臺北高等行政法院判決

103年10月30日辯論終結

原告

朱修顯

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）住同上

訴訟代理人

戴文進 律師

劉真嘉

上列當事人間都市計畫事件，原告內政部中華民國102 年8 月27日臺內訴字第1020270653號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院發回本院更為審理。本院更為判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告所有坐落桃園縣○○鎮○○段○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），屬被告民國87年8 月25日府工都字第152193號公告實施之「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」旅館區用地，刻正辦理變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案。原告以102年6 月25日申請書向被告請求將系爭土地使用分區編定維持原計畫住宅區，經被告以102 年6 月26日府成都字第○○○○○6257號函（下稱系爭函文）復略以：本案湖濱飯店（旅二）都市計畫「擬定石門水庫水源特定區○○坪地區（旅二附近）細部計畫案」既未依都市計畫法第23條規定完成都市計畫法定程序公告實施，未完成87年8 月25日公告實施「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」○○坪地區旅（二）附帶條件一應另行擬定細部計畫之規定，故仍須依都市計畫法第26條規定，將「維持原計畫住宅區」之意見納入「變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案」之檢討規劃參考，俟公告後始能確定計畫內容。原告不服系爭函文，提起訴願經決定不受理。原告不服，遂提起行政訴訟，經本院以102 年度訴字第1579號裁定駁回原告之訴，提起抗告，最高行政法院以103 年度裁字第809 號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

1.訴願決定及系爭函文均撤銷。

2.請求判令被告應將系爭土地使用分區做成維持原計畫住宅區（第二種住宅區) 編定之處分。

3.訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

1.駁回原告之訴。

2.訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭執：

㈠原告主張略以：

1.按「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」經被告於87年8 月25日公告實施後屬法規性質，被告及人民均應受約束。被告既已就第一次通盤檢討案結束，無理由再將旅（二）延遲至第二次通盤檢討案，不履行第一次通盤檢討案「維持原計畫住宅區」之規定。原告係行使請求權依「變更石門水庫水源特定區（第一次通檢討）都市計畫案」附帶條件一之規定，依行政訴訟法第5 條第2項規定請求被告維持原計畫住宅區編定之處分。

2.第一次通盤檢討案變更編定之法令依據是依都市計畫法第3 條之規定將本都市計畫區域內有關都市生活之經濟、交通等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，及依同法第5 條規定以現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定的。同法第15條第2 項規定已為人口成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計，第4 項則將區內住宅、商業、工業及其他（如旅館區、保護區等）土地使用作合理配置後，才將湖濱飯店土地使用權範圍由住宅區依附帶條件一變更為旅館區，否則應維持原計畫住宅區之方案，再經縣都市計畫委員會、省都市計畫委員會、內政部審議委員會審查通過後並核定公告實施。第一次通盤檢討案都市計畫書中附帶條件一明確規定，必須先完成3 個規定後，始得變更為旅館區，否則應維持原計畫住宅區，非可隨心所欲在未完成之前就先將系爭土地劃編為「水庫保護區及水域及旅館區」，且不必再經都市計畫變更程序，否則何來「維持」。

3.第一次通盤檢討案之旅（二）湖濱飯店，依附帶條件一規定變更為旅館區，必須先行完成細部計畫後始得變更為旅館區。被告明知旅（二）湖濱飯店為既成合法建築物，卻擬定細部計畫，規範建蔽率60% 、容積率120%，不使湖濱飯店就地合法，導致原告須將現有建物全部拆除後，按其規定申請建築。旅（二）湖濱飯店於第一次通盤檢討案被劃編為「水庫保護區及水域及旅館區」後，原承租經營者不再續租，原建築物因無法進行整修裝設宛如廢墟，原告及所有權人無法申請貸款，每年尚須繳付土地房屋稅金，倘不能早日恢復原住宅區進行整修裝設使用或出售，損害加鉅。

4.第一次通盤檢討案後被告為擬定細部計畫辦理旅（二）湖濱飯店，於93年3 月9 日開始利用公權力（即第14屆第16次）縣都市計畫委員會會議決議「請規劃單位配合水土保持法第20條規定，於標高250 公尺水庫滿水位線算起至水平距離至50公尺（後改為30公尺）範圍內劃設保護帶」。嗣被告以謀求水庫之安全性、水質之維護為理由，不顧及都市計畫法第17條有2 年期限完成細部計畫及旅（二）人民財產遭受重大損害，任其拖延迄今已逾16年，又明知劃編水庫保護帶欠缺法源，竟強制規範，有濫用權力之違法。經行政院農委會水土保持局表示，目前石門水庫集水區尚無依水土保持法劃定公告為特定水土保持區，故無水土保持法第20條水庫滿水位退縮30公尺設置水庫保護帶的規定，被告於100 年7 月1 日撤回該細部計畫案，並宣布第一次通盤檢討案結束，進行第二次通盤檢討。

5.依第一次通盤檢討案所擬之細部計畫已於100 年7 月1 日撤案結束，原告於102 年6 月25日向被告申請維持原計畫住宅區。被告竟藉第二次通盤檢討為理由，拒絕第一次通盤檢討案受違法編定案件維持原計畫案，致使原告永不休止的遭受長期損害，有悖於誠實信用原則。

㈡被告則以：

1.被告係緣於59年5 月間，石門水庫管理局（現為經濟部水利署北區水資源局）公告實施「石門水庫風景特定區」綱要計畫，藉以維護石門水庫南北案自然風景及有效利用觀光資源，並對於石門水庫水源特定區內之土地使用作合理之規劃，性質上屬都市計畫法第12條所規定之特定區計畫，而有都市計畫法之適用。

2.被告自73年4 月間起辦理「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」之公開展覽，經桃園縣都市計畫委員會審議通過後，再經臺灣省都市計畫委員會83 年12月18日第483 次會議、內政部都市計畫委員會85年8 月27日第403 次會議先後審議通過。且依據內政部都市計畫委員會83年6 月29日第375 次會議決議：「一……（一）本都市計畫案名修正為『石門水庫水源特定區計畫』。（二）准照臺灣省政府81年9 月16日81府建四字第172898號函報研議案增設水庫保護區。（三）本計畫地區之保護區土地應不得作為高爾夫球場及其附屬設施使用，並予納入計畫書規定。（四）本計畫地區之商業區、住宅區、旅館區及其他都市發展用地，應依都市計畫山坡地開發審議規範之規定擬定細部計畫及規劃建設污水、垃圾處理等環保設施，並俟細部計畫完成法定程序後始得發照建築。」等語。再經內政部都市計畫委員會84 年6月30日第387 次會議決議維持上開第375 次會議決議文辦理。故被告依據內政部都市計畫委員會之會議決議，將原計畫住宅區變更為旅館區、保護區及水庫保護區，並規定附帶條件，以符合都市計畫山坡地開發審議規範之規定及上開決議所要求規劃建設污水、垃圾等環保設施，且俟細部計畫完成法定程序後始得發照建築，均屬被告依據都市計畫法及相關法令所合法編定。

3.被告所擬石門水庫水源特定區○○坪（旅二附近）細部計畫書，於98年3 月20日公告公開展覽其細部計畫案，嗣經於100 年7 月1 日經桃園縣都市計畫委員會第16屆第11次會議審議，決議：「……俟完成『變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案』後，再依檢討後主要計畫規定辦理，本案同意撤案。」被告乃自100 年8 月10日起，將「變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案」，公告徵求意見，有關第二次通盤檢討案被告現辦理中，而自101 年5 月10日起辦理「變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案」工作會議合計18次。

4.被告辦理名流中心（旅一）地區之細部計畫案，曾於92年6 月4 日進行公告公開展覽程序，嗣後因內政部都市計畫委員會93年12月28日第600 次會議決議：「請桃園縣政府研提具體配套方案及因應措施，並與地主協商獲致共識後，再行報部提會討論。」等語，且因地主於94年12月26日陳情暫緩該細部計畫，被告乃於95年1 月6 日同意暫緩本案擬定作業。故被告辦理名流中心（旅一）地區之細部計畫，目前係與湖濱飯店（旅二）地區之細部計畫，同依桃園縣都市計畫委員會100 年7 月1 日第16屆第11次會議決議，納入「變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案」辦理，名流中心（旅一）地區之細部計畫，與本件湖濱飯店（旅二）之細部計畫案，均尚未完成，原告認名流中心（旅一）地區之細部計畫已於87年8 月25日公告發布實施為旅館區，則系爭土地所坐落之湖濱飯店（旅二）亦應維持原計畫住宅區之編定，顯非事實。

5.細部計畫案中土地使用分區管制要點第3 點規定自等高線250 公尺起算水平距離30公尺退縮建築，係因本案區位緊臨石門水庫水面，為避免開發行為對水庫水面及環境產生不良影響及維護大桃園地區民眾飲用水安全及品質的前提下，在主管機關依法劃定水庫保護帶之前，僅得透過增訂退縮建築，預先留設水庫保護帶所需範圍。況且本案細部計畫增訂退縮建築規定，尚未依都市計畫法第23條規定完成都市計畫法定程序公告實施。

6.原告請求將系爭土地使用分區維持原計畫住宅區（第二種住宅區）編定，將變更第一次通盤檢討案之規定，於法無據。原告並無實體法上之請求權，其提起本件行政訴訟應無理由。

理由

一、按都市計畫之種類，依法可分為市（鎮○○○○○街計畫、特定區計畫三種（都市計畫法第9 條參照）。而此三種都市計畫於內容上，復區分為主要計畫及細部計畫。主要計畫，係表明都市發展之基本構想，作為擬定細部計畫之準則；細部計畫，則作為實施都市計畫之依據（都市計畫法第7 條第1 、2 款參照）。易言之，主要計畫之內容，係以主要計畫書及計畫圖表明計畫地區範圍內之住宅、商業、工業等土地使用之配置，及各種主要公共設施用地等事項（都市計畫法第15條參照）。細部計畫之內容，係以主要計畫書及計畫圖表明計畫地區範圍內之土地使用分區管制及地區性公共設施用地等事項（都市計畫法第22條參照）。細部計畫核定發布實施後，應於1 年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用（都市計畫法第23條第3 項參照）。是若未辦理細部計畫核定發布實施、豎立都市計畫樁、地籍逕為分割，則都市計畫圖自無法精準顯示個別使用分區之確切範圍。

二、次按，都市計畫之變更，分為通盤檢討之變更（都市計畫法第26條參照）及個案變更（都市計畫法第27條、第24條參照）。司法院釋字第156 號解釋揭櫫：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」，該解釋文解釋之對象為個案變更之都市計畫，定性為行政處分，其理由書指出：「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5 年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」準此，主管機關依都市計畫法第27條或第24條規定所為變更都市計畫之個案變更，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，具有行政處分之性質。而都市計畫之訂定或定期通盤檢討之變更，因非該解釋所稱「自應許其提起訴願或行政訴訟」之標的，並非行政處分，而屬一般性、抽象性之法規命令或行政規則（最高行政法院96年度判字第1318號、102 年度判字第41號判決參照）。

三、經查：

（一）本件原告以102 年6 月25日申請書向被告請求將系爭土地使用分區編定維持原計畫住宅區，主要係以系爭土地，前經87年8 月25日公告實施「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」變更為旅館區，依該計畫附帶條件一規定，應另行擬定細部計畫，否則維持原計畫住宅區，而被告98年3 月20日公告公開展覽石門水庫水源特定區○○坪（旅二附近）細部計畫案，提經桃園縣都市計畫委員會決議，應俟「變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案」，再依檢討後主要計畫規定辦理而撤案，故認被告既未依附帶條件一完成細部計畫，即應維持原計畫住宅區，因而提出本件申請。

（二）湖濱飯店地區位於被告以87年8 月25日府工都字第152193號公告實施之「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」都市計畫內，依該主要計畫案計畫書變更內容明細表（表七- 七- 一）調整編號四變更內容一欄，說明將原計畫住宅區二，變更為新計畫旅館區（二）、保護區（二）及水庫保護區。變更理由：「配合現況使用與發展，將部分住宅區依下列條件變更為旅館區。……」備註欄：「湖濱飯店地區依附帶條件變更為旅館區：(1) 坡度超過30％部分修改為保護區。(2) 坡度30％以下，標高在250 公尺以上之土地，除現有湖濱飯店土地使用權範圍變更為旅館區外，其餘仍維持原計畫住宅區。」「變更為旅館區部分應依下列規定，否則維持原計畫住宅區。附帶條件：(1)另行擬定細部計畫，俟細部計畫完成法定程序始得發照。(2) 應提供變更範圍10％之土地做為停車場用地。(3)應自設污水處理設施，其放流水應符合水污染防制法規定之放流水標準後，始得核發旅館用途之使用執照。」（原處分卷第1 頁至第4 頁）。

（三）被告於「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」公告實施後，曾擬定細部計畫送請被告都市計畫委員會審議，嗣於100 年7 月1 日經決議「同意撤案」，刻正進行「變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案」過程：被告擬定石門水庫水源特定區○○坪（旅二附近）細部計畫書，於98年3 月20日公告公開展覽其細部計畫案，提經桃園縣都市計畫委員會於98年6 月15日第15屆第28次會議，決議：「本案涉及層面廣泛，為維護石門水庫環境生態，兼顧觀光遊憩發展需求及妥善處理人民陳情意見，另組專案小組討論後，再提會審議」。再於100 年4 月19日提桃園縣都市計畫委員會專案小組第2 次會議，結論：「（一）為解決本計畫區開發與保育問題，本案六處細部計畫案建議俟完成『變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案』後，再依檢討後主要計畫規定辦理。（二）本六處細部計畫案提請本縣都市計畫委員會大會同意撤案。」等語。嗣後於100 年7 月1 日經桃園縣都市計畫委員會第16屆第11次會議審議，決議：「一、為解決本計畫區開發與保育問題，本案同意依100 年4 月19日第2 次專案小組意見，俟完成『變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案』後，再依檢討後主要計畫規定辦理，本案同意撤案。」（原處分卷第5 頁至第15頁反面）。被告乃自100 年8 月10日起，在桃園縣政府城鄉發展局、○○鎮公所、龍潭鄉公所、復興鄉公所，將「變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案」，公告徵求意見，目前有關於第二次通盤檢討案由被告委託開新工程顧問股份有限公司辦理中，有「石門水庫水源特定區主要計畫及細部計畫辦理歷程表」及「石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案辦理進度表」，並有被告辦理第二次通盤檢討案之函文、公告、開會通知單、會議紀錄、桃園縣復興鄉公所變更使用計畫書等相關文件可稽（本院卷第107-108 頁、第136-148 頁、第194 頁）。足見被告主張：「變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案」尚未完成，目前辦理中等語，堪認屬實。被告自須俟第二次通盤檢討案檢討完成後始得據以擬定細部計畫並公告實施。

（四）依「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」，就變更為旅館區部分，特別規定須另行擬定細部計畫，俟細部計畫完成法定程序始得發照等3 項附帶條件，否則維持原計畫住宅區。茲因司法院釋字第406 號解釋文明示：「都市計畫法第17條第2 項但書規定：『主要計畫公布已逾2 年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照』，旨在對於主要計畫公布已逾2 年以上，因細部計畫未公布，致受不得建築使用及變更地形（同條第2 項前段）限制之都市計畫土地，在可指定建築線之情形下，得依有關建築法令之規定，申請指定建築線，核發建築執照，解除其限建，以保障人民自由使用財產之憲法上權利。內政部中華民國73年2 月20日73台內營字第213392號函釋略謂：即使主要計畫發布實施已逾滿2 年，如其（主要）計畫書內有『應擬定細部計畫後，始得申請建築使用，並應儘可能以市地重劃方式辦理』之規定者，人民申請建築執照，自可據以不准等語，顯係逾越首開規定，另作法律所無之限制。與憲法保障人民財產權之意旨不符，應不適用」，是以，關於附帶條件(1)所載「俟細部計畫完成法定程序始得發照」部分，已與上開解釋文牴觸，不生效力。而關於附帶條件(1) 「另行擬定細部計畫」部分，此為依都市計畫法第17條第1項規定應擬定作為實施都市計畫之依據；而附帶條件(2) 應提供變更範圍10％之土地做為停車場用地部分，及附帶條件(3) 應自設污水處理設施，其放流水應符合水污染防制法規定之放流水標準後，始得核發旅館用途之使用執照部分，其目的應係在於限制旅館業者以較於一般住宅區更為嚴格之土地利用管理，以兼具觀光事業發展與石門水庫水源區自然生態保育之要求。縱使第一次通盤檢討案公告實施之後，尚未擬定細部計畫，致使原屬住宅區之湖濱飯店（旅二）地區變更為旅館區之附帶條件尚未能達成，其是否應維持原計畫住宅區，即應於第二次通盤檢討案中納入意見討論。蓋因石門水庫水源特定區○○坪（旅二附近）細部計畫案，須俟完成「變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案」後，再依該檢討後主要計畫規定辦理，於第二次通盤檢討案公告實施前，原第一次通盤檢討案之都市計畫中將原計畫：住宅區二，變更為新計畫：旅館區（二）、保護區（二）及水庫保護區之規定，並不因而失其效力。故原告並無依據第一次通盤檢討案變更之都市計畫上開附帶條件之規定，而具有得就計畫書及計畫圖所表明計畫地區範圍內之旅館區（二）的「土地使用之配置」區塊，請求被告予以維持原計畫變更前地區範圍內之住宅區（二）的「土地使用之配置」區塊之請求權。復綜觀都市計畫法相關規定，亦未賦予人民得對於都市計畫定期通盤檢討之變更發布實施後，就計畫書及計畫圖所表明計畫地區範圍內之住宅、旅館等「土地使用之配置」區塊，有請求行政機關予以維持原計畫變更前地區範圍內之住宅、旅館等「土地使用之配置」區塊之請求權。本件「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」公告實施後，細部計畫雖尚未公布，惟計畫行政本身涉及地方自治權限、複雜的計畫形成自由及公私利益之政策衡量。依都市計畫法第26條第1 項前段規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3 年內或5 年內至少應通盤檢討1 次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。」及依都市計畫法第26條第2 項授權訂定之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定：「都市計畫發布實施後，人民申請變更都市計畫或建議，除有本法第24條規定之情事外，應彙集作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更。」因此，關於尚未依主要計畫第一次通盤檢討案附帶條件規定辦理，人民申請或建議維持原計畫住宅區（二）部分，涉及被告是否變更主要計畫第一次通盤檢討案，依上開規定須透過辦理都市計畫定期通盤檢討，參考人民建議而為裁量決定是否作必要之變更。

（五）又原告所有系爭土地，是否確位於其所謂湖濱飯店地區範圍，原告並未提出具體證據證明。縱使系爭土地位於湖濱飯店地區範圍，而湖濱飯店地區範圍究大於或小於或等同於「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」所列旅館區（二），在細部計畫尚未擬定及發布實施，亦尚未實際上依法豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，是無法僅憑被告87年8 月25日府工都字第152193號公告實施之「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」都市計畫及其比例尺10000 分之1 的都市計畫圖，而得以確定；亦即，所謂湖濱飯店地區所在之土地使用分區須屆該時始得以確定為旅館區（二）。

（六）承上，本件原告於「變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案」辦理中，以其所有系爭土地位於湖濱飯店地區範圍，請求被告就系爭土地所在之土地使用分區維持原計畫住宅區（二）（即第二種住宅區）之編定，揆諸上揭規定及說明，並無理由，應予駁回。

（七）至於原告指稱本案原編定「水庫保護區及水域及旅館區」，係被告違法編定，並經內政部於102 年1 月24日予以撤銷在案，被告本有主動即時恢復原計劃住宅區之義務云云。查原告因系爭土地曾向被告申請核發使用分區證明書，經被告發給101 年10月8 日桃縣城行字第37468 號「桃園縣政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書」，內載系爭土地之土地使用分區為「水庫保護區及水域及旅館區」，原告不服，請求撤銷該土地使用分區「水庫保護區及水域及旅館區」之編定，依約定維持原計畫「住宅區」之編定為由，提起訴願。該案經內政部102 年1 月24日台內訴字第1010399568號訴願決定「原處分撤銷」，依其理由，係因依都市計畫法第23條第3 項規定，本區尚未完成細部計畫發布公告程序，且現行都市計畫書圖比例尺僅10000 分之1 ，尚無法依上開法令程序辦理測釘都市計畫樁位及地籍逕為分割，無法明確查照土地使用分區，故暫緩核發都市計畫土地使用分區證明書，並非原告所稱違法編定被撤銷。原告此部分主張，尚有誤會。

四、綜上所述，原告並無請求被告將系爭土地使用分區做成維持原計畫住宅區（第二種住宅區) 編定之實體上請求權基礎，從而原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭