臺北高等行政法院判決

103年12月10日辯論終結

原告

練秀蘭

原告

林美英

原告

吳忠勝

原告

鄭桂堂

原告

劉應章

原告

陳桂雲

原告

陳岩川

原告

林楊寶鳳

原告

陳陽派

原告

朱芸宣

共同訴訟代理人

蔡志揚 律師

共同訴訟代理人

林子琳 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）住同上

訴訟代理人

張天欽 律師

訴訟代理人

張雨新 律師

訴訟代理人

詹育齊

參加人

林進錚

上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國103年2月27日台內訴字第1030095904號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人原為郝龍斌，於訴訟進行中變更為柯文哲，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（見本院卷第334 頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：參加人於民國（下同）102 年9 月6 日委託亞伯土地開發股份有限公司（下稱亞伯公司），依都市更新條例第11條、臺北市都市更新自治條例第15條規定，向被告申請自行劃定「臺北市○○區○○段○○段○○○ ○號等1 筆土地為更新單元」，經被告審查後，以102 年10月23日府都新字第10231772800 號函（下稱原處分）核准參加人申請自行劃定更新單元範圍，並請其後續依臺北市都市更新自治條例第15 條 規定，自獲准6 個月內，擬具該更新單元都市更新事業概要或逕由實施者擬具都市更新事業計畫報核；並應向目的事業主管機關即臺北市市場處提出市場開發計畫，俟臺北市市場處同意市場開發計畫並取得都市更新條例第22條規定之更新單元內所有權人同意比例，並舉辦事業計畫公聽會後，始得擬具事業計畫申請實施都市更新。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠原告為原處分核准劃定都市更新單元範圍內之土地及合法建築物所有權人，參諸司法院釋字第709 號解釋意旨，原告具有提起本件行政訴訟之法律上利益。

㈡本院100 年度訴字第883 號判決及最高行政法院101 年度判字第647 號判決，業已揭明臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準（下稱系爭評估標準）第2 條所列指標㈢、㈨及，並不足以判斷是否符合「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共通行或公共安全」；且內政部營建署100 年8 月11日營署更字第1002913903號書函（下稱營建署100 年8 月11日書函）已明揭，舊有建築物是否符合現行耐震設計標準，應由建築師、土木技師、結構技師等，經檢測評估後始能得知等語，故被告於未經任何檢測評估下，僅憑使用執照核發或建物登記簿謄本所載建物完成日期來判斷建物是否有耐震上之疑慮或是否足以妨害公共安全，顯屬可議。是被告以系爭更新單元符合系爭評估標準所定指標㈢、㈨及規定，而認定有「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共通行或公共安全」之情事，顯屬違誤。

㈢更新單元為更新地區內實際進行都市更新事業之分區，而主管機關依據都市更新條例第11條授權訂定之更新單元劃定基準，當不得逸脫該條例第6條或第7條主管機關得劃定更新地區之事由範疇之外。然被告據以作成原處分之系爭評估標準所列指標規定，並不符合都市更新條例第6條及第7條規定意旨，業已違反法律保留原則，並經監察院、行政院、內政部及司法院大法官意見書予以指摘在案。

㈣被告核准系爭更新單元劃定時，並未赴現場勘查，亦未曾審認參加人於本件訴訟所提系爭更新單元之現場照片，僅徒憑系爭更新單元內建築物及地區環境狀況是否符合系爭評估標準第2 條之指標㈢、㈨及規定之形式標準為審查，已屬違誤。況參加人指稱系爭更新單元環境寙陋、安全堪虞，且到處大型違建、危險物品堆置，為40年危樓云云，實與事實有間等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：

㈠系爭更新單元內皆為屋齡30年以上之建築物，屋況老舊、環境不佳且多為列管黃單之災損建築，有傾頹或朽壞而妨害公共安全之虞，劃定更新單元應可避免災害發生，其更新改建除具有公共利益外，原告亦同享更新環境改善之利益，對原告並無任何權益損害可言，其提起本件行政訴訟即欠缺權利保護必要。

㈡系爭更新單元範圍為完整之計畫街廓，更新單元內共計1 棟鋼筋混凝土造之4 層樓合法建物，屋齡達30年以上，被告基於公共安全及公共利益，並在符合環境狀況評估標準之綜合考量下，審查參加人所申請之更新單元劃定事宜，合於臺北市都市更新自治條例第15條第1 項、第12條規定之更新單元劃定基準，及系爭評估標準第2 條規定之指標㈢、㈨及規定，原處分並無任何違法或不當。

㈢劃定更新地區係政府考量都市現狀與未來發展目標而劃定之範圍，與本件係民間申請自行劃定更新單元，乃屬二事，並無違反都市更新條例第6 條、第7 條規定，而牴觸法律保留原則之問題。又本院100 年度訴字第883 號判決為政府劃定更新地區案例，與本件不同，不應援用。另營建署100 年8月11日書函並非針對系爭評估標準第2 條所列指標㈨為函釋，且系爭評估標準為被告所訂定，營建署並無解釋權限等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、參加人則以：系爭更新單元之建築物為政府列管之921 黃單危樓，十幾年來建築物結構更加損壞，地下室處處鋼筋外露，樓梯傾頹毀塌，居家安全堪慮、環境窳陋，包含原告在內之全體所有權人均期盼能進行都市更新重建事務，理當以基地現況為考量依據，完成重建。而相關分配條件、都市更新建築規劃等事項，與本件是否符合劃定都市更新單元無涉等語。

六、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有亞伯公司102 年9 月6 日亞字第102090601 號函、土地登記第2類謄本、自行劃定更新單元同意書等件在卷可憑（見原處分卷被證3 ，被告答辯狀證物被證18、19），堪信為真實。經核本件之爭點為：原處分有無違反系爭評估標準第2 條所列指標㈢、㈨及規定？該指標是否違反法律保留原則？茲分別論述如下。

七、本院之判斷：

㈠按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1 條第1項、第18條及行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。本件被告以原處分核准參加人委託亞伯公司，依都市更新條例第11條、臺北市都市更新自治條例第15條規定，申請自行劃定「臺北市○○區○○段○○段○○○ ○號等1 筆土地為更新單元」，原告為原處分核准劃定都市更新單元範圍內之土地及合法建築物所有權人，自得以原處分違法損害其等權益為由，提起本件訴訟以資救濟，合先敘明。

㈡次按「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。」都市更新條例第11條定有明文。臺北市為辦理都市更新，以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定臺北市都市更新自治條例，並於第1條第2項規定：「有關都市更新，除都市更新條例及其授權訂定之法規另有規定外，適用本自治條例之規定。」可知臺北市都市更新自治條例係於不牴觸都市更新條例及其授權訂定之法規之前提下，針對臺北市之都市更新所訂定之自治法規，則基於法律優位、法律保留原則及地方制度法第30條第1項、第2項關於自治條例、自治規則之位階性規定，臺北市都市更新自治條例及其授權訂定之自治規則，除不得牴觸憲法、都市更新條例及其授權訂定法規之規定外，亦須符合都市更新條例之立法意旨，且不得逾越都市更新條例規定之限度或對人民之自由權利增加法律所無之限制。

㈢又按臺北市都市更新自治條例第12條規定；「經主管機關劃定應實施更新之地區，其更新單元劃定基準應符合下列規定之一：一、為完整之計畫街廓者。二、街廓內面積在2 千平方公尺以上者。三、街廓內鄰接2 條以上之計畫道路，面積大於該街廓4 分之1 ，且在1 千平方公尺以上者。四、街廓內相鄰土地業已建築完成，無法合併更新，且無礙建築設計及市容觀瞻並為1 次更新完成，其面積在1 千平方公尺以上者。但其面積在5 百平方公尺以上，經敘明理由，提經審議會審議通過者。五、跨街廓更新單元之劃設，其中應至少有一街廓符合第1 款至第4 款規定之一，並採整體開發，且不影響各街廓內相鄰土地之開發者。前項所稱街廓，係以基地四週面臨計畫道路為原則，如因基地鄰接永久性空地、公園、廣場、堤防、河川等，其鄰接部分邊界得視為街廓邊界。」；第15條第1 項規定：「未經主管機關劃定應實施都市更新之地區，其土地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業者，應符合第12條規定，且更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況應符合評估標準表所列規定，並於更新事業概要內載明。」同條第4 項規定：「第1 項更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表，由主管機關定之。」同條第5 項規定：「第1 項更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表及第3項空地過大基地認定基準，由主管機關定之。」被告遂依上開規定之授權，發布「臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準」（即系爭評估標準），其第2 條分就都市更新條例所定劃定都市更新地區之不同要件，共列舉14項更新單元內建築物及地區環境狀況之指標，第2 項「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共通行或公共安全」，其評估標準為「符合指標㈡、㈢、㈣其中之一項及其他指標之二項者」，而指標㈢規定「更新單元內各種構造建築物面積比例達2 分之1 以上：土磚造、木造、磚造及石造建築物、20 年 以上之加強磚造及鋼鐵造、30年以上之鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、40年以上之鋼骨混凝土造」，指標㈨規定「更新單元內建築物耐震設計標準，不符內政部78年5 月5 日台內營字第691701號修正之建築技術規則規定者之棟數比例達二分之一以上」，指標規定「更新單元面積在3,000 平方公尺以上或完整街廓，並應舉辦地區說明會及土地及合法建築物所有權人均超過10分之3 ，並其所有土地總面積及合法建築物樓地板面積均超過10分之3 之同意」。

㈣原告雖主張被告於未經任何檢測評估下，僅憑使用執照核發或建物登記簿謄本所載建物完成日期來判斷建物是否有耐震上之疑慮或是否足以妨害公共安全，亦與營建署100 年8 月11 日 書函意旨相違，原處分實違反系爭評估標準第2 條規定云云。經查:

1.查本件申請自行劃定更新單元範圍為「臺北市○○區○○段○○段○○○ ○號等1 筆土地」，位於臺北市○○○路○ 段○○○巷59弄以南、中坡南路以西、○○○路○段000巷00弄以東所圍成之完整街廓，此有更新單元位置圖可稽( 見答辯狀附件卷第24頁) ，是本件更新單元規模符合臺北市都市更新自治條例第12條第1 項第1 款「為完整之計畫街廓者」之規定。該單元內共計1 棟鋼筋混凝土造之4 層樓合法建物，於68年2 月23日取得使用執照，第1 次辦理建物登記為68年5月22日，屋齡達30年以上，此有臺北市政府工務局68使字第0297號使用執照、建物登記第二類謄本可按( 見原告提出之附件5 、被證14 )，符合系爭評估標準第2 條所列指標㈢所規定「30年以上之鋼筋混凝土造」；又上開建物係於68年間建築完成，為內政部78年5 月5 日台內營字第691701號令公布前所建造，符合指標㈨規定「更新單元內建築物耐震設計標準，不符內政部78年5 月5 日台內營字第691701號修正之建築技術規則規定者之棟數比例達2 分之1 以上」；本件更新單元為完整街廓，於102 年7 月6 日舉辦更新單元範圍內說明會，其土地及合法建築物所有權人同意比例為45.86%及45.36%，其所有土地總面積及合法建築物樓地板面積同意比例為56.49%及55.73%，均超過3/10，此有102 年7 月6 日劃定臺北市○○區○○段○○段○○○○號等1 筆土地為更新單元會議紀錄、更新單元範圍內之私有所有權人參與意願統計表、申請人自行劃定更新單元同意書、範圍內土地清冊等件為證( 見被證5 、被證19、被證20) ，符合指標「更新單元面積在3,000 平方公尺以上或完整街廓，並應舉辦地區說明會及土地及合法建築物所有權人均超過10分之3 ，並其所有土地總面積及合法建築物樓地板面積均超過10分之3之同意」之規定。是以，被告以參加人所申請之更新單元劃定事件，符合臺北市都市更新自治條例第15條第1 項及第12條規定之更新單元劃定基準，乃以原處分核准參加人申請自行劃定更新單元範圍，並請其另向目的事業主管機關即臺北市市場處提出市場開發計畫，俟市場處同意市場開發計畫並取得都市更新條例第22條規定之更新單元內所有權人同意比例，並舉辦事業計畫公聽會後，始得擬具事業計畫申請實施都市更新。揆諸首揭法條規定，原處分並無違反系爭評估標準第2 條規定，原告此部分之主張，洵無可採。

⒉次查，系爭評估標準第2 條所列指標㈣規定：「更新單元內建築物有基礎下陷、主要樑柱、牆壁及樓板等腐朽破損或變形，有危險或有安全之虞者之棟數比例達1/2 以上，並經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定者。」而指標㈨則明確規定：「更新單元內建築物耐震設計標準，不符內政部78年5 月5 日台內營字第691701號修正之建築技術規則規定者之棟數比例達2 分之1 以上」未有與同條指標㈣「……，並經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定者。」相同文字之規定，顯係主管機關有意之省略。再觀諸內政部78年5 月5 日台內營字第691701號修正之建築技術規則建築構造編第44條條文之修正理由：「震力係數C 係用以反映地震加速度反應譜者。由於台北盆地具有1.63秒之顯著周期，民國75年11月15日地震，台北盆地實測地震記錄對應之加速度反應譜在同期1.63 秒 附近亦有甚高的反應譜值。因此原建築技術規則震力係數之規定未能反映此現象，須加以修訂。」( 見被證16) 而本件更新單元內之建築物係完成於68年間，其耐震設計應依申請建築許可時之法令規定，依上開修正理由顯示，參以系爭建築物其中門牌號碼為臺北市○○○路○○○ 號至136 號為921 地震黃單列管之建築物，此有臺北市921 地震列管紅單、黃單建築物清冊可稽( 見被證1)，本件更新單元內之建築物耐震力已不符合實際需求，要可認定，自無庸再經檢測評估。原告主張被告於未經任何檢測評估下，僅憑使用執照核發或建物登記簿謄本所載建物完成日期來判斷建物是否有耐震上之疑慮或是否足以妨害公共安全，有所違誤云云，亦非可採。至原告所提出之內政部營建署100 年8 月11日營署更字第1002 913903 號書函，係針對某法律事務所函詢都市更新條例暨建築技術規則相關疑義所為之函復，其說明欄記載：「說明：……三、另查各類建築物申請建築許可時，自應符合申請時之耐震設計法令規定。至舊有建築物因涉及建築年限、所有權人維護管理使用等因素，均使用能承受之地震震度能力會有所不同，爰舊有建築物是否符合現行耐震設計標準，應由建築師、土木技師、結構技師等，經檢測評估後始能得知。」( 見原證7)並非針對系爭評估標準第2條所列指標為釋示，尚難資為有利於原告之認定。

㈤原告又主張系爭評估標準所列指標規定，逸脫都市更新條例第6條及第7條規定意旨，業已違反法律保留原則云云。經查：

1.按都市更新條例第5 條規定：「直轄市、縣( 市) 主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，劃定更新地區，並視實際需要分別訂定都市更新計畫，表明下列事項，作為擬定都市更新事業計畫之指導︰一、更新地區範圍。二、基本目標與策略。三、實質再發展。四、劃定之更新單元或其劃定基準。

五、其他應表明事項。」準此，直轄市、縣( 市) 主管機關於劃定更新地區時須考慮都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，並進行全面調查及評估；然同條例第11條規定：「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，……。」查都市更新之實施涉及政治、經濟、社會、實質環境及居民權利等因素之考量，本質上係屬國家或地方自治之公共事務。惟劃定更新地區之更新單元與自行劃定更新單元比較之，前者著重於都市整體利益之考量，增進公共利益；而後者之目的在於自行劃定更新單元內土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，則著重於更新單元內所有權人之利益最大化，兩者有間。

⒉次按都市更新條例第6 條規定：「有下列各款情形之一者，直轄市、縣( 市) 主管機關得優先劃定為更新地區︰一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。三、建築物未符合都市應有之機能。四、建築物未能與重大建設配合。五、具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護。六、居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。」第7 條規定：「有下列各款情形之一時，直轄市、縣(市)主 管機關應視實際情況，迅行劃定更新地區，並視實際需要訂定或變更都市更新計畫︰一、因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞。二、為避免重大災害之發生。三、為配合中央或地方之重大建設。前項更新地區之劃定或都市更新計畫之擬定、變更，上級主管機關得指定該管直轄市、縣( 市) 主管機關限期為之，必要時並得逕為辦理。」分別係就優先劃定更新地區之原則、迅行劃定都市更新地區為規範。又按臺北市都市更新自治條例第15條第4項規定：「第1 項更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表，由主管機關定之。」被告乃據以訂定系爭評估標準，是系爭評估標準係被告基於直轄市主管機關之職權，針對臺北市未經劃定應實施更新之地區，為提供土地及合法建築物所有權人依都市更新條例第11條規定自行劃定更新單元之劃定基準，所訂定之建築物及地區環境評估標準，核與都市更新條例第6 條、第7 條係就劃定都市更新地區為規定均無涉，並非該等條文規範之對象。參以都市更新條例第3 條第3 款規定：「更新單元：係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區。」其就更新單元之定義，亦係指更新地區內可單獨實施更新事業情形而言，並不包含未經劃定應實施更新之地區內劃定更新單元情形，此更可由同條例第11條規定：「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元……。」得知。況依都市更新條例第11條規定申請自行劃定更新單元，與劃定都更地區之更新單元有所不同，業如前述，是以，原告主張被告據以作成原處分之系爭評估標準所列指標規定，並不符合都市更新條例第6 條及第7 條規定意旨業已違法律保留原則云云，顯係對法令之誤解，尚非可採。

㈥至原告另主張本院100 年度訴字第883 號判決及最高行政法院101 年度判字第647 號判決，業已揭明系爭評估標準第2條所列指標㈢、㈨及，並不足以判斷是否符合「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共通行或公共安全」云云。惟查，上開個案係被告依都市更新條例第8 條規定，同時辦理進行都市計畫個案變更及依同條例第6 條規定劃定更新地區之案例，所涉者乃是原告就被告已劃定更新地區之爭議，核與本件係未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人依都市更新條例第11條及臺北市都市更新自治條例第15條規定申請自行劃定更新單元實施都市更新事業( 無關劃定更新地區)，有所不同。二者不僅個案情形有別、法令依據及所涉爭點皆不相同，自無比附援引之餘地。是原告此部分之主張，亦不足取。

八、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原處分核准參加人申請自行劃定更新單元範圍，並請其後續依臺北市都市更新自治條例第15條規定，自獲准6 個月內，擬具該更新單元都市更新事業概要或逕由實施者擬具都市更新事業計畫報核；並應向目的事業主管機關即臺北市市場處提出市場開發計畫，俟臺北市市場處同意市場開發計畫並取得都市更新條例第22條規定之更新單元內所有權人同意比例，並舉辦事業計畫公聽會後，始得擬具事業計畫申請實施都市更新，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

九、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭