最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第267號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第267號

上訴人

朱修顯

訴訟代理人

徐德勝律師

被上訴人

桃園市政府

代表人

鄭文燦

上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國103年11月13日臺北高等行政法院103年度訴更一字第64號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人所有坐落改制前桃園縣大溪鎮○○段○○○小段91-21地號土地（下稱系爭土地），屬被上訴人民國87年8月25日府工都字第152193號公告實施之「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」（下稱第一次通盤檢討案）旅館區用地，刻正辦理「變更石門水庫水源特定區計畫（第二次通盤檢討）案」（下稱第二次通盤檢討案）。上訴人以102年6月25日申請書，向被上訴人請求將系爭土地使用分區編定維持原計畫住宅區，經被上訴人以102年6月26日府成都字第1020156257號函（下稱系爭函文）復略以：本案湖濱飯店（旅二）都市計畫「擬定石門水庫水源特定區大溪坪地區（旅二附近）細部計畫案」既未依都市計畫法第23條規定完成都市計畫法定程序公告實施，未完成87年8月25日公告實施「變更石門水庫水源特定區計畫（第一次通盤檢討）案」大溪坪地區旅（二）附帶條件一應另行擬定細部計畫之規定，故仍須依都市計畫法第26條規定，將「維持原計畫住宅區」之意見納入第二次通盤檢討案之檢討規劃參考，俟公告後始能確定計畫內容。上訴人不服系爭函文，提起訴願經決定不受理。上訴人仍不服，遂提起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第1579號裁定駁回，嗣經本院103年度裁字第809號裁定廢棄，發回原審法院更為審理，經原審判決駁回，上訴人不服，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）第一次通盤檢討案經被上訴人於87年8月25日公告實施後為法規性質，被上訴人及人民均應受約束。不得因被上訴人刻正進行第二次通盤檢討案，即不履行第一次通盤檢討案「維持原計畫住宅區」之規定。上訴人第一次通檢討案中附帶條件一之規定及行政訴訟法第5條第2項規定請求被上訴人就系爭土地維持第一次通盤檢討案中住宅區編定之處分。（二）第一次通盤檢討案中附帶條件一明確規定，須依都市計畫法第3條、第5條及第15條第2項妥為規劃，完成附帶條件，始得變更為旅館區，否則應維持原計畫住宅區。（三）被上訴人明知湖濱飯店為既成合法建築物，然其擬定之細部計畫，將使上訴人須將現有建物全部拆除，故湖濱飯店於第一次通盤檢討案被劃編為「水庫保護區及水域及旅館區」後，原承租經營者不再續租，原建築物亦無法進行整修，造成上訴人無法申請貸款，如不能恢復原住宅區進行整修使用或出售，損害加鉅。（四）被上訴人為擬定細部計畫，於93年3月9日開始利用公權力（即第14屆第16次）縣都市計畫委員會會議決議「請規劃單位配合水土保持法第20條規定，於標高250公尺水庫滿水位線算起至水平距離至50公尺（後改為30公尺）範圍內劃設保護帶」。嗣被上訴人以謀求水庫之安全性、水質之維護為理由，不顧及都市計畫法第17條有2年期限完成細部計畫，任其拖延迄今已逾16年，又明知劃編水庫保護帶欠缺法源，竟強制規範，有濫用權力之違法，皆已侵害人民之財產權。上開決議內容經行政院農業委員會水土保持局表示，目前石門水庫集水區尚無依水土保持法劃定公告為特定水土保持區，故無水土保持法第20條水庫滿水位退縮30公尺設置水庫保護帶的規定。（五）被上訴人於100年7月1日撤回該細部計畫案，並宣布第一次通盤檢討案結束，進行第二次通盤檢討案。然該細部計畫已撤案結束，上訴人於102年6月25日向被上訴人申請維持原計畫住宅區，被上訴人竟藉第二次通盤檢討案為理由，拒絕依第一次通盤檢討案維持原計畫住宅區之編定，致使上訴人遭受長期損害，有悖於誠實信用原則等語，求為判決撤銷原處分（系爭函文）及訴願決定，並請求被上訴人應將系爭土地使用分區作成維持原計畫住宅區（第二種住宅區）編定之處分。

三、被上訴人則以：（一）自59年5月間，石門水庫管理局（現為經濟部水利署北區水資源局）公告實施「石門水庫風景特定區」綱要計畫，性質上屬都市計畫法第12條所規定之特定區計畫。並自73年4月間起辦理第一次通盤檢討案之公開展覽，經桃園縣都市計畫委員會審議通過後，再經臺灣省都市計畫委員會及內政部都市計畫委員會先後審議通過。嗣依據內政部都市計畫委員會83年6月29日第375次會議更名為「石門水庫水源特定區計畫」，且決議本計畫地區之商業區、住宅區、旅館區及其他都市發展用地，應依都市計畫山坡地開發審議規範之規定擬定細部計畫及規劃建設污水、垃圾處理等環保設施，並俟細部計畫完成法定程序後始得發照建築。並經內政部都市計畫委員會84年6月30日第387次會議決議維持上開第375次會議決議文辦理。故被上訴人依據內政部都市計畫委員會之會議決議，將原計畫住宅區變更為旅館區、保護區及水庫保護區，並規定附帶條件，以符合都市計畫山坡地開發審議規範之規定及上開決議所要求規劃建設污水、垃圾等環保設施，且俟細部計畫完成法定程序後始得發照建築，均屬被上訴人依據都市計畫法及相關法令所合法編定。

（二）被上訴人所擬石門水庫水源特定區大溪坪（旅二附近）細部計畫書（下稱系爭細部計畫），於100年7月1日經桃園縣都市計畫委員會第16屆第11次會議決議，俟完成第二次通盤檢討案後，再依檢討後主要計畫規定辦理而撤案，被上訴人乃自100年8月10日起，將上開第二次通盤檢討案公告徵求意見，第二次通盤檢討案現辦理中，而自101年5月10日起辦理第二次通盤檢討案工作會議合計18次。（三）被上訴人辦理名流中心（旅一）地區之細部計畫案，曾於92年6月4日進行公告公開展覽程序，嗣後因內政部都市計畫委員會93年12月28日第600次會議決議：「請桃園縣政府研提具體配套方案及因應措施，並與地主協商獲致共識後，再行報部提會討論。」等語，且因地主於94年12月26日陳情暫緩該細部計畫，被上訴人乃於95年1月6日同意暫緩本案擬定作業。故被上訴人辦理名流中心（旅一）地區之細部計畫，目前係與系爭細部計畫，同依桃園縣都市計畫委員會100年7月1日第16屆第11次會議決議，納入第二次通盤檢討案辦理，名流中心（旅一）地區之細部計畫，與系爭細部計畫案均尚未完成，上訴人認名流中心（旅一）地區之細部計畫已於87年8月25日公告發布實施為旅館區，則系爭土地所坐落之湖濱飯店（旅二）亦應維持原計畫住宅區之編定，顯非事實。（四）系爭細部計畫案中土地使用分區管制要點第3點規定自等高線250公尺起算水平距離30公尺退縮建築，係因本案區位緊臨石門水庫水面，為避免開發行為對水庫水面及環境產生不良影響及維護大桃園地區民眾飲用水安全及品質的前提下，在主管機關依法劃定水庫保護帶之前，僅得透過增訂退縮建築，預先留設水庫保護帶所需範圍。況且本案細部計畫增訂退縮建築規定，尚未依都市計畫法第23條規定完成都市計畫法定程序公告實施。（五）上訴人請求將系爭土地使用分區維持原計畫住宅區（第二種住宅區）編定，將變更第一次通盤檢討案之規定，於法無據。上訴人並無實體法上之請求權，其提起本件行政訴訟應無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）第一次通盤檢討案公告實施後，曾擬定細部計畫送請被上訴人都市計畫委員會審議，嗣於100年7月1日經決議「同意撤案」，刻正進行第二次通盤檢討案，尚未完成，被上訴人應待第二次通盤檢討完成後始得據以擬定細部計畫並公告實施。（二）本件第一次通盤檢討案中變更為旅館區部分，附帶條件要求(1)須另行擬定細部計畫，俟細部計畫完成法定程序始得發照；(2)變更範圍10％之土地作為停車場用地；(3)設污水處理設施，並符合水污染防制法規定之放流水標準等3項附帶條件，否則維持原計畫住宅區。就附帶條件(1)「俟細部計畫完成法定程序始得發照」部分違反釋字第406號解釋意旨，不生效力。其他附帶條件縱使於第一次通盤檢討案公告實施後，未擬定細部計畫，未達成附帶條件前，是否應維持住宅區，應於第二次通盤檢討案中討論。在第二次通盤檢討案公告實施前，第一次通盤檢討案中將原計畫之住宅區二，變更為旅館區(二)、保護區(二)及水庫保護區，並不因此失其效力。故上訴人並無依據第一次通盤檢討案變更之都市計畫上開附帶條件之規定，而具有得就計畫書及計畫圖所表明計畫地區範圍內之旅館區(二)的「土地使用之配置」區塊之請求權。復綜觀都市計畫法相關規定，亦未賦予人民得對於都市計畫定期通盤檢討之變更發布實施後，就計畫書及計畫圖所表明計畫地區範圍內之住宅、旅館等「土地使用之配置」區塊，有請求行政機關予以維持原計畫變更前地區範圍內之住宅、旅館等「土地使用之配置」區塊之請求權。本件第一次通盤檢討案」公告實施後，細部計畫雖尚未公布，惟計畫行政本身涉及地方自治權限、複雜的計畫形成自由及公私利益之政策衡量。依都市計畫法第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定，關於尚未依主要計畫第一次通盤檢討案附帶條件規定辦理，人民申請或建議維持原計畫住宅區(二)部分，涉及被上訴人是否變更主要計畫第一次通盤檢討案，依上開規定須透過辦理都市計畫定期通盤檢討，參考人民建議而為裁量決定是否作必要之變更。（三）又上訴人所有系爭土地，是否確位於其所謂湖濱飯店地區範圍，並未提出具體證據證明。縱使系爭土地位於湖濱飯店地區範圍，而湖濱飯店地區範圍是否為第一次通盤檢討案所列旅館區(二)，在細部計畫尚未擬定及發布實施，亦尚未實際上依法豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，是無法僅憑被上訴人第一次通盤檢討案及其比例尺10000分之1的都市計畫圖，而得以確定。本件上訴人於第二次通盤檢討案辦理中，以其所有系爭土地位於湖濱飯店地區範圍，請求被上訴人就系爭土地所在之土地使用分區維持原計畫住宅區(二)（即第二種住宅區）之編定，並無理由，應予駁回。（四）至於上訴人指稱本案原編定「水庫保護區及水域及旅館區」，係被上訴人違法編定，並經內政部於102年1月24日予以撤銷在案，被上訴人本有主動即時恢復原計劃住宅區之義務云云。查上訴人因系爭土地曾向被上訴人申請核發使用分區證明書，經被上訴人發給101年10月8日桃縣城行字第37468號「桃園縣政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書」，內載系爭土地之土地使用分區為「水庫保護區及水域及旅館區」，上訴人不服，請求撤銷該土地使用分區「水庫保護區及水域及旅館區」之編定，依約定維持原計畫「住宅區」之編定為由，提起訴願。該案經內政部102年1月24日台內訴字第1010399568號訴願決定「原處分撤銷」，依其理由，係因依都市計畫法第23條第3項規定，本區尚未完成細部計畫發布公告程序，且現行都市計畫書圖比例尺僅10000分之1，尚無法依上開法令程序辦理測釘都市計畫樁位及地籍逕為分割，無法明確查照土地使用分區，故暫緩核發都市計畫土地使用分區證明書，並非上訴人所稱違法編定被撤銷。因此上訴人無請求被上訴人將系爭土地使用分區做成維持原計畫住宅區（第二種住宅區）編定之實體上請求權基礎，駁回上訴人之訴。

五、本院查：

（一）按「本法用語定義如左：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。……」、「第15條第1項第9款所定之實施進度，應就其計畫地區範圍預計之發展趨勢及地方財力，訂定分區發展優先次序。第一期發展地區應於主要計畫發布實施後，最多2年完成細部計畫；並於細部計畫發布後，最多5年完成公共設施。其他地區應於第一期發展地區開始進行後，次第訂定細部計畫建設之。」「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。

五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」、「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」都市計畫法第7條第1款、第2款、第17條第1項、第22條第1項、第26條定有明文。又依同法第26條第2項訂定之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條亦規定：「都市計畫發布實施後，人民申請變更都市計畫或建議，除有本法第24條規定之情事外，應彙集作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更。」

（二）經查，湖濱飯店地區位於被上訴人以87年8月25日府工都字第152193號公告實施之第一次通盤檢討案都市計畫，依該主要計畫案計畫書變更內容明細表（表七-七-一）調整編號四變更內容欄所載：原計畫之住宅區二，變更為新計畫旅館區(二)、保護區(二)及水庫保護區。變更理由：「1.配合現況使用與發展，將部分住宅區依下列條件變更為旅館區。……」備註欄：「湖濱飯店地區依附帶條件變更為旅館區：(1)坡度超過30％部分修改為保護區。(2)坡度30％以下，標高在250公尺以上之土地，除現有湖濱飯店土地使用權範圍變更為旅館區外，其餘仍維持原計畫住宅區。」「變更為旅館區部分應依下列規定，否則維持原計畫住宅區。附帶條件：(1)另行擬定細部計畫，俟細部計畫完成法定程序始得發照。(2)應提供變更範圍10％之土地做為停車場用地。(3)應自設污水處理設施，其放流水應符合水污染防制法規定之放流水標準後，始得核發旅館用途之使用執照。」，被上訴人就此曾擬定石門水庫水源特定區大溪坪（旅二附近）細部計畫書，於98年3月20日公告公開展覽，並提經桃園縣都市計畫委員會審議，嗣為解決本計畫區開發與保育問題，依前開委員會專案小組意見，決議撤案，並依其建議於完成第二次通盤檢討案後，再依檢討後主要計畫規定辦理等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實，核此認定與卷內證據並無不合，堪予採認。

（三）上訴人雖主張，被上訴人就湖濱飯店（旅(二)）變更為旅館區部分，未依附帶條件規定擬定細部計畫，故該部分應維持原計畫住宅區云云，惟查，本件變更為旅館區部分，依前述變更內容明細表變更理由所載，原係配合現況使用與發展而為變更，且為保護水庫之安全、水源水質之維護；及為安全及水土保持理由，另將部分住宅區變更為水庫保護區及保護區，是以附帶條件規定須另行擬定細部計畫、提供停車場用地、及設置污水處理設施等，否則維持原計畫住宅區，其目的應係在於限制旅館業者以較於一般住宅區更為嚴格之土地利用管理，以兼具觀光事業發展與石門水庫水源區自然生態保育之要求。且都市計畫擬定機關，本得就計畫地區範圍預計之發展趨勢及地方財力，訂定分區發展優先次序，且亦得依法為通盤檢討，人民雖可就細部計畫擬定之時程或執行為建議或陳情，以促使擬定機關依法行使職權及作為，然依都市計畫法之相關規定，尚無人民有得直接請求擬定計畫機關就特定土地作成特定使用分區編定處分之公法上請求權，原判決已論明綜觀都市計畫法相關規定，未賦予人民得對於都市計畫定期通盤檢討之變更發布實施後，就計畫書及計畫圖所表明計畫地區範圍內之住宅、旅館等「土地使用之配置」區塊，有請求行政機關予以維持原計畫變更前地區範圍內之住宅、旅館等「土地使用之配置」區塊之請求權，及細部計畫雖尚未公布，惟計畫行政本身涉及地方自治權限、複雜的計畫形成自由及公私利益之政策衡量等語，而認上訴人並無請求被上訴人就系爭土地作成維持原計畫住宅區（第二種住宅區）編定之實體上請求權基礎，核已詳述其得心證之理由，並無不合，上訴意旨主張原審未予說明系爭土地應維持原計畫住宅區何以不採之理由，因認原判決判決不備理由或理由矛盾云云，尚非可採。

（四）再查，被上訴人曾擬定系爭細部計畫書並公告公開展覽，經桃園縣都市計畫委員會審議後，雖依其建議撤案，並俟完成第二次通盤檢討案後，再依檢討後主要計畫規定辦理，惟此乃因都市計畫依法應進行通盤檢討，俾依據發展情況及參考人民建議作必要之變更，本件被上訴人業已進行第二次通盤檢討案，為原審所確認之事實，因主要計畫乃擬定細部計畫之準則，被上訴人為使其擬定之系爭細部計畫能與通盤檢討後之主要計畫配合，而暫緩系爭細部計畫之審議，尚難逕指為系爭細部計畫之擬定業因撤案而結束，或認被上訴人已違反本件變更旅館區之附帶條件，是上訴意旨主張被上訴人無法依第一次通盤檢討案完成附帶條件，復無理由不維持原計畫住宅區，因認違反行政程序法第8條誠信原則而損害上訴人財產權益云云，尚不足取。

（五）至於上訴人主張系爭土地經被上訴人違法編定為「水庫保護區及水域及旅館區」，業經內政部予以撤銷，被上訴人即有恢復原計劃住宅區之義務一節。經查，上訴人係因申請被上訴人核發系爭土地使用分區證明書，經被上訴人發給101年10月8日桃縣城行字第37468號「桃園縣政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書」，內載系爭土地之土地使用分區為「水庫保護區及水域及旅館區」，上訴人不服，提起訴願。經內政部102年1月24日台內訴字第1010399568號訴願決定撤銷原處分，然依其撤銷理由，係以：依都市計畫法第23條第3項規定，本區尚未完成細部計畫發布公告程序，且現行都市計畫書圖比例尺僅10000分之1，尚無法依上開法令程序辦理測釘都市計畫樁位及地籍逕為分割，無法明確查照土地使用分區，故暫緩核發都市計畫土地使用分區證明書，故並非上訴人所稱違法編定被撤銷等情，已據原判決敘明，亦有前開訴願決定書在卷可稽，而系爭土地是否坐落都市計畫圖之湖濱飯店地區範圍，及能否依都市計畫圖查照核發土地使用分區證明之爭議，與上訴人是否就系爭土地有請求被上訴人作成維持原計畫住宅區（第二種住宅區）編定處分之法律依據，其請求內容並不相同，本件既非前述上訴人申請土地分區使用證明書，則原審未予調查上訴人於該案爭執之事實，自難指為違法，故上訴人執此主張原判決違反行政訴訟法第4條第2項、適用法規顯有錯誤云云，亦無可採。

六、綜上所述，上訴人之主張尚無可採，原判決以上訴人並無請求被上訴人就系爭土地使用分區作成維持原計畫住宅區（第二種住宅區）編定之實體上請求權基礎，而駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異