臺北高等行政法院判決

上訴人

楊志強

上訴人

楊李德珍

被上訴人

臺北市交通事件裁決所

代表人

楊金樹（所長）住同上

訴訟代理人

陳慧玲

上列當事人間交通裁決事件，上訴人不服中華民國103 年1 月24日臺灣臺北地方法院102 年度交字第380 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：上訴人楊志強所有車號000-000 號重型機車及上訴人楊李德珍所有車號0000-00 號自用小客車，分別於民國（下同）102 年7 月3 日至同年月18日間，在臺北市○○區○○街○○巷2 弄口違規停車（在交岔路口10公尺內停車），而為臺北市政府警察局文山第二分局景美派出所員警以汽車所有人違反道路交通管理處罰條例第56條第1 項第1 款規定（在禁止臨時停車處所停車），予以拍照存證後逕行舉發共六次。嗣上訴人楊志強、楊李德珍分別提出申訴，經被上訴人認上訴人之申訴均為無理由，乃以北市裁申字第22-AS0000000號、22-AS0000000號、22-AS0000000號、22-AS0000000號、22-AS0000000號及22-AS0000000號裁處書（下稱原處分），依道路交通管理處罰條例第56條第1 項第1 款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表之規定，分別裁罰上訴人楊志強各新臺幣（下同）600 元罰鍰、上訴人楊李德珍各900元罰鍰。上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院102 年度交字第380 號行政訴訟判決（下稱原審判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：

㈠本件舉發地點為私有建築基地之法定空地，並非現有巷道或既成道路（即無公用地役關係），自無道路交通管理處罰條例之適用：按建築法第11條第1 項與第2 項、建築技術規則第1 條第1 項第37至38款與第2-1 條規定，均已充分說明舉發地點無論稱之類似通路或私設通路，均為法定空地之一部，而依建築技術規則第1 條第1 項第36款規定，道路並不包括私設通路或類似通路。次按都市計畫法第22條第1 項第5 款與第23條第3 項、市區道路條例第2 條第1 項第1 款、第6 條、建築法第48條等，均已充分說明道路範圍應載於公告都市計畫之細部計畫圖，並以道路之境界線做為與建築基地之區隔，亦即合法建築申請前，應向主管建築機關申請指定建築線，建築線以內即為建築基地而非為道路範圍。又依臺北市政府工務局新建工程處102 年9 月25日北市工新配字第10269095200 號函稱本件違規地點為第三種住宅區，非屬道路用地，而依臺北市政府法規委員會94年3 月14日北市法一字第09430242600 號函釋：「旨揭地點既為私有之法定空地﹐尚非供公眾通行之地方，似非合於道路交通管理處罰條例第3 條第1 項規定所稱之道路﹐故似無該條例之適用。」依前開解釋令函，被上訴人自始無處罰上訴人之法律依據。

㈡道路之定義，依道路交通管理處罰條例第3 條第1 項第1款已規定甚明，而依同條例推論，交岔路口應為道路與道路交岔處，上訴人於申訴時已檢附附比例尺之地籍圖謄本及量測距離結果逾30公尺加以說明，更加註與道路最近處尚有同性質法定空地鄰地相隔之間距至少逾12公尺。故被上訴人依道路交通管理處罰條例第56條第1 項第1 款規定處罰，於法不合。

㈢被上訴人所持主要理由係採信臺北市政府警察局文山第二分局102 年10月21日北市警文二分交字第10233271800 號函之單一說明，並未就上訴人所主張為適當之裁處，顯有錯誤。建築管理處函文已證明其為為私設通路，被上訴人亦舉證未於交岔路口十公尺內停車，且係於合理限度內使用法定空地。上訴人於交通部公示資訊中，並未能查知交通部75年1 月14日交路（）字第16308 號函令，被上訴人應舉證該令函仍具有效性；退萬步言﹐縱該令函尚未廢止或效力存在，其標的係指政府應實施徵收之計劃道路或現有巷且應劃設標線，與本件裁罰上訴人之理由亳無干係。關於該函說明欄二（三）之說明部分，其前段指上訴人於道路交岔路口10公尺內違規停車，然依臺北市建築管理工程處及工務局函文，可證明舉發地點並非道路或現有巷，被上訴人自須證明舉發地點為合於法令定義之道路範圍且應指出道路交岔口位置，始得依舉發位置量測距離，據以驗證舉發正確。至後段以「停放處業經本府規劃設置公共設施屬公眾通行之道路」等語，如此解釋為設立公共設施就得侵害私權，已嚴重侵犯人民財產權。依中央法規標準法第5 條第1 項第2 款規定，人民之權利與義務應以法律定之，須請被上訴人提出法源依據。另依建築法第32條第1 項第7 款與第70條規定，合法建築於申請使用執照時必須完竣必要設施，上訴人已於申訴時提出竣工圖，內容包含公共與基地內水溝等設施，後興建之相鄰基地依同法規亦有以私人費用維護之經歷，至公共經費附加之設施改良並無涉道路之認定，且改良工程並未經所有人同意，更何況道路不包括私設通路及類似通路，與是否經政府或私人開闢無關。

㈣對於被上訴人答辯所為之陳述：交通部94年8 月17日交路字第0940046120號函所稱私設道路，經上訴人檢索，並無私設道路一詞或相關解釋，其係指該案專用於某一用途或具有某種公共之關係並不明確，而私設通路與法定空地均為法定用語；且該函令尚有但書，而本件並未符合但書要件。又依交通部93年4 月8 日交路字第0930029486號函稱，開放型社區私設道路，宜由道路主管機關及警察機關會同實地勘查是否符合道路要件﹔若然，依規定設置必要之標線等語，本件舉發地點並無標線或記錄可稽。並聲明求為判決撤銷原處分。

三、被上訴人答辯略以：

㈠依道路交通管理處罰條例第56條第1 項第1 款規定：「汽車駕駛人停車時，有下列情形之一者，處新臺幣600 元以上1,200 元以下罰鍰：一在禁止臨時停車處所停車。」；道路交通安全規則第111 條第1 項第2 款規定：「汽車臨時停車時，應依下列規定：二交岔路口、公共汽車招呼站10公尺內、消防栓、消防車出入口5 公尺內不得臨時停車。」，同規則第112 條第1 項第1 款復規定：「禁止臨時停車處所不得停車。」。

㈡上訴人楊李德珍所有之自用小客車於102 年7 月3 日14時10分、102 年7 月17日12時、102 年7 月17日15時45分及102 年7 月18日15時10分許，以及上訴人楊志強所有之普通重型機車於102 年7 月17日12時、102 年7 月18日15時10分許，在臺北市○○街○○巷2 弄口（在交岔路口10公尺內）停車之事實，有違規通知單及舉發機關102 年8 月12日、102 年10月21日、102 年9 月3 日、102 年10月21日、102 年9 月23日、102 年9 月30日北市警文二分交字第10232949000 、10233267000 、10231228900 、10233271800 、10231300300 、10231327300 號函附卷可佐，堪認上訴人違規屬實。另查違規地點係為私設通路，惟依交通部94年8 月17日交路字第0940046120號函說明略以，封閉社區私有道路，如係未設置任何管制設施無條件開放公眾通行使用，且當地警察機關亦同意依現行交通法規予以納入管理者，則應可屬道路交通管理處罰條例第3 條所定義之道路範圍。並聲明：駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：

㈠道路交通安全規則係依據道路交通管理處罰條例第92條第1 項授權而訂定，乃係為執行母法所為之細節性、技術性規定，且未逾越母法授權意旨與範圍，自得為被上訴人執法之依據。

㈡上訴人雖主張其停放車輛之處所並非道路範圍，不應受罰等語，惟按「本條例所用名詞釋義如下：道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」道路交通管理處罰條例第3 條第1 款已對道路為列舉性與概括性之規定，故供公眾通行之地方皆屬道路範圍，並不因該道路之產權為私有或公有而有所不同，亦不以該道路已成立公用地役關係為必要。本件依舉發照片所示，上訴人楊志強、楊李德珍停放車輛之地點係在交岔路口轉角處，該車輛停放處所係屬開放空間而未設置任何屏障，地面並舖設柏油路面，且設有路燈、溝渠、交通標誌等公共設施，系爭違規地點所在巷弄非上訴人楊志強、楊李德珍一戶住家，該巷弄內之道路兩側均有汽、機車停放；且上訴人於本院審理時亦自承遭舉發違規停車的位置平常為社區出入通道使用，但沒有對外宣稱可以提供外人使用，可見該巷弄已成為供一般公眾往來通行之道路無訛，此與社區是否對外宣稱可以提供外人使用無涉，而上訴人停放車輛之地點係在巷、弄相交之轉角處，其所停放車輛之位置顯然係在交岔路口10公尺之內，是被上訴人依道路交通管理處罰條例第56條第1 項第1 款規定予以裁罰，自屬有據。至上訴人援引建築法、建築技術規則、都市計畫法、市區道路條例等相關規定，論證舉發地點並非屬於道路，按法律用語之解釋及其適用範圍，往往因法規規範目的之不同而異，不能一概而論。經核上開建築法等法規，其規範目的或者在於實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，或則是為了改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，或係在統一規範市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措等事項，與道路交通管理處罰條例之立法目的乃在於加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，均有不同；更何況，道路交通管理處罰條例就所謂道路，已於第3 條第1 款設有定義性規定，則就個案中之違規處所是否屬於道路範圍，自應本於該條文規定內容、不同條文間關聯性並參酌立法目的而為解釋適用，上訴人主張，自不足採。又上訴人執交通部93年4 月8 日交路字第0930029486號函，主張本件舉發地點並無標線，故非道路等語。然查，前揭函文係載稱：「是否屬於上述處罰條例所稱之道路，宜由道路主管機關及警察機關會同實地勘查，就其是否符合供不特定多數人得以通行，本於權責認定；若然，主管機關得視當地道路交通實際狀況，依相關法令規定設置必要之標誌標線。」核其意旨，乃在釋示道路主管機關若經實地勘查後認定係屬於供不特定多數人得以通行之道路，得視當地道路交通實際狀況設置必要之標誌標線，亦即是否設置必要之標誌標線，應由道路主管機關視當地道路交通實際狀況而定，並非只要認定係屬道路，即必須設置標誌標線，上訴人以違規地點並無設置標線，而反推主張違規地點非屬道路，自有誤會；更何況，本件違規地點確實設有交通管制標誌，上訴人上開主張，自不足採信。

五、本件上訴人之上訴意旨略以：

㈠本件車輛停放地點為私有建築之私設通路，非屬騎樓、走廊或現有巷（既成道路）等具公用地役關係之土地，且無法律規定私設通路須供公共通行。本件私設通路不屬於道路之範圍：

⒈原審不爭之事實：上訴人於申訴時，已提出本件車輛停放地點之合法建築證明資料影本及合法土地使用資料影本等文書，且臺北市建築管理工程處函覆被上訴人揭示該處確為私設通路。

⒉按建築技術規則建築設計施工編第1 條第1 項第36款規定：「道路：指依都市計畫法或其他法律公布之道路，或經指定建築線之現有巷道。除另有規定外，不包括私設通路及類似通路。」又按都市計畫法、市區道路條例及道路交通管理處罰條例均已對道路為列舉性與概括性的規定，惟未包含私設通路。再按公寓大廈管理條例相關於私設通路之規定，足見私設通路之權利義務為私法關係，非屬道路。末按本案建築法及建築技術規則建築設計施工編規定，私設通路得計入法定空地，無論法定空地、私設通路或類似通路均非道路。

⒊臺北市政府法規會94年3 月14日北市法一字第09430242600 號函意旨：非供公眾通行之私有法定空地，並非合於道路交通管理處罰條例第3 條第1 項規定之道路。本案之私設通路未曾同意供公眾使用，無公用地役關係存在，並不負有容忍公眾使用之義務。依憲法第15條、第23條及釋字第400 號，私有財產若供公眾使用，須確屬必要且受公平補償，交通主管機關認私設通路為道路已屬違法且欠缺法律明確性，與釋字第564 號解釋有違。況且，本案私設通路由權利人利用與單側停車已數十年且並無私權紛爭，上訴人亦未造成不能通行。

㈡被上訴人所為之裁處欠缺法律授權：被上訴人之裁罰依據為道路交通管理處罰條例，本案地方主管機關為臺北市政府而中央主管機關為交通部。臺北市政府依前所述已認私設通路非道路，而交通部亦無法依交通部組織法或公路法管理私人土地。

㈢本件被上訴人所為之裁處違反法律授權且適用法條錯誤：

⒈依大法官解釋第570 號，人民之自由及權利之限制依憲法第23條之規定，應以法律定之或由法律授權以命令為補充規定者，且其授權之目的、內容及範圍應具體明確。據一般常識推知交叉路口應指公路與公路之交會處，若無法律規定，不得延伸至私權範圍。

⒉依「市區道路及附屬工程設計標準」第2 條、第5 條及第13條之規定，交叉路口之認定竟更為寬鬆而及於「次要道路」之交叉處。本案之主要道路（景福街）依前開標準應認屬服務道路，上訴人於申訴時自承與最近交叉路口30餘尺或自巷口逾12公尺以上顯有估計不足，實際上與交叉路口之距離應更遠。

⒊依現有明確之行政命令，上訴人並無違反任何道路交通安全規則，被上訴人對上訴人為裁罰並無法規依據。縱認服務道路與私設通路之交叉處為路口，因停車距離超過12公尺，故亦未違反道路交通管理處罰條例或道路交通安全規則。被上訴人將私有土地認定為交通公法所管，實為違法濫權，侵害上訴人之權利且不符合比例原則。

⒋台北市政府環境保護局103 年4 月25日北市環三字第10332663500 號函足證上開土地為第三種住宅區，土地確為私人所有，非屬道路用地。並聲明求為判決：廢棄原判決，撤銷原處分。

六、本院查：

㈠按按「汽車駕駛人停車時，有下列情形之一者，處新臺幣六百元以上一千二百元以下罰鍰：一在禁止臨時停車處所停車。」道路交通管理處罰條例第56條第1 項第1 款定有明文。次按「汽車臨時停車時，應依下列規定：…二交岔路口、公共汽車招呼站十公尺內、消防栓、消防車出入口五公尺內不得臨時停車。」「汽車停車時，應依下列規定：一禁止臨時停車處所不得停車。」亦為道路交通安全規則第111 條第1 項第2 款、第112 條第1 項第1 款所分別明定。上開道路交通安全規則係依據道路交通管理處罰條例第92條第1 項授權而訂定，乃係為執行母法所為之細節性、技術性規定，且未逾越母法授權意旨與範圍，自得為被上訴人採為執法之依據，上訴人主張被上訴人無法律授權即為裁處，自不足採。

㈡上訴人所執之上訴理由為道路之認定：上訴人以除道路交通管理處罰條例以外之其他法律（例如建築法及都市計畫法）對道路所採之不同定義，而認上開土地非屬道路。惟各該法規中雖同謂道路，然適用時應參考立法的目的意旨，針對不同法規規定之道路為目的性的解釋。道路交通管理處罰條例之立法目的乃為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全；與建築法立法目的為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生暨增進市容觀瞻及都市計畫法之立法目的為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展均有不同。且道路交通管理處罰條例就所謂道路，已於第3 條第1 款設有定義性規定，則就個案中之違規處所是否屬於道路範圍，自應本於該條文規定內容、不同條文間關聯性並參酌立法目的而為解釋適用。至於上訴人提出之台北市政府環境保護局103 年4 月25日北市環三字第10332663500 號函，核其內容係撤銷占用道路廢棄機動車輛清理公告，其理由在私人土地不符合廢棄車輛查報要件。該函係就是否符合廢棄車輛查報要件所為之認定，與本件道路交通管理處罰條例之立法目的乃為加強道路交通管理，自屬不同，不能拘束原處分之認定。故上訴人就此部分之上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾、違誤。

㈢綜上所述，原審判決已就其調查證據結果及得心證之理由，就上訴人之主張何以不足採取，予以指駁甚明，並無判決違背法令之情形。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237 條之9第2項 、第236 條之2 第3 項、第255 條第1 項、第237 條之8 第1 項、第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭