告為司法院及國立臺灣大學（下稱臺灣大學）並聲明「⒈司法院部分：①請司法院令臺中高等行政法院99年度訴字第342 號審判長法官王茂修等3 人就原告之明確證據，如第一模範林場（臺大實驗林前身）公文及臺灣大學72年2 月3 日校農字第01079 號公文等故意不採用之理由提出說明。

②請司法院查明99年度訴字第342 號判決文竟將原告證據充分之判決文，其中90％以上內容，一字不漏抄錄自毫無證據之99年度訴字第396 號判決文，且對原告有利部分故意遺漏不抄錄，顯然喪失獨立之審判，請令其敘明原因。⒉臺灣大學部分：確認該校所核發『竹林保管許可證』及日據時期之『保管竹林台帳』可作為內政部『原墾農民訴求還我土地實施計畫』之產權證明文件。」（參見本院卷第20頁原告訂正陳報狀、第76頁行政訴訟起訴狀）；嗣於本院審理中，原告對被告司法院變更訴之聲明為「①司法院102 年訴字第12號訴願決定及司法院行政訴訟及懲戒廳102 年7 月31日廳行二字第1020016345號函均撤銷。②請司法院令臺中高等行政法院99年度訴字第342 號審判長法官王茂修等3 人就原告之明確證據，如第一模範林場（臺大實驗林前身）公文及臺灣大學72年2 月3 日校農字第01079 號公文等故意不採用之理由提出說明（判決不備理由）。③請司法院查明臺中高等行政法院99年度訴字第342 號判決文竟將原告證據充分之判決文，其中90％以上內容，一字不漏抄錄自毫無證據之99年度訴字第396 號判決文，且對原告有利部分故意遺漏不抄錄，又對明確證據不採，請令其敘明原因、依據與證據。」；對被告臺灣大學變更訴之聲明為「確認該校所核發『竹林保管許可證』及日據時期之『保管竹林台帳』可作為內政部『原墾農民訴求還我土地實施計畫』之產權證明文件，公法上法律關係成立。」（參見本院卷第336 頁），核其上揭聲明雖有變更，惟其請求之基礎不變，故其此部分訴之變更應予准許。至原告對被告臺灣大學除前揭訴之聲明外，其餘於本院審理中所為訴之追加部分，由本院另以裁定駁回，合先陳明。

二、事實概要：緣原告因原墾農民申請發還土地事件，提起行政訴訟、上訴、再審、聲請法官迴避及抗告等程序，遞經臺中高等行政法院及最高行政法院裁判駁回在案，爰向被告司法院陳情，請求被告司法院查明究辦。司法院行政訴訟及懲戒廳乃以102 年7 月31日廳行二字第1020016345號函（下稱系爭函）復原告略以：「……法院審理具體訴訟個案，是由承審法官依據調查所得之卷證資料，在論理法則及經驗法則支配下，本於法律的確信，獨立判斷。為維護審判獨立之精神，本院對於各級法院審判之具體個案，不宜表示意見。……前開歷審裁判均已詳載駁回理由，自形式上而言，難認有何違失。台端陳稱臺中高等行政法院99年度訴字第342 號判決一字不差抄錄自99年度訴字第396 號判決，遺漏抄錄對原告有利部分，且排除明確證據又不備理由；承審法官顯然偏頗，不自行迴避等情。如有不服，宜循法定救濟程序處理。……」等語，原告不服系爭函，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠內政部之原墾農民訴求還我土地實施計畫之產權證明文件為例示並非列舉，且僅需使用權證明文件，因清代及日據時代均無所有權狀，日據時代並無證據書類亦可擁有業主權，日本政府承認清代舊慣之法令，臺灣大學實驗林地內保管竹林之「竹林保管許可證」及日據時期之「保管竹林台帳」可作為內政部原墾農民訴求還我土地實施計畫之產權證明文件，原告多次以存證信函向被告臺灣大學請求確認「竹林保管許可證」及日據時期之「保管竹林台帳」可作為內政部「原墾農民訴求還我土地實施計畫」之產權證明文件，被告臺灣大學未予確答，原告爰依行政訴訟法第6 條提起確認訴訟，倘原告獲得勝訴判決，得動搖相關判決之基礎，故原告有確認利益；竹林保管人遵守條約不合法，故請求撤銷「竹林保管許可證」、「保管竹林台帳」之竹林保管人遵守條約，上開條約符合行政處分之定義，並經臺中高等行政法院99年度訴字第396 號判決肯認遵守條約具體事件對保管人義務違規處置之各條規定之決定，對原告直接發生權利義務之法律效果，明顯為行政處分；且依臺中高等行政法院101 年度再字第38號判決、最高行政法院102 年度裁字第1258號裁定、102年度裁字第1204號裁定意旨，內政部98年5 月26日第1 次複審會議案由決議：「『竹林保管許可證』或『保管竹林台帳』等文件，不足作為產權證明文件，其保管人僅具使用權」，該決議為單方行政行為，屬公法行為，就「竹林保管許可證」及「保管竹林台帳」可否作為產權證明文件之具體事件所為決議之決定，屬行政處分明確。且內政部複審會議及決議之公權力措施，直接對原告產生不利法律效果之單方行政行為，為行政處分毋庸置疑。

㈡原告申請臺中高等行政法院99年度訴字第342 號判決之審判長法官王茂修等3 人為說明，係法律所賦予之權利，被告司法院駁回原告之申請未說明理由，其裁量濫用應以違法論。被告司法院對於原告之申請作成准駁之決定即屬行政處分，且訴願決定記載「依訴願法第90條規定，如不服本決定，得於決定書送達之次日起2 個月內，向臺北高等行政法院提起行政訴訟」，即證明系爭函為行政處分，且查司法院組織法第12、14、15條已明確賦予人民依法申請之權利，該法第15條第5 款關於司法機關之便民服務及訴訟輔導事項，已明確指出司法院有便民服務及訴訟輔導之義務，故原告依行政訴訟法第5 條提起本件課予義務訴訟，請求被告司法院命臺中高等行政法院99年度訴字第342 號判決之審判長、法官等3人說明何以明確證據（行政院農委會林務局所核發第一模範林場即臺大實驗林前身之公文以及臺灣大學72年2 月3 日校農字第01079 號公文）不採用之理由及依據。

㈢臺中高等行政法院99年度訴字第342 號審判長法官王茂修等3 人違反行政訴訟法第123 、125 、131 、133 、136 、137 、138 條、法官法第13、30條、法官倫理規範第2 、3 、4 、5 條，對於原告有利之證據均未調查，竟達90％以上抄錄自毫無證據之臺中高等行政法院99年度訴字第396 號判決文，卻又不抄錄對原告有利部分，更對明確證據完全不採用又不備理由，反而引用完全與事實不符之公文作為判決基礎，造成原告重大損失，侵害原告之平等權、財產權等語，並聲明請求判決：⒈司法院部分：①司法院102 年訴字第12號訴願決定及系爭函均撤銷。②請司法院令臺中高等行政法院99年度訴字第342 號審判長法官王茂修等3 人就原告之明確證據，如第一模範林場（臺大實驗林前身）公文及臺灣大學72年2 月3 日校農字第01079 號公文等故意不採用之理由提出說明（判決不備理由）。③請司法院查明99年度訴字第342 號判決文竟將原告證據充分之判決文，其中90％以上內容，一字不漏抄錄自毫無證據之99年度訴字第396 號判決文，且對原告有利部分故意遺漏不抄錄，又對明確證據不採，請令其敘明原因、依據與證據。⒉臺灣大學部分：①確認該校所核發「竹林保管許可證」及日據時期之「保管竹林台帳」可作為內政部「原墾農民訴求還我土地實施計畫」之產權證明文件，公法上法律關係成立。

四、被告司法院抗辯略以：系爭函僅係告知原告不服行政法院裁判之處理方式，純屬觀念通知，非訴願法第3 條第1 項所稱之行政處分，依法不得對之提起行政訴訟。且原告對尚乏具體請求權基礎之事項，逕以司法院為被告提起課予義務訴訟，顯不合法，應予駁回等語，並聲明請求判決駁回原告之訴。

五、被告臺灣大學抗辯略以：按確認行政處分無效之訴訟，須以向原處分機關請求確認，其無效未被允許，或經請求復於30日內不答者始得提起，行政訴訟法第6 條第2 項定有明文。原告稱係對原為臺中高等行政法院99年度訴字第342 號判決提起再審，既非對原處分請求確認，又非向再審之訴專屬管轄法院臺中高等行政法院提起訴訟，顯非適法；又「竹林保管許可證」及日據時期之「保管竹林台帳」能否作為產權證明文件，係由內政部原墾農民訴求還我土地實施計畫委員會決定，非被告臺灣大學認定權責。竹林保管許可證係被告臺灣大學所核發，惟非行政處分等語，並聲明請求判決駁回原告之訴。

六、本院之判斷：

甲、關於被告司法院部分：

㈠按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」訴願法第3 條第1 項定有明文。次按「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條定有明文。所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」，係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。職是之故，法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。且提起行政訴訟法第5 條之課予義務訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關違法之不為行政處分，或拒為行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。由是，提起行政訴訟法第5 條之課予義務訴訟，係以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內，應作為而不作為或予以駁回，而認為其權利或法律上利益受有損害者為必要。又上開所謂「依法申請之案件」，既係指人民就該案件依公法法規規定，對國家享有公法上請求權而言，倘人民並無公法上之請求權者，行政機關對其申請案件縱未依其所請為行政行為，亦難謂人民有任何權益受損可言。且「課予義務訴訟」並非要求撤銷變更行政處分，而係以要求作成某項行政處分為主要目的，由於此一訴訟型態係在促使行政機關發動某一職務上行為，因此這種訴訟應著重在個人擬進行某些特定的活動，需要行政機關許可、允許或核准的情形。故所謂「依法申請」係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，從而，與該申請人權利無關之陳情、建議等即不包括在內，至為灼然。再按行政訴訟法第8 條第1 項規定，人民與中央或地方機關因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，此即一般給付訴訟，乃在於實現公法上給付請求權而設。而人民提起一般給付訴訟，須人民與行政機關間實體上有據以請求之公法上原因或契約關係存在，且行政機關有給付義務之違反，而損害人民之利益情事，亦即一般給付訴訟，係以人民有公法上給付請求權存在為前提要件。復按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款亦定有明文。

㈡經查，原告於102 年6 月18日（被告司法院收文日期）以在原告證據充足下，臺中高等行政法院99年度訴字第342 號判決抄錄同院99年度訴字第396 號判決，卻不抄錄對原告有利部分，且故意不採明確證據又不備理由等為由，向被告司法院陳情查明究辦。經司法院行政訴訟及懲戒廳以系爭函復原告略以「主旨；台端指稱，臺中高等行政法院99年度訴字第342 號判決，抄錄99年度訴字第396 號判決，故意不採用對原告有利證據，陳請本院院長查明究辦1 案，復如說明，請查照。說明：……按法院審理具體訴訟個案，是由承審法審法官依據調查所得之卷證資料，在論理法則及經驗法則支配下，本於法律的確信，獨立判斷。為維護審判獨立之精神，本院對於各級法院審判之具體個案，不宜表示意見。經查，台端因原墾農民申請發還土地事件，提起行政訴訟、上訴、再審、聲請法官迴避及抗告等程序，遞經臺中高等行政法院及最高行政法院裁判駁回在案。前開歷審裁判均已詳載駁回理由，自形式上而言，難認有何違失。台端陳稱臺中高等行政法院99年度訴字第342 號判決一字不差抄錄自99年度訴字第396 號判決，遺漏抄錄對原告有利部分，且排除明確證據又不備理由；承審法官顯然偏頗，不自行迴避等情。如有不服，宜循法定救濟程序處理。……」等語，查上情有原告陳情書及系爭函在卷可按，且為兩造所不爭，自堪信為真正。茲就原告上揭所提出之陳情意見，司法院行政訴訟及懲戒廳為上開函復，係在說明司法院就法院審判之具體個案，不宜表示意見，並就原告如有不服其所指之行政訴訟之裁判，宜循法定救濟程序處理乙節予以指明，核其性質純屬觀念通知，該通知內容屬單純之事實敘述及理由說明，並非對原告此部分之請求有所准駁，復未就此部分對原告之權利義務發生法律規制之效果，自非屬行政處分。原告復就系爭函提起訴願，經訴願決定以系爭函非屬行政處分，為不予受理之決定，核屬無誤。原告主張依司法院組織法第12、14、15條已明確賦予人民依法申請之權利云云，惟原告所指之前揭規定，乃分別規範司法院所設民事廳、行政訴訟及懲戒廳及司法行政廳等掌理事項，並未賦予人民有何依法申請之權利，亦未賦予人民有依法請求機關作為之權利，是其提起本件課予義務訴訟即屬於法不合。至本件訴願決定固記載「依訴願法第90條規定，如不服本決定，得於決定書送達之次日起2個月內，向臺北高等行政法院提起行政訴訟」等語，惟此乃訴願決定書應依據訴願法第90條規定「附記不服決定之處理」，並無因此附記即可認系爭函為行政處分，原告就此乃有誤解，核不足採。從而，原告就被告司法院所為前揭訴之聲明①、②部分，核與課予義務訴訟之要件不合，訴願決定予以不受理決定，並無違誤，原告猶執前詞，就此部分訴請如前揭聲明所示，即屬不合法，應予駁回。

㈢次查原告請求被告司法院查明臺中高等行政法院99年度訴字第342 號判決文竟將原告證據充分之判決文，其中90％以上內容，一字不漏抄錄自毫無證據之99年度訴字第396 號判決文，且對原告有利部分故意遺漏不抄錄，又對明確證據不採，請令其敘明原因、依據與證據部分，原告主張其係依據行政訴訟法第8 條提起一般給付訴訟云云。惟查行政訴訟係人民對於違法的公權力行使，損害其權利或法律上利益之救濟途徑，用能保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，故係以具體之公法上爭議事件為審判對象。本件原告請求被告司法院查明臺中高等行政法院99年度訴字第342 號判決云云，依其所指，應係對該判決內容有所不服，則此應循司法救濟途徑解決，始為正途，而非直接提起一般給付訴訟。又原告並未舉出其有何請求被告司法院為此給付之相關實體法上之依據，是其對被告司法院就此部分提起一般給付訴訟，即無所據，亦應予以駁回。

乙、關於被告臺灣大學部分：

㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」行政訴訟法第6 條第1 項定有明文。查確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，係原告對於公法上法律關係成立或不成立與被告機關有爭議，因公法上法律關係不明確，有以確認判決將其除去之法律上利益，而提起之確認訴訟。所謂「須有即受確認判決之法律上利益」，係指原告之權利或法律上利益，有因該所主張公法上法律關係成立或不成立侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。

㈡原告對被告臺灣大學訴之聲明為「確認該校所核發『竹林保管許可證』及日據時期之『保管竹林台帳」可作為內政部『原墾農民訴求還我土地實施計畫』之產權證明文件，公法上法律關係成立。」，據原告表示其係提起確認公法關係成立之訴訟等語（參見本院卷第154 頁）。然被告臺灣大學所核發之「竹林保管許可證」及日據時期之「保管竹林台帳」是否可作為內政部「原墾農民訴求還我土地實施計畫」之產權證明文件，係由內政部原墾農民訴求還我土地實施計畫委員會決定，非被告臺灣大學認定權責等情，據被告臺灣大學陳明在卷，且有內政部98年6 月12日內授中辦地字第0980724724號函附98年5 月26日召開原墾農民申請發還土地產權案件複審專案小組第1 次會議紀錄在卷可按（參見本院卷第154頁、第158 至163 頁），自堪信為真正。是前揭被告臺灣大學所核發之「竹林保管許可證」及日據時期之「保管竹林台帳」是否可作為內政部「原墾農民訴求還我土地實施計畫」之產權證明文件，既非被告臺灣大學可認定之權責事項，原告以被告臺灣大學提起本件確認訴訟，即難謂有即受確認判決之法律上利益可言，亦即原告之權利或法律上利益，有因該所主張公法上法律關係成立或不成立侵害之危險，並不能以其對被告臺灣大學提起本件確認訴訟，即可除去。是其對被告臺灣大學提起本件確認訴訟，核無理由，應併予駁回。

丙、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第218 條、第98條第1 項前段、民事訴訟法第385條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭