臺北高等行政法院判決

102年9月18日辯論終結

原告

劉泓志

原告

楊岫涓

原告

張淳良即玄祐診所

被告

衛生福利部中央健康保險署

代表人

黃三桂（署長）住同上

被告

衛生福利部

代表人

邱文達（部長）住同上

被告

行政院

代表人

江宜樺（院長）住同上

共同訴訟代理人

陳淑惠

送達代收人：劉泓志

　朱峰玉

上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

（一）被告原名行政院衛生署及行政院衛生署中央健康保險局，因配合組織修編，已於民國102 年7 月23日分別更名為衛生福利部及衛生福利部中央健康保險署（下稱中央健保署），其代表人分別為邱文達、黃三桂，茲據被告依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

（二）本件原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。

二、事實概要：原告張淳良即玄祐診所（醫事服務機構代碼：0000000000）與被告中央健保署簽訂「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，而為全民健康保險特約診所。被告中央健保署於民國102 年4 月10日以健保南字第1025061203號開會通知單（下稱系爭開會通知單），函知原告張淳良即玄祐診所負責醫師參加102 年第2 次「新簽約院所講習」，該開會通知單備註一：「依本局南區業務組西醫基層診所管理指標與抽樣審查原則第1 項第3 款，101 年1 月（含）起新特約院所，隨機抽樣審查12個月。若負責醫師有親自全程參加本次新特約院所講習者，得隨機抽樣專業審查9 個月。」等語；認為抽樣審查制度違法濫權，請求立法化，遂依行政訴訟法第8 條及第9 條之規定，向本院提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

（一）醫師與中央健保署依據司法院釋字第533 號解釋為簽訂行政契約之兩造，人民依據司法院釋字第524 號解釋被迫與中央健保署簽訂全民健保契約。而抽查診所病例辦法之定性，應是醫師與中央健保署主契約之延伸子約，中央健保署對已簽約診所醫師抽查病例應遵守合約，非事前之設計與規劃，非屬行政計畫，因此要求增加規定為給付訴訟，因影響人民健康甚巨，屬公益訴訟。

（二）全民健康保險法第80條第2 項規定：「前項相關資料之範圍、調閱程序與訪查、查詢等相關事項之辦法，由主管機關定之。」準此，主管機關即被告中央健保署應制定抽查病例辦法，並依中央法規標準法規定送立法院，然被告中央健保署並未制定抽查病例辦法，亦未依中央法規標準法規定送立法院。

（三）被告中央健保署職員於99、100 年間，對有到醫療缺乏地區服務之雲林玄祐診所，每月濫抽病例60至80份，對未到醫療缺地區看診之診所僅抽20份，足見承辦人員長期對醫師以恐嚇方式取財，即以濫權抽查病例方式，癱瘓診所醫療行政。又被告中央健保署以102 年4 月10日健保南字第1025061203號函文通知，不參加者抽查12個月，參加者只抽查9 個月，以有無參加講習，為抽查份數之差別對待，顯違反中央法規標準法第7 條之規定，乃依行政訴訟法第8 條及第9 條之規定，提起本件行政訴訟。

（四）聲明求為判決：被告應制定抽查診所病例辦法，並廢止濫用抽查權力之恐嚇行政。

四、被告主張：

（一）全民健康保險制度醫療費用審查之運作及說明：

⒈健保制度屬於社會保險，其制度上是由被保險人自行認定而不待保險人之核定，即由保險醫事服務機構先行提供醫療及給付藥品，於保險給付過程中對被保險人處於無法掌控之狀態，因而保險人負擔甚高之風險與責任。職是之故，其補正之道首在於透過對保險醫事服務機構之醫療費用審查與管理機制，在眾多醫療費用申請案件採專業審查、程序審查、檔案分析等方式進行審查，以符行政效益及降低院所的行政負擔。易言之，全民健保制度具有人數眾多、需求各異之被保險人，在理論上與實務上，均難於受領保險給付時接受保險人掌控，則為求健全經營、撙節醫療費用成本，乃發展出保險人透過數量較為有限之保險醫事服務機構之管理，以平衡前開保險法律關係現實不對等性，並進而抑制保險給付之不法與不當需求。爰此，主管機關依全民健康保險法第63條第3 項之授權，訂定全民健康保險醫療費用申報與核付及醫療服務審查辦法（下稱系爭審查辦法），即著意於此。

⒉依全民健康保險法第63條規定所授權之系爭審查辦法第2條、第22條、第23條及第30條之規定，基於法律授權所定細節性、技術性規定，未違反法律保留原則，自得援用（詳如鈞院100 年訴字第843 號裁定書參照）。

⒊被告中央健保署係依現行全民健康保險法第7 條規定設置之唯一保險人，專責辦理全民健康保險事務，旨在增進全體國民之健康。在此目的下，被告中央健保署為確保全民健保基層醫療服務品質，並兼顧專業自主性與審查之適當性，依據全民健康保險法第63條第1 項暨系爭審查辦法第6 條第2 項規定，委託中華民國醫師公會全國聯合會辦理西醫基層總額支付制度業務，雙方並簽立「行政院衛生署中央健康保險局102 年西醫基層醫療服務審查勞務委託契約」（被證5 ）。該會依據前開契約第2 條約定，設置「全民健康保險基層總額支付制度執行委員會」及依被告所屬各業務組行政轄區成立各區委員會（南區係為西醫基層總額執行委員會南區分會），負責全民健康保險西醫基層總額支付制度之執行、規劃與管理。

⒋依據同契約第2 條第1 款約定，履約標的包括「一、機關委託廠商辦理事項如下：㈠辦理審查人力之規劃與管理。… ㈡辦理及改進醫療服務審查業務。…㈢建立以檔案分析為主軸之醫療費用異常管理作業方式。…㈣辦理其他與西醫基層醫療服務審查及諮詢相關之事項。㈤處理醫療服務審查申訴或陳情案件，並提供醫療院所對審查作業、檔案分析或抽樣方式等意見表達之管道。」（契約內文第2頁第7 行至第3 頁第8 行，被證5 ）爰此，雙方得依上開辦法之規定，共同研訂抽樣審查指標。被告中央健保署所屬南區業務組與「西醫基層總額執行委員會南區分會」基於穩定基層總額點值、落實自律和同儕制約機制等目的，每季（1 年4 季）定期舉行西醫基層總額執行委員會南區分會共管會會議（詳如西醫基層醫療服務審查南區共管會設置要點，附件3 ），依檔案分析結果，訂定專業抽審原則暨抽審指標項目。

⒌原告玄祐診所健保合約自102 年1 月8 日起生效（健保合約第29條，被證2 ），其抽審指標項目落入102 年第1 季指標項目（詳如西醫基層醫療服務審查南區共管會102 年度第1 次會議記錄，被證6 ）。查該診所係被告中央健保署新特約院所，符合抽審指標第3 項即自101 年1 月（含）起新特約院所，隨機抽樣審查12個月。若負責醫師有親自全程參加本次新特約院所講習者，得隨機抽樣專業審查9 個月。實務操作上則由被告中央健保署所屬南區業務組每月依抽審指標篩選抽審院所，凡符合抽審指標之醫療院所，即依全民健保醫療審查辦法第22條規定辦理抽審，否則予以免審。而為考量南區業務組轄區（雲林、嘉義、台南）各個西醫基層院所「知之權利」，被告中央健保署定時公布上開相關規定於官方全球資訊網，供醫事機構參閱，其揭露事項包括西醫基層總額執行委員會南區分會共管會會議、西醫基層管理指標與抽樣審查原則、西醫基層經檔案分析得免除專業抽樣審查原則、定期統計資料。原告等所稱被告等沒有制定抽查病歷辦法及違反中央法規標準法云云，顯與事實不符。

⒍復按健保合約第5 條（被證2 ）規定，乙方辦理本保險醫療給付事宜，應依據中央衛生主管機關核定之醫療費用支付制度、支付標準及藥價基準等規定辦理。對於已實施總額支付制度之部門，甲乙雙方應遵守中央衛生主管機關核定之各該年度本保險醫療給付費用協定及分配。再按該合約第10條第1 項規定，甲乙雙方關於本保險醫療費用之申請期限、申報應檢具書表、暫付成數、暫付日期、核付、停止暫付、停止核付、申請案件之資料補件及申復、點值計算、點值結算等作業，應依審查辦法」（現行法已更名為全民健康保險醫療費用申報與核付及醫療服務審查辦法）相關規定辦理。

（二）原告劉泓志及楊岫涓當事人適格，顯有欠缺：原告劉泓志、楊岫涓非系爭開會通知單之醫事服務機構，亦非利害關係人，就系爭函文並無權利或法律上利益受有損害之情形，並不存有公法上權利或法律上利益，爰此原告劉泓志、楊岫涓缺訴訟之權能，其當事人適格顯有欠缺，應予駁回。

（三）本件起訴有違行政訴訟法第9條之要件：按行政訴訟法第9 條之規定，人民以維護公益為理由，就無關自己權利或法律上利益之事項，提起行政訴訟，係屬例外性之規定，為免訴訟浮濫，癱瘓行政機關及行政法院之運作，是以公益訴訟適用之範圍，係由立法機關審酌個別法律規範之目的，以法律特別規定之。是以，原告主張得依行政訴訟法第9 條之規定，提起公益訴訟，而為如其聲明之訴訟，於行政訴訟法第9 條公益訴訟之訴訟要件，顯有未合。

（四）行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行政契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，而行政機關亦負相對之給付義務（行政程序法第137 條第1 項第1 款及第2 款參照）。國家為辦理全民健康保險，提供醫療保健服務，以增進國民健康（全民健康保險法第1 條參照），依全民健康保險法第7 條規定，由被告中央健保署為保險人，以辦理全民健康保險業務，並由被告中央健保署依全民健康保險法規定，與保險醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，由特約保險醫事服務機構依全民健康保險法及全民健康保險醫療辦法，給予門診或住院診療服務，以為被告中央健保署之保險給付（司法院釋字第533 號解釋意旨參照）。

（五）系爭健保南字第1025061203號開會通知單，於法並無不當或違法之處：原告玄祐診所（醫事服務機構代碼：0000000000）與被告中央健保署簽有「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，而為全民健康保險特約診所。按全民健康保險特約醫事服務機構合約第1 條之規定，雙方應遵守健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法、健保醫療服務審查辦法及其他相關法令辦理各項醫療服務業務。爰此，被告中央健保署基於善良管理人之責，於102 年4 月10日以健保南字第1025061203號（鈞院卷第16頁）開會通知單，函知原告玄祐診所即張淳良負責醫師參加102 年第2 次「新簽約院所講習」，係行政指導，非行政處分。且其一體適用於該轄區新簽約院所，自無所謂對原告玄祐診所為任何不公平之差別待遇。再者，被告中央健保署於開會通知單載明「本局南區業務組西醫基層診所管理指標與抽樣審查原則第1 項第3 款，101 年1 月（含）起新特約院所，隨機抽樣審查12個月。若負責醫師有親自全程參加本次新特約院所講習者，得隨機抽樣專業審查9 個月。」係觀念通知於南區業務組轄區新簽約院所注意事項，尚難謂有違失，原告指稱為恐嚇，顯非事實。

（六）原告指稱「局員黃佳慧99、100 年間對雲林玄祐診所、濫抽醫療缺乏地區之病歷每月60至80份，一般沒到醫療缺乏地區看診就只抽20份之云云。」與本件無關。蓋雲林玄祐診所之抽審案件涉當年度所申請巡迴醫療改善方案規定，自得依該方案相關規定辦理，原告等不當聯結，顯屬誤解（詳如鈞院100 年簡字第123 號判決、最高行政法院101年裁字第192 號裁定及鈞院100 年訴字第902 號裁定）。

（七）行政契約間所生具體事件，與被告行政院及衛生福利部並無直接關係：全民健康保險係由被告中央健保署為保險人，辦理保險業務，被告衛生福利局為全民健康保險之主管機關（全民健康保險法第4 條參照），且為被告行政院所屬，本件所涉既屬全民健康保險法保險人即被告健保署與其特約醫事服務機構間，就行政契約間所生具體事件，自屬被告健保署辦理保險業務權責中之一環，應由被告健保署依其職權辦理，被告行政院及衛生福利局基於上級機關之地位，就法規執行及政策擬定，固有其指揮監督權限，惟人民顯無逕為訴請法院判命上級機關代行下級機關權限之請求權存在，從而，原告聲明訴請被告等（含被告行政院及衛生福利局）「應該制定並廢止濫用抽查權力之恐嚇行政…，依行政訴訟法第8 、9 條提起公益訴訟，... 」云云，除顯無理由外，亦與行政院及衛生福利部無直接關係。

（八）聲明求為判決：駁回原告之訴。

五、本院之判斷：

（一）原告於本院言詞辯論期日未到庭，其於起訴狀內雖記載依行政訴訟法第9 條規定，提起公益訴訟云云。惟按行政訴訟法第9 條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」故提起公益訴訟之目的在於公益之維護，且須針對行政機關之違法行為，並以有法律上之特別規定者為限。又所謂公益乃相較於私益之概念，係指公共利益而言。本件原告主張被告中央健保署102 年4 月10日系爭開會通知單，以有無參加講習，為抽查份數之差別對待，侵害玄祐診所權益而提起訴訟，故原告提起本件訴訟乃係為玄祐診所之利益，並非純為維護公共利益，其與行政訴訟法第9 條所定公益訴訟之要件並非相符，核先敘明。

（二）至於原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付訴訟，是否有據，茲論述如下：

⒈按國家為辦理全民健康保險，提供醫療保健服務，以增進國民健康（全民健康保險法第1 條參照），依全民健康保險法第3 條、第6 條規定，由行政院衛生署（現更名為社會福利部）設中央健康保險局（現更名為社會福利部中央健康保險署）為保險人，以辦理全民健康保險業務，並由中央健康保險局依全民健康保險法第55條規定，與保險醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，由特約保險醫事服務機構依全民健康保險法第31條及全民健康保險醫療辦法，給予門診或住院診療服務，以為中央健康保險局之保險給付（全民健康保險法第2 條）。按全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民福祉至鉅，具公法之性質，業經司法院釋字第524 號、第473 號、第472 號解釋闡釋甚明。中央健康保險局與保險醫事服務機構締結之全民健康保險特約醫事服務機構合約，該合約既係由一方特約醫事服務機構提供就醫之保險對象醫療服務，而他方中央健康保險局支付其核定之醫療費用為主要內容，且依全民健康保險特約醫事服務機構合約第1 條之規定意旨，中央健康保險局之費用給付目的，乃在使特約醫事服務機構依照全民健康保險法暨施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法等公法性質之法規提供醫療服務，以達成促進國民健康、增進公共利益之行政目的（司法院釋字第533 號解釋參照）。可知全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險人（即被告中央健保署）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫事服務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫療費用予保險醫事服務機構之型態為之（全民健康保險法第1 條第6 條、第47條至第54條規定參照）。

⒉次按全民健康保險法第63條規定：「（第1 項）保險人對於保險醫事服務機構辦理本保險之醫療服務項目、數量及品質，應遴聘具有臨床或相關經驗之醫藥專家進行審查，並據以核付費用；審查業務得委託相關專業機構、團體辦理之。（第2 項）前項醫療服務之審查得採事前、事後及實地審查方式辦理，並得以抽樣或檔案分析方式為之。（第3 項）醫療費用申報、核付程序與時程及醫療服務審查之辦法，由主管機關定之。（第4 項）第一項得委託之項目、受委託機構、團體之資格條件、甄選與變更程序、監督及權利義務等有關事項之辦法，由保險人擬訂，報主管機關核定發布。」蓋健保制度屬於社會保險，其制度上是由被保險人自行認定而不待保險人之核定，即由保險醫事服務機構先行提供醫療及給付藥品，於保險給付過程中對被保險人處於無法掌控之狀態，因而保險人負擔甚高之風險與責任。職是之故，其補正之道首在於透過對保險醫事服務機構之醫療費用審查與管理機制，在眾多醫療費用申請案件採專業審查、程序審查、檔案分析等方式進行審查，以符行政效益及降低院所的行政負擔。易言之，全民健保制度具有人數眾多、需求各異之被保險人，在理論上與實務上，均難於受領保險給付時接受保險人掌控，則為求健全經營、撙節醫療費用成本，乃發展出保險人透過數量較為有限之保險醫事服務機構之管理，以平衡前開保險法律關係現實不對等性，並進而抑制保險給付之不法與不當需求。爰此，主管機關依全民健康保險法第63條第3 項之授權，訂定全民健康保險醫療費用申報與核付及醫療服務審查辦法（下稱系爭審查辦法），即著意於此。

⒊系爭審查辦法第2 條規定：「（第1 項）本辦法所定醫療費用申報及核付，包括醫療費用申報、暫付、抽查、核付、申復等程序及時程。（第2 項）本辦法所定醫療服務審查，包括程序審查、專業審查、事前審查、實地審查及檔案分析。」第6 條第1 項、第2 項：「（第1 項）保險醫事服務機構依第４條規定申報醫療費用，且無第3 條第2項所列情事者，保險人應依下列規定辦理暫付事宜：...。（第2 項）前項第3 款屬各總額部門醫療費用每點暫付金額，保險人得另與各總額部門審查業務受委託專業機構、團體或各總額相關團體，共同擬訂每點暫付金額訂定原則，並依本法第61條第4 項規定研商後，由保險人報請主管機關核定後公告。」第22條規定：「（第1 項）保險醫事服務機構申報之醫療費用案件，保險人得採抽樣方式進行審查。（第2 項）抽樣以隨機抽樣為原則，隨機抽樣採等比例回推，立意抽樣則不回推。（第3 項）保險人得就保險醫事服務機構申報醫療費用案件進行分析，依分析結果，得免除抽樣審查、減少隨機抽樣審查件數、增加立意抽樣、加重審查或全審。（第3 項）保險人得與保險醫事服務機構協商，以一定期間抽取若干月份之審查結果，做為該期間其他月份核減率或補付率之計算基礎。（第4 項）隨機抽樣方式及核減、補付點數回推計算方式如附表二。」第23條規定：「（第1 項）專業審查由具臨床或相關經驗之醫藥專家依本辦法及相關法令規定辦理，並基於醫學原理、病情需要、治療緩急、醫療能力及服務行為進行之。（第2 項）前項專業審查，如有醫療適當性或品質等疑義，得會同相關專長之其他醫藥專家召開會議審查。」第30條規定：「保險人得就保險醫事服務機構醫療費用申報資料，依醫事服務機構別、科別、醫師別、保險對象別、案件分類、疾病別或病例別等，分級分類進行該類案件之醫療資源耗用、就醫型態、用藥型態及治療型態等之檔案分析，並得依分析結果，予輔導改善，經輔導一定期間未改善者，保險人得採立意抽樣審查、加重審查或全審，必要時得移送查核。」上開規定基於法律授權所定細節性、技術性規定，未違反法律保留原則，自得援用。

⒋被告中央健保署係依全民健康保險法第7 條規定設置之唯一保險人，專責辦理全民健康保險事務，旨在增進全體國民之健康。在此目的下，被告中央健保署為確保全民健保基層醫療服務品質，並兼顧專業自主性與審查之適當性，依據全民健康保險法第63條第1 項及系爭審查辦法第6 條第2 項規定，委託中華民國醫師公會全國聯合會辦理西醫基層總額支付制度業務，雙方並簽立「行政院衛生署中央健康保險局102 年西醫基層醫療服務審查勞務委託契約」（見原處分卷之被證5 ）。該會依據前開契約第2 條約定，設置「全民健康保險基層總額支付制度執行委員會」及依被告所屬各業務組行政轄區成立各區委員會（南區係為西醫基層總額執行委員會南區分會），負責全民健康保險西醫基層總額支付制度之執行、規劃與管理。又依上開契約第2 條第1 款約定，履約標的包括：「一、機關委託廠商辦理事項如下：㈠辦理審查人力之規劃與管理。…㈡辦理及改進醫療服務審查業務。…㈢建立以檔案分析為主軸之醫療費用異常管理作業方式。…㈣辦理其他與西醫基層醫療服務審查及諮詢相關之事項。㈤處理醫療服務審查申訴或陳情案件，並提供醫療院所對審查作業、檔案分析或抽樣方式等意見表達之管道。」（契約內文第2 頁第7 行至第3 頁第8 行，原處分卷之被證5 ）爰此，雙方得依上開辦法之規定，共同研訂抽樣審查指標。被告中央健保署所屬南區業務組與「西醫基層總額執行委員會南區分會」基於穩定基層總額點值、落實自律和同儕制約機制等目的，每季（1 年4 季）定期舉行西醫基層總額執行委員會南區分會共管會會議（詳如西醫基層醫療服務審查南區共管會設置要點，原處分卷之附件3 ），依檔案分析結果，訂定專業抽審原則暨抽審指標項目。

⒌原告張淳良即玄祐診所健保合約自102 年1 月8 日起生效（健保合約第29條，原處分卷之被證2 ），其抽審指標項目落入102 年第1 季指標項目（詳如西醫基層醫療服務審查南區共管會102 年度第1 次會議記錄，原處分卷之被證6 ）。查該診所係被告中央健保署新特約院所，符合抽審指標第3 項即自101 年1 月（含）起新特約院所，隨機抽樣審查12個月。若負責醫師有親自全程參加本次新特約院所講習者，得隨機抽樣專業審查9 個月。實務操作上則由被告中央健保署所屬南區業務組每月依抽審指標篩選抽審院所，凡符合抽審指標之醫療院所，即依全民健保醫療審查辦法第22條規定辦理抽審，否則予以免審。另被告中央健保署會定時公布上開相關規定於官方全球資訊網，供醫事機構參閱，其揭露事項包括西醫基層總額執行委員會南區分會共管會會議、西醫基層管理指標與抽樣審查原則、西醫基層經檔案分析得免除專業抽樣審查原則、定期統計資料。原告主張被告未制定抽查病歷辦法及違反中央法規標準法云云，顯有未合。又系爭開會通知單所載：「依本局南區業務組西醫基層診所管理指標與抽樣審查原則第1項第3 款，101 年1 月（含）起新特約院所，隨機抽樣審查12個月。若負責醫師有親自全程參加本次新特約院所講習者，得隨機抽樣專業審查9 個月。」等語，有關審查期間之差異，既與前揭法令規定無悖，亦為達成擁躍參加講習之目的所必要，其差異程度亦合比例，自不違反平等原則。

⒍況按行政訴訟係人民對於違法的公權力行使，損害其權利或法律上利益之救濟途徑，用能保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，故係以具體之公法上爭議事件為審判對象。至於頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限（通稱行政立法權），乃屬一般性行使行政權之領域，行政機關有無怠於作為或未為妥適作為，為國會行使監督權之範疇，因不屬具體個案之公法上爭議事件，自非行政法院行使司法審查權之對象，且現行法令亦無課予行政機關應依人民之請求，行使一定內容之行政立法權之義務。是人民如對立法事項或抽象性之公共政策有所建議，基於法治國家權力分立原則，應依行政程序法第168 條：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」及請願法第2條：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願。」等規定，向主管行政機關或職權所屬民意機關陳情或請願，並無提起一般給付訴訟，請求行政法院判命行政機關應行使行政立法權之法律上請求權。原告請求判令被告應制定抽查診所病例辦法，並廢止濫用抽查權力之恐嚇行政，核係就全民健康保險制度中，有關對特約醫事機構抽樣審查相關問題之建議，揆諸前揭說明，原告對於為全民健康保險法主管機關，僅得依行政程序法第168 條規定提出陳情，並無訴請該辦法之法律上請求權，其等提起一般給付訴訟，請求被告制定系爭辦法，核無理由。

⒎再者，系爭審查辦法係依全民健康保險法第63條第3 項授權制定，被告衛生福利部係全民健康保險之主管機關（全民健康保險法第4 條規定），故上開辦法之制定、修正，或原告訴請另制定抽查診所病例辦法，應屬被告衛生福利部之權責，與行政院及中央健保署並無直接關係。本件原告訴請被告行政院及中央健保署修正全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法，亦無理由。

六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，其訴請判命被告應准允如訴之聲明所示之請求，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、第104 條，民事訴訟法第385 條第1項前段、第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭