臺北高等行政法院判決

102年9 月24日辯論終結

原告

邱振昌

原告

邱宗賢

原告

袁心平

原告

王復文

原告

黃光宇

原告

林文俊

原告

陳開瑜

原告

周德富

原告

鍾肇悌

原告

楊蔚晨

原告

于世民

原告

甘仁安

送達代收人

陳玉燕

送達代收人

甯雲龍

送達代收人

曾憲偉

送達代收人

萬家睿

送達代收人

楊言濬

送達代收人

周如萍

送達代收人

朱文華

送達代收人

朱楊慧梅

送達代收人

屈裕鈞

送達代收人

屈祥麟

送達代收人

吳元榮

送達代收人

祝光第

送達代收人

施麗珠

送達代收人

林士欽

送達代收人

王屏非

送達代收人

康建偉

送達代收人

吳明國

送達代收人

彭啟禎

送達代收人

王新昌

送達代收人

時弘道

送達代收人

汪文鈞

送達代收人

呂秀娟

送達代收人

施銘澤

送達代收人

楊明賢

送達代收人

張祥暉

送達代收人

景宗德

送達代收人

陳峻文

送達代收人

陳淑芬

送達代收人

劉守衡

送達代收人

蔣孝凡

送達代收人

高羿

送達代收人

張憲文

送達代收人

劉良漢

送達代收人

林世明

送達代收人

張連信

送達代收人

李尹成連（李鳳春之遺眷）

送達代收人

鄭齊

送達代收人

章世仁

送達代收人

鄢寶健

送達代收人

方兪勛

送達代收人

溫義誠

送達代收人

仇佩琨

送達代收人

蔡燕清

送達代收人

陳慶育

送達代收人

路恆臻

送達代收人

程柱國

送達代收人

陳永旻

查文治

胡傳燈

卜懋恆

胡志強

楊冀華

張景棻

蔡澄東

陳亞琳

程澎澎

王志忠

吳昭賢

朱慧君

李崑森

陳永寶

何崧亦

伍蜀中

唐亞屏

陳宇輝

許定山

李振福

送達代收人　劉翠蓉

郭振峰

共 同

訴訟代理人　王子文　律師

共 同

複代理人　 賴麗容　律師

被 告　國防部

代　表　人　嚴明（部長）

訴訟代理人　陳麗如　　　　送達處所：臺北木柵郵政90014 號

　　　　　　劉彥辰　　　　送達處所：同上

上列當事人間慰問金事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

（一）本件被告代表人原為高華柱，訴訟進行中變更為楊念祖，再變更為嚴明，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

（二）本件原告係主張年終慰問金為已經核定退伍給付之內容，而請求被告給付，並主張如被告廢止授益行政處分應依行政程序法第126 條第1 項規定給予補償，是其以一般給付訴訟之方式請求，程序上並無不合，先予敘明。

二、事實概要：原告主張其係中華民國退役軍官或士官，為被告或所屬單位之退役人員，原告等申請退伍時，被告或其所屬單位均核定有年終慰問金，原告等自退伍後迄中華民國（下同）101 年度，每年均受有年終慰問金，且年終慰問金制度自61年起即實施已久，實已形成行政慣例在案，是年終慰問金已為廣大軍公教人員所合理信賴受領之退休給付內涵，並據以決定是否申請退伍而變更生活之計畫。迄101 年度時，被告卻未再發給原告等人101 年度之年終慰問金，惟被告或其所屬單位於審定原告等人之退休申請時，即已審定原告等人可逐年受領年終慰問金，並將年終慰問金計入所得替代率，是被告除應發給原告101 年度年終慰問金，其後並應逐年發給，爰依被告核定退休之行政處分及行政程序法第126 條第1 項規定，向本院提起行政訴訟。

三、本件原告主張：年終慰問金係經被告核定原告退伍給付之內容，該核定乃具持續效力之行政處分，被告自應依核定內容逐年撥付發給年終慰問金，不得片面變更而拒絕給付。且行政院自61年起逐年編列預算且完成法定程序後發給年終慰問金，已形成行政慣例，年終慰問金之發給亦屬措施性法律，符合法制，被告遽停止發給年終慰問金，已違反行政自我拘束、誠實信用原則及信賴保護原則，況如被告廢止授益行政處分，亦應依行政程序法第126 條第1 項規定給予補償，並聲明求為判決：（一）被告應向原告各自給付如附表一A 欄所示金額，暨起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。（二）被告應自102 年起至原告喪失領取慰問金資格之日止之每年春節前10日，分別向原告給付如附表一B 欄所示金額。（三）訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯則以：軍公教人員年終慰問金發給係為安定退休軍公教人員生活，並因應農曆春節需要，所增發慰勉性給與，為符依法行政，係由行政院衡酌政府財政負擔後，逐年訂頒相關發給規定，需符合法定要件後，始得請求作成核發年終慰問金之處分。原告每月支領退休費均達2 萬元以上，故依行政院101 年頒「一百零一年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」第2 點之規定，非屬101 年度退休（伍）人員年終慰問金發放對象，原告請求發給101 年度年終慰問金為無理由。「年慰金俸率」僅係計算退休人員所得領取之年終慰問金比率，「退伍軍官退除給與名冊」及「俸金支領憑證」係被告基於便民立場以及促進行政機關作業效率所製發之文書，並非承諾給予原告等年終慰問金。本案原告已有預見年終慰問金發給之不確定性，原告無就此不確定之行政命令產生信賴之可能，信賴基礎自始即不存在，僅純屬法規適用對象（即原告）主觀之願望或期待，並無信賴保護原則適用餘地。並聲明求為判決：（一）原告之訴駁回。（二）訴訟費用由原告負擔。

五、本院判斷：

（一）按軍公教人員年終工作獎金及慰問金之發給，公務人員俸給法並無規範，其發給係行政院為配合我國民間習俗特性，而於每年農曆春節前，訂定各年年終工作獎金及慰問金發給注意事項而發放，其目的實為安定軍公教人員生活，同時斟酌國家財政狀況等情況，而核發之臨時給與，非屬法定給與。申言之，退休（伍）軍公教人員年終慰問金之發給，係因應退休（伍）軍公教人員農曆春節需要，所增發之慰勉性給與，自61年起（除63年外），由行政院逐年訂頒相關發給規定。歷年來相關規定之訂頒，由行政院人事行政總處邀集有關機關考量財政狀況及相關因素後，訂定各年度「軍公教人員年終工作獎金及慰問金注意事項」，於春節前1 個月簽陳行政院核定施行。預算案經立法院通過並由總統公布即為法定預算，其形式上與法律相當，司法院釋字第391 號解釋稱之為措施性法律。預算案實際上為行政行為之一種，立法機關審議預算案具有批准行政措施，即年度施政計畫之性質，惟此行政院執行法定預算之義務，皆限於一定會計年度，並非反覆實施之法律可比。以往退休（伍）軍公教人員年終慰問金之發放，均係逐年編列預算，經立法院通過並由總統公布，行政院並於每年訂定年終慰問金發給注意事項，完成法定程序後始發給年終慰問金。此一行之多年之給付行政措施，由於近年國內經濟持續低迷，國庫財政負擔日趨沈重，乃有刪減退休（伍）軍公教人員年終慰問金之議。101 年退休軍公教人員年終慰問金，雖經行政院編入102 年度總預算案，然經立法院審查，就102 年中央政府總預算案作成通案決議，略以：「立法院朝野對年終慰問金議題達成以下共識：原102 年度中央政府（含公務預算與營業及非營業基金）所編列之134 億7,852 萬7,000 元之退休人員年終慰問金，以『支領月退休金（俸）2 萬元以下的退休（伍）人員或遺眷；及因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族』為發放對象，所需年終慰問金額為18億0,668 萬2,000 元，故102 年度中央政府總預算（含公務預算與營業及非營業基金）共應刪除116 億7,184 萬5,000 元。另地方政府之退休人員年終慰問金發放原則，亦應比照行政院制定之注意事項辦理。據此，行政院制定年度年終慰問金發放注意事項時，需納入上述原則。」行政院遂於102 年1 月24日以院授人給揆字第1020022159號函發布「一百零一年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」，依立法院通過之102 年度中央政府總預算通案決議，明定101 年退休（伍）軍公教人員年終慰問金僅以「支領月退休金（俸）二萬元以下之退休（伍）人員或遺眷」及「因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族」為發給對象。前者係為照顧弱勢；後者係在慰問對國家有重大犧牲貢獻者，爰不以月支（兼）領退休金（俸）2萬元以下者為限。嗣行政院以「為照顧弱勢及對國家有重大犧牲貢獻之退休軍公教人員生活，發給渠等人員年終慰問金，並參照司法院釋字第443 號解釋理由書，考量規範內容既未限制人民權利情事，其發給對象已較過去大幅限縮，經費負擔亦因對象特定而減輕；又依立法院審查102年度中央政府總預算案之通案決議，為避免逐年訂定年終慰問金發給注意事項引發爭議，對社會造成負面之影響，102 年以後應以101 年退休軍公教人員年終慰問金注意事項所訂之內容為底限，賦予制度化調整機制。」而於102年9 月5 日以院授人給字第10200470391 號令訂定發布「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」作為制度化規範。而依「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」第2 條第1 項規定，已限定年終慰問金「發給對象如下：依軍公教人員退休（伍）法規，按月支領退休金（俸）（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）在新臺幣二萬元以下之各級政府退休（伍）人員。下列對國家有重大犧牲貢獻之軍公教人員及遺族：㈠在職期間因公成殘，經審定機關審定仍支領月退休金或於審定當年度支領一次退休金之退休公教人員。㈡在職期間因作戰演訓或因公成殘，經審定機關審定仍支領退休俸（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）人員或於審定當年度支領退伍金之退伍軍職人員。㈢軍公教人員在職期間因作戰演訓或因公死亡，經審定機關審定仍支領年撫卹金之領卹遺族，或於審定當年度支領撫卹金之領卹遺族。㈣派赴作戰或危險（含港澳）地區執行情報任務被難，經國防部註記有案，獲釋返臺定居辦理退除役後，支領退休俸（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）人員。」

（二）查原告分別係退役軍人或其遺族，其月支（兼）領退休俸均逾2 萬元，且均屬非因作戰演訓或因公成殘、死亡人員或遺族，故被告並未發給101 年年終慰問金之事實，為兩造所不爭執，堪認為真實。

（三）關於原告主張：年終慰問金係經被告核定原告退伍給付之內容，該核定乃具持續效力之行政處分，被告自應依核定內容逐年撥付發給年終慰問金，不得片面變更而拒絕給付，且年終慰問金之發放已形成行政慣例，被告停止發放有違行政自我拘束、誠信原則及信賴保護原則云云。經查：

⒈原告雖稱依陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法（下稱優惠儲蓄存款辦法）第3 條之1 第4 項規定，可知年終慰問金已構成被告核定退休給付之內涵云云，惟優惠儲蓄存款辦法係規範優惠存款之要件及額度等事宜，該辦法第3 條之1 第4 項「退除所得」，雖將年終慰問金列為計算基準之一，然因該條本係「所得替代率」之規定，目的在於限制退伍人員所得與在職同官階俸級現職人員所得間之比率，設下替代率之上限，如退伍人員退休後原得領取之金額，相較退休前在職薪資所得超過一定上限百分比者，超過部分就減列其優惠存款額度，以限制退伍人員領取過高之退除所得，為真實呈現退伍人員總所得，自應將該年度得領取之年終慰問金列入計算基準，如當年度注意事項尚未訂定者，則依前一年度注意事項辦理。並非謂優惠儲蓄存款辦法第3 條之1 第4 項得作為年終慰問金之請求權基礎。

⒉至於原告另提出退除給與名冊（本院卷第23頁）及退除役官兵俸金支領憑證（本院卷第24頁），格式上固有「年慰金俸率」之記載，惟因年終慰問金乃增發之慰勉性給與，且須衡酌政府財政負擔，逐年編列預算及訂頒發給注意事項而發給，已如前述，是於退休核定時記載年終慰問金俸率，至多僅能認係附停止條件之行政處分，亦即，於各該年度符合發放年終慰問金資格之條件成就時，始依記載之俸率計算發給年終慰問金，並非於退休時即已核定每年均發給年終慰問金。而原告月支（兼）領退休俸均逾2 萬元，且均屬非因作戰演訓或因公成殘、死亡人員或遺族，故非屬101 年年終慰問金發放對象；且原告並非屬「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」第2 條第1 項規定之年終慰問金發放對象，是其請求發給101 年以後之年終慰問金之條件並未成就。

⒊又依首開說明，過去退休（伍）軍公教人員年終慰問金之發放，均係逐年編列預算，經立法院通過並由總統公布，成為法定預算後，由行政院每年訂定年終慰問金發給注意事項，完成法定程序後始發給。法定預算僅限於一定會計年度，並非反覆實施之法律可比，且各年度訂定之年終慰問金發放注意事項，僅作為該年度發放之依據，均獨立存在，自非行政法規之廢止或變更，亦非具行政慣例之措施性法律，且其並無跨年度之效力，發放與否及對象、要件，仍視當年度財政狀況及其他因素綜合考量，尚無法作為信賴之基礎。原告主張停止發給年終慰問金，已違反行政自我拘束、誠實信用原則及信賴保護原則云云，容有誤會。

⒋綜上，依據本院首揭說明，退休（伍）軍公教人員年終慰問金之性質，屬措施性法律，為各會計年度獨立之行政給付。是原告主張其退休時被告已核定每年均發給年終慰問金一節，應有誤會，並不可採。而原告月支（兼）領退休俸均逾2 萬元，且均屬非因作戰演訓或因公成殘、死亡人員或遺族，故被告未發給原告101 年年終慰問金，依法並無不合，從而原告主張依退休時之核定而請求被告給付如附表一A 欄所示金額，暨起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息並無法律依據。同理，其主張被告應按退休時之核定，自102 年起至原告喪失領取慰問金資格之日止之每年春節前10日，分別向原告給付如附表一B 欄所示金額云云，亦無法律依據。

（四）至於原告主張停發年終慰問金屬授益行政處分之廢止，應依行政程序法第126 條第1 項規定予以補償云云，按行政程序法第123 條第4 款、第5 款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……（第4 款）四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。（第5 款）五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」第126 條第1 規定：「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」惟依據本院前開說明，退休（伍）軍公教人員年終慰問金之性質，屬措施性法律，為各會計年度獨立之行政給付。於退休核定時記載年終慰問金俸率，至多僅能認係附停止條件之行政處分，亦即，於各該年度符合發放年終慰問金資格之條件成就時，始依記載之俸率計算發給年終慰問金，並非於退休時即已核定每年均發給年終慰問金。是原告係因停止條件未成就（非屬101 年以後年終慰問金發放對象）而不得請求給付年終慰問金，並非因被告廢止授益行政處分而無法繼續領取，其主張被告應依行政程序法第126 條第1 項規定給予補償云云，亦非可採。

（五）綜上所述，原告主張經核均非可採，其提起本件給付之訴，請求被告給付如訴之聲明所示金額及利息為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭