臺北高等行政法院判決

102年7月2日辯論終結

原告

呂李富

原告

呂金龍

原告

呂金淵

原告

呂金彪

原告

呂曉梅

原告

呂玉英

原告

呂金獅

共同訴訟代理人

周滄賢 律師

共同訴訟代理人

秦嘉逢 律師

共同訴訟代理人

羅元媛 律師

被告

金門縣地政局

代表人

林德恭（局長）

訴訟代理人

吳維源

上列當事人間有關土地事務事件，原告不服金門縣政府中華民國102年2月1 日府訴決字第14號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告依離島建設條例第9 條第4 項規定檢附登記原因證明文件契據，於民國（下同，西元除外）101 年5 月14日以金離九之四字第200 、210 、220 、230 、240 、250 、260、270 、280 、290 、300 、310 、320 、330 、340 、350 、360 、370 號申請書分別申請返還○○鎮○○段第0 、0 、0 、0 、0 、0 、0 、0 、0 、00、0000、00、00、00、00、00、00、0000地號等18筆土地（以下簡稱系爭土地）。案經被告依「金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法」審查，以系爭土地係於93年4 月27日戰地政務終止後辦理收歸國有登記，核與上開法律「金門馬祖地區私有土地，若為戰地政務終止前，……」規定不符，乃以101 年7 月23日地籍字第1010006156號函（下稱原處分）予以駁回。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠緣原告等先祖早於清朝時期即世代居住金門縣○○鎮外海北碇島（即坐落系爭土地）種收紫菜、赤菜上供國課（清廷）下奉宗祀，於清光緒7 年（西元1881年）時，原告等之曾祖父呂到因與在島上搭建燈樓洋人發生爭執，當時清朝福建分巡興泉永海防兵備道孫甚至為呂到於清光緒8 年出示曉諭，告示（下稱清朝告示）所有採收紫菜之權利皆為原告等之曾祖父呂到所有，是原告等先祖至少於西元1882年起即開始占有系爭北碇島之土地。自此，原告等祖先自曾祖父呂到（已歿）、曾祖母陳乃姑（已歿），傳至祖父呂泡（已歿）、祖母郭香（已歿），再至父親呂整（已歿）、母親呂李富，均對北碇島有持續占有之事實。後因戰地政務之故，軍方列管北碇島強制原告等宗族搬遷，並拆除原建於其上之房屋，方喪失系爭土地占有。查過去軍管時期與金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下稱安輔條例）施行期間，系爭北碇島並未開放登記，原告等族人雖向地政機關請求登記為所有權人，均遭以該地現仍為軍方管領，不能請求登記為由拒絕，故當時均未予允許原告等先祖或家族之聲請登記。詎至93年7 月底左右，原告等向地政人員詢問後始知系爭土地已登記為國有，此顯然侵害原告等之系爭土地所有權。鑒於金門縣人民之私有土地，於戰時多遭軍方強行佔用，又因時間已間隔久遠，且金門戰前地籍資料不全，人民權利之行使及舉證均困難，立法者爰於100 年6 月3 日修正通過離島建設條例第9 條第4 項，明文規定：「金門、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者，應於本條例100 年6 月3日 修正之日起算一年內，依原土地所有權人之申請依法返還。」原告等爰依上開條文之規定，向被告申請依法返還系爭土地。惟被告竟作成駁回原告等申請之原處分，經原告向金門縣政府提起訴願，亦遭駁回，爰依法提起行政訴訟。

㈡原告等為系爭土地之所有權人，原處分違反依法行政原則，應予撤銷並命被告作成准予原告申請返還系爭土地之處分；訴願決定誤將原告訴願駁回，亦應併予撤銷：

⒈按離島建設條例第9 條第4 項規定：「金門、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者，應於本條例100年6 月3日修正之日起算一年內，依原土地所有權人之申請依法返還。」；次按「以所有之意思，二十年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人」、「以所有之意思，十年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人」、「民法物權編施行前占有不動產而具備民法第769 條或第770 條之條件者，自施行之日起，得請求登記為所有人」、「依法得請求登記為所有人者，如第3 條第1 項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人」，民法第769 條、第770條及民法物權編施行法第8 條、第9 條定有明文。

⒉查被告駁回本件原告等之申請，其理由無非以系爭土地係於93年4 月27日戰地政務終止後辦理收歸國有登記，與離島建設條例第9 條第4 項「私有土地應於93年4 月27日戰地政務終止前登記為國有」之規定不符云云。惟查，揆諸前開條文之法條文義，除規定政府機關於戰地政務終止前，逕行登記為國有之私有土地之情形，原土地所有權人得申請返還，是項規定尚適用於戰地政務終止前，政府機關未經原土地所有權人同意而占用之私有土地之原所有權人，亦得依離島建設條例第9 條第4 項之規定申請該管地政機關返還原所有之土地。是被告逕以本件系爭土地收歸國有登記之時點與離島建設條例第9 條第4 項之規定不符即行駁回原告等之申請，被告認事用法實有違誤，違反依法行政原則。

⒊次查，訴願機關雖以內政部101 年11月13日內授中辦地字第1016041358號函所示：「……地號內約180 平方公尺土地，既經貴府查明該土地原屬未登記土地，於安輔條例施行期間及之後未登記土地公告受理補辦所有權第1 次登記暨於土地公告代管期間，均無人依規定檢具權利憑證申請所有權登記，嗣經貴府依土地法第57條等相關規定於98年10月28日「收歸國有」，並於100 年8 月1 日完成登記為國有，尚難謂符合離島建設條例第9 條第4 項規定。」，認定縱原告為系爭土地權利人，但系爭土地屬戰地政務終止（81年11月7 日）前未經原權利人同意而遭政府機關占用，於戰地政務終止後之92年4 月23日、28日、93年4 月27日、28日方收歸為國有，亦不符離島建設條例第9 條第4 項之規定。惟查，前揭內政部函釋所為系爭離島建設條例第9 條第4 項之解釋，已逾法條文意可得解釋之範疇，對人民依離島建設條例相關規定申請返還所有之土地造成法無明文之限制，非屬適法，本件訴願決定顯有違誤。

⒋再查，本件系爭土地自原告等先祖呂到開始占有至呂整遭國軍強制驅離止，占有期間已長達60多年，依上開法律規定，於19年5 月5 日即民法物權編施行日起，原告等先祖應已可視為系爭土地所有人，今並應由原告公同共有系爭土地，是本件原告等所有之系爭土地，既為政府機關於戰地政務終止前，未經渠等先祖即當時系爭土地所有權人之同意而占用，原告等自得於離島建設條例100 年6 月3 日修正之日起算一年內，申請本件被告依法返還，茲再就本件原告等先祖時效取得系爭土地所有權之事實經過分述如下：

⑴依清朝告示內容，清光緒年間呂到因北碇礁石權利遭受侵害，親向當時官員申告，惟由於事涉洋人，實屬重大事件，地方官員無權解決，本案尚須照會稅務司，先祖呂到因之先向林姓通商委員稟告，再由通商委員向當時福建分巡興泉永海防兵備道孫姓欽命二品官申告。申告內容之記載為：「呂到等稟稱有承祖世管北椗礁石每年種收紫菜赤菜上供國課下奉宗祀……」換言之，原告等祖先採收海菜之權利來自於「承祖世管」北碇礁石，採收之海菜部分繳交課稅，部分奉養宗祀。其後必已經當時受理官員查證屬實，始有可能諭飭北碇燈樓洋人及各華工不得爭阻原告等祖先之權利。且依據該告示內容，本件爭執業經林通商委員申請照會諭飭遵照在案，復經兵備道孫姓二品官出示曉諭系爭告示，且尚照會稅務司，足證原告等祖先確實世管北碇島，並將取得之部分海菜繳交課稅，否則事涉洋人，清朝官員如何能因普通百姓一人所述，認定洋人縱容雇工侵害原告等祖先權利，並將北碇礁石權益判歸原告等祖先。由該告示足證原告等先祖至少自斯時起已占有系爭北碇島，採收天然孳息之海菜，並用以繳交課稅奉養宗祀。原告等先祖既於斯時起即開始居住於北碇島上種收紫菜、赤菜，當時雖有洋人雇用看管燈塔之華工共居其上，然其與洋人應均無可能具備占有當時尚隸屬清朝管轄土地之意思，原告等先祖為當時唯一占有人此情應可認定。

⑵退萬步言，至遲於呂李富於18年前後持續跟隨前往採收海菜起，原告等先祖亦已開始對系爭土地有占有事實，其占有之始復為善意無過失，據此計算10年之和平繼續占有期間，至28年左右，原告等先祖亦必已符合時效取得所有權之要件，可依民法物權編施行法第9 條被視為所有人。其後至呂整時方因戰地政務之故，軍方列管系爭土地並強制原告等家族之人搬遷，拆除族人所有之房屋，然於遭軍方驅離之前，原告等先祖早占有系爭土地達數十年，軍方亦知原告等族人世管北碇島土地，系爭土地為原告等家族私人祖業一事，故仍准許原告等族人上島採收紫菜。

⑶原告等先祖既與系爭土地有空間上之結合，且持續數十年，並有排除他人干涉之事實上管領力，自應受民法第944 條等相關占有規定之保護，推定自清朝告示所載之西元1882年或18年起至36年止，持續以所有之意思，善意、和平及公然占有北碇島。原告等另據民法第947 條主張占有合併，系爭土地既自原告等先祖占有時起至受軍方驅離止，已逾10年，依民法第770 條及物權編施行法第9 條規定，自應將原告等視為系爭土地之公同共有人。

⑷查民法物權編係自19年5 月5 日起由當時北京政府通令施行全國，金門地區屬福建省，應自斯時起適用民法物權編及物權編施行法。又金門縣係自42年4 月，由農復會補助該縣全面辦理地籍測量及土地總登記，成立各鄉鎮地政事務所，43年8 月合併成立金門縣地政事務所，足證金門縣在國軍進駐前，並無辦理土地登記之機關，符合物權編施行法第9 條之要件。原告等先祖於金門地區成立土地登記機關正式建立登記業務之前雖已因軍方驅離之故於36年左右喪失系爭土地之占有，然於此之前早已滿足時效取得所有權之要件，依民法第770 條規定，原告等先祖已可主張請求登記為北碇島所有人，然因金門地區之土地登記機關其時仍未設立，原告等先祖自應視為所有人，依繼承之法律關係由原告等公同共有系爭土地所有權。

⒌綜上所述，本件原告等因繼承而公同共有系爭土地，核屬無疑，被告自應依離島建設條例第9 條第4 項之規定准予原告等申請返還系爭土地，惟被告及訴願機關卻作成駁回原告等申請之行政處分及訴願決定，顯違反依法行政原則，原處分及訴願決定應予撤銷，並作成准予原告等申請返還系爭土地之行政處分。

㈢原處分侵害原告等憲法保障之財產權：

⒈按憲法第15條規定：「人民有生存權、工作權及財產權，應予保障。」復司法院釋字第400 號解釋意旨，「憲法第15條關於人民財產權應與保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」釋字第580 號解釋文亦明確指出「基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換」，此為憲法保障財產權之意義。又財產權係屬制度性保障之人民基本權利，其目的在使個人得以形成自我責任的生活。所謂制度性保障係指國家應對財產權之內容予以「形成」，必須提供最起碼的實體或程序規範，使財產權有運作之可能，同時只要人民依法取得之財產權即受憲法上財產權之保護，使其不受公權力或第三人之侵害。

⒉查本件所涉離島建設條例第9 條第4 項之規定，其增修之提案理由，乃鑒於金門民眾之私有土地於38年後被軍方強行佔用者超過全縣二分之一；迄至81年金門地區戰地政務解除為止，該被佔用土地之原地主，向軍方或金門縣府請求返還土地者，百不得一。且金門戰前地籍資料不全，加以戰火肆虐，地主保有之證明文件亦多散失，難以取得證明文件主張自己之權利；同時，金門多所未經所有權人同意而逕遭占用或逕行登記為國有土地之情事，民眾難以透過行政申請或提起司法訴訟之方式，要求返還其所有之土地，實現其權利，爰增訂是項規定，以維社會公益及人民財產權之保障。是於本件原告等先祖已依法取得所有權之土地遭軍方強佔，侵害其憲法上所保障財產權之情形，其繼承人自得本於系爭土地公同共有權人之地位，依離島建設條例第9 條第4 項之規範意旨請求被告返還系爭土地，被告自當作成准予原告等申請之行政處分，始符合依法行政原則及憲法保障人民財產權之意旨。因此，本件原處分及訴願決定之作成顯違反依法行政原則，應予撤銷，並重新作成准予原告等申請返還系爭土地之行政處分。

㈣綜前，被告所為原處分，違反依法行政原則，不當限制人民之財產權，顯屬違法且不當；訴願機關誤為訴願駁回之決定，依法應併予撤銷。

㈤綜上所述，聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應作成准予原告等申請返還原告所有之系爭土地之行政處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。

三、本件被告抗辯：

㈠原告依離島建設條例第9 條第4 項規定檢附登記原因證明文件契據，於101 年5 月14日以金離九之四字第200 、210 、220 、230 、240 、250 、260 、270 、280 、290 、300、310 、320 、330 、340 、350 、360 、370 號申請書分別申請返還系爭土地。案經被告依「金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法」審查，系爭土地係於93 年4月27日戰地政務終止後，由陸軍總司令部辦理所有權第一次登記為中華民國所有，核與上開法律「金門、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有……」之要件不符及土地登記規則第57條第1 項第2 款規定予以駁回。

㈡原處分書於101年7月24日送達，原告不服，於101年8月22日向金門縣政府提起訴願，並於102 年2 月1 日金門縣政府訴願審議委員會101 年度府訴決字第014 號決定書訴願駁回，原告不服訴願決定再向本院提起行政訴訟。

㈢依離島建設條例第9 條經立法院於100 年6 月3 日修正通過，並經總統於100 年6 月22日公布，其第4 項規定：「金門、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者，應於本條例100 年6 月3 日修正之日起算一年內，依原土地所有權人之申請返還，但依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經確定者，不得再提出申請」。第5 項規定：「前項返還土地之實施辦法由行政院訂定之。」爰行政院於100年9 月27日訂定「金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法」據以辦理審查。

㈣綜上說明，本件原告依離島建設條例第9條第4項規定申請返還系爭土地，經查系爭土地係於戰地政務終止（81年11月7日）後之93年4 月27日辦理所有權第一次登記為中華民國所有，爰此，並不符合離島建設條例第9 條第4 項規定，且本條例就戰地政務終止後辦理收歸國有之疑義，被告函請內政部釋示，經內政部101 年11月13日內授中辦地字第1016041358號函示，惟本件原告所申請之系爭土地係於於戰地政務終止（81年11月7 日）後之93年4 月27日由陸軍總司令部辦理所有權第一次登記為中華民國所有，核與離島建設條例第9條第4 項規定：「金門、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有……。」返還之要件不符。被告爰依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，依法不應登記，乃以原處分予以駁回，並無違誤。

㈤綜上所述，聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

四、本件兩造之爭點為：原告等依離島建設條例第9 條第4 項規定，申請返還系爭土地，被告以原處分否准所請，有無違誤？內政部101 年11月13日內授中辦地字第1016041358號函釋是否適法？

五、本院之判斷：

（一）查83年5 月11日修正公布之安輔條例第14之1 條規定：「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起3 年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權；……」依上開規定，得申請返還之土地為於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有土地。

（二）惟安輔條例廢止後，迭有民意反映，該申請期限僅3 年，金門多有未經所有權人同意而逕遭占用或逕行登記為國有情形，難以返還，總統爰於100 年6 月22日公布修正離島建設條例，於第9 條增訂第4 項及第5 項：「（第4 項）金門、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者，應於本條例100 年6 月3 日修正之日起算一年內，依原土地所有權人之申請返還，但依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經確定者，不得再提出申請。（第5 項）前項返還土地之實施辦法由行政院訂定之。」行政院並訂有「金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法」於100 年9 月27日發布施行。又「金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法」第3 條規定：「「本條例第9 條第4 項所定依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經確定者，以於該條例第14條之1 規定之期間內，申請土地歸還案件，經審查駁回、訴願或司法裁判確定不予歸還者。」揆諸前揭規定可知，得請求返還之土地係「戰地政務終止（81年11月7 日）前」，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有之土地。

（三）又按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記者。……」土地登記規則第57條第1 項第2 款定有明文。

（四）另「……地號內約180 平方公尺土地，既經貴府查明該土地原屬未登記土地，於安輔條例施行期間及之後未登記土地公告受理補辦所有權第1 次登記暨於土地公告代管期間，均無人依規定檢具權利憑證申請所有權登記，嗣經貴府依土地法第57條等相關規定於98年10月28日『收歸國有』，並於100 年8 月1 日完成登記為國有，尚難謂符合離島建設條例第9 條第4 項規定。」業經內政部101 年11月13日內授中辦地字第1016041358號函釋在案。而上開函釋，核屬內政部基於主管權責，就離島建設條例第9 條第4 項規定執行層面所為之解釋，與法律之本旨並無違誤，自得予以援用。是原告主張：前揭內政部函釋所為系爭離島建設條例第9 條第4 項之解釋，已逾法條文意可得解釋之範疇，對人民依離島建設條例相關規定申請返還所有之土地造成法無明文之限制，非屬適法云云，不足採信。

（五）經查：本件原告依離島建設條例第9 條第4 項規定，檢具有關權利證明文件，於101 年4 月17日以申請書申請返還系爭土地，經被告以原處分函復略以：「……查上述地號土地係於93年4 月27日戰地政務終止後辦理收歸國有登記，核與旨揭法律『金門馬祖地區私有土地，若為戰地政務終止前，……』規定不符，爰依土地登記規則第57條第1項第2 款規定，依法不應登記駁回台端所請……」等語，否准原告所請，此有原告101 年4 月17日申請書及原處分附於原處分卷可參。足見原處分揆諸前揭規定及說明，並無違誤。是原告主張：被告逕以本件系爭土地收歸國有登記之時點與離島建設條例第9 條第4 項之規定不符，即駁回原告等之申請，被告認事用法實有違誤，違反依法行政原則；又原處分侵害原告等憲法保障之財產權云云，洵非可採。

（六）原告又主張：系爭土地自原告等先祖呂到開始占有至呂整遭國軍強制驅離止，占有期間已長達60多年，原告等先祖應已可視為系爭土地所有人，依繼承之法律關係，今應由原告公同共有系爭土地，是本件原告等所有之系爭土地，既為政府機關於戰地政務終止前，未經渠等先祖即當時系爭土地所有權人之同意而占用，原告等自得依離島建設條例第9 條第4 項規定，申請返還系爭土地云云。惟查：1.按本件系爭○○鎮○○段0 、00、00地號土地係於92 年4月23日，○○鎮○○段○○○○○○號土地係於92年4 月28 日 ，○○鎮○○段0 、0 、0 、0 、0 、0 、0 、0000、00、00、00、0000地號土地係於93年4 月27日，○○鎮○○段○○號土地係於93年4 月28日始完成辦理第一次所有權登記為國有，此有被告地籍電子謄本附於原處分卷可稽（見原處分卷第25頁、第28頁、第31頁、第34頁、第37 頁 、第40頁、第43頁、第46頁、第49頁、第52頁、第55頁、第58頁、第61頁、第64頁、第67頁、第70頁、第73頁、第76頁）。

2.系爭土地既原為未登記土地，惟如原告主張其先祖呂到有於系爭土地採取紫菜，乃屬主管當局解除其行政管制之措施，並非占有而為權利人；又縱認為占有而為權利人，但系爭土地屬於戰地政務終止（81年11月7 日）前未經原權利人同意而遭政府機關占用，於戰地政務終止（81年11月7 日）後之92年4 月23日、28日、93年4 月27日、28日方收歸為國有，不符離島建設條例第9 條第4 項之規定，業經內政部101 年11月13日內授中辦地字第1016041358號函釋在案，業如前述，故原告等依離島建設條例第9 條第4項規定，申請返還系爭土地，顯與上開規定不符，自不應准許。

3.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。

六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，及命被告應作成准予原告等申請返還原告所有之系爭土地之行政處分，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭