臺北高等行政法院判決

103年12月24日辯論終結

原告

陳偉寬

原告

陳宣祐

原告

陳偉業

原告

陳李桂梅

原告

陳文導

原告

陳文師

原告

陳淑媚

原告

陳克謙

原告

陳克照

原告

陳克敬

原告

陳克琛

原告

陳阿論

原告

陳哲喜

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

熊依翎 律師

共同訴訟代理人

蔡易廷 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

魏國彥

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

董彥苹 律師

參加人

長庚醫療財團法人（原名財團法人長庚紀念醫院）

代表人

王永在

訴訟代理人

謝清傑 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，經最高行政法院103 年度判字第475 號判決發回更審，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限；訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，訴之變更或追加，應予准許，行政訴訟法第111 條第1 項及第3 項第2款分別定有明文。原告提起本件訴訟時，係依據環境影響評估法（下稱環評法）第23條第1 項第1 款及第9 、10項規定，聲明求為判決：㈠被告應命參加人將坐落桃園縣龜山鄉○路○段○路○○段00-0、00-0、00-0、00-0地號及桃園縣龜山鄉○○段○○、○○地號（重測前分別為○○○段○○○小段00-0、00-0地號）等6 筆土地（下合稱系爭土地）上之廢棄土清運完成、將上開土地回復原狀；㈡被告應給付原告新臺幣（下同）8 萬元。原告雖於訴狀送達被告後，先將聲明變更為：㈠被告應作成命參加人依民國85年4 月財團法人長庚醫院復健分院環境影響評估報告書（下稱評估書）所載內容，限期清除棄置於原告所有如本院100 年度訴字第1214號卷（下稱本院前審卷）卷一第155 、156 頁之附表2 （下稱附表2 ）所示、如起訴狀附圖1 位置上之土方，並告以不依限履行時將直接強制或間接強制執行之行政處分；㈡被告應給付原告8 萬元；嗣追加備位聲明，求為判決：㈠被告應依本判決之法律見解，就參加人棄置於原告所有如附表2 所示土地、如起訴狀附圖1 位置上之土方，作成命參加人限期改善之處分；㈡被告應給付原告8 萬元，惟原告上開變更與追加之聲明，仍以環評法第23條第1 項第1 款及第9 、10項為請求依據，並未變更請求之基礎，揆諸首揭規定，原告所為訴之變更及追加，應予准許。

二、事實概要：參加人為在桃園縣內籌建復健分院（下稱系爭開發計畫），前於84年間依環評法辦理環境影響評估（下稱環評），經被告作成應實施第二階段環評審查結論後，參加人乃於85年4 月編製評估書初稿，提請被告進行第二階段環評審查，經被告以86年5 月28日（86）環署綜字第29491 號審查完成並公告在案；參加人於其評估書內承諾，系爭開發計畫土方量需挖填平衡且全數用於基地範圍內（即土方不外運）。原告以參加人自88年3 月19日起陸續申報開工，檢附之棄土地點共計33處，違反評估書「挖填土方平衡原則」及「土方不外運」之內容，且將部分廢土堆置於前述33處地點外之原告共有系爭土地上；被告雖於89年4 月11日以（89）環署綜字第0018858 號處分書（下稱89年4 月11日處分），對參加人裁處罰鍰，並命參加人於89年5 月10日前改善完成及提出改善完成報告，惟參加人並未確實改善，將系爭土地上之棄土清除，被告復未積極監督，顯有怠於職務之情事，乃依環評法第23條第8 項規定，於100 年3 月2 日向被告送交公民告知書，請被告依同條第1 項規定，命參加人將系爭土地上之廢土清運完成，將系爭土地回復原狀，並按日連續處罰；嗣因被告迄未執行上開內容，已逾60日，原告遂依環評法第23條第1 項第1 款及第9 、10項等規定，提起本件行政訴訟，經本院100 年度訴字第1214號判決：「（第1 項）被告應依本判決之法律見解，作成命參加人限期改善之行政處分。（第2 項）被告應給付原告新臺幣8 萬元。（第3 項）原告其餘之訴駁回。」參加人就其不利部分不服，提起上訴，經最高行政法院103 年度判字第475 號判決，將本院前判決除確定部分外廢棄，發回本院更為審理。

三、原告起訴主張：系爭開發計畫土方量依評估書內容，需挖填平衡且全數用於基地範圍內，然參加人自88年3 月19日起陸續申報開工，檢附之棄土地點共計33處，違反評估書「挖填土方平衡原則」及「土方不外運」之內容，且將部分廢土堆置於前述33處地點外之原告共有系爭土地上。參加人雖於89年5 月提出「環評執行情形改善報告」，惟僅說明將棄土堆置於上開33處地點及11萬5 千餘立方公尺之棄土量已獲桃園縣政府核准，並無進一步改善「土方挖填平衡外運」之行為；至參加人另於90年5 月11日檢送「財團法人長庚紀念醫院復健分院整地工程處理補充報告」，稱土方使用量36,300立方公尺係用於捷運CN259C標云云，經監察院調查結果，亦非屬實。且廢棄土方確實係違法堆置於原告共有之系爭土地上，有與本案相關之臺灣高等法院93年度上字第601 號民事判決、96年度上易字第531 號民事判決及93年度上更㈠字第429 號刑事判決可稽。故被告不僅應「向後監督」參加人有無繼續棄土外運，且須就參加人已造成之違法情事，持續監督其已否改善完成。被告雖以89年4 月11日處分，命參加人限期改善，惟並未敘明改善方法，參諸被告上開處分作成當時，系爭開發計畫之整地工程已完工近1 年，早無外運土石之需要，足見該處分「限期改善」之內涵，不以禁止外運為限，尚包括管制與整治開發行為對環境造成之破壞；然參加人違法棄置土石迄今已逾12年，期間並經監察院糾正，請被告查明棄土流向，原告亦於100 年3 月2 日向被告送交公民告知書，惟被告僅將棄土外運之責任歸予桃園縣政府，迄未命參加人將系爭土地上之棄土清除完畢，顯有疏於執行及監督其改善之情形。又參加人整地所生之營建土石，係經訴外人○○○等人於88年4 月間棄置於系爭土地上，該等營建土石並非廢棄物清理法第2 條第1 項所定廢棄物，故無該法之適用；而桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例遲至95年間始公布施行，無法溯及適用於○○○等人88年4 月間之棄置營建土石行為，況○○○等人非工程承造人、起造人或土資場負責人，亦非該條例規定負有改善污染狀態或回復土地原狀義務之人，從而，原告依環評法第23條第1 項第1 款及第9 項規定，訴請被告命參加人將外運並棄置於系爭土地上之土石移除，俾減輕及回復評估書承諾之環境品質狀態，合於環評法第17條及第23條之規範意旨。又原告為減輕參加人因整地而堆置棄土於系爭土地上，導致現場土石流失、塌陷等嚴重破壞自然景觀環境、水土保持涵養等不良影響，延聘律師為訴訟代理人，支付律師費用8 萬元，此費用既係因被告違法怠於職務而產生，依環評法第23條第10項規定，應由被告負擔，為此提起本件訴訟，並以先位聲明，求為判決：㈠被告應作成命參加人依85年4 月財團法人長庚紀念醫院復健分院評估書所載內容，限期清除棄置於原告所有如附表2 所示土地、如起訴狀附圖1 位置上之土方，並告以不依限履行時將直接強制或間接強制執行之行政處分；㈡被告應給付原告8萬元。又為預慮本院認為被告就原告之請求事項，尚有裁量空間，原告須依行政訴訟法第200 條第4 項規定另為聲明，否則本院不得逕判命被告依其法律見解作成處分，故另以備位聲明，求為判決：㈠被告應依本判決之法律見解，就參加人棄置於原告所有如附表2 所示土地、如起訴狀附圖1 位置上之土方，作成命參加人限期改善之處分；㈡被告應給付原告8 萬元。

四、被告抗辯：依最高行政法院發回意旨，本件應優先適用桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例、廢棄物清理法等實體管制法規處理，由桃園縣政府處理，可更有效、迅速解決，且事實上桃園縣政府早已命違規行為人清除棄土及回復系爭土地原狀，並準備實施代履行之執行作用，原告卻仍提起本訴，乃欠缺權利保護必要，且有濫用公民訴訟之虞。又原告訴請被告應為之行政行為，與公民告知書請求被告應依法執行之內容不一致，與環評法第23條第9 項所定要件不符。再者，被告於89年至91年間，對於參加人違規清運廢棄土石方一事，已依環評法第17條及第23條第1 項規定對參加人裁罰並命限期改善，經查無再有廢土外運情形後，同時函請桃園縣政府依權責就已棄置之土方為處理，並無疏於執行環評法第23條第1 項職務之情事；至被告於原告為公民告知後所為相關查察、通知行為，並無環評法第23條第1 項規定之適用，自無違反或怠於執行該條項規定職務之可言。退步言之，縱認本件仍有環評法第23條第1 項規定之適用，則限期改善之內容為何，被告具有裁量權，原告並無請求被告為特定內容行政行為之公法上權利，況系爭土地歷經十餘年，坡地形貌環境改變，加以水土保持等因素，被告客觀上已無法以「停止外運」、「系爭棄土清除後回填開發基地平衡」作為環評法第23條第1 項「限期改善」處分之內容，是原告本件請求，自無理由等語，並聲明：駁回原告之訴。

五、參加人陳稱：最高行政法院發回意旨已揭示：清除違法棄置之營建廢土，屬環境污染事後整治事項，桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例與廢棄物清理法等實體法對此已有具體、明確之規範，且桃園縣政府已依法對違反該等法令之實際行為人○○○、○○○作成限期移除清運廢土處分，則原告依環評法提起本件訴訟，自屬於法無據；況且，參加人並非原告所指違法棄置土石之行為人，且參加人系爭開發計畫整地工程所用土質良好，系爭土地上被傾倒之物絕非參加人之土方，故本件無論適用何種法規，均不應作出不利參加人之處分等語。

六、如事實概要欄所載之事實，有被告86年5 月28日（86）環署綜字第29491 號公告及評估書、桃園縣政府91年9 月10日府工建字第0910198070號函及所附系爭開發計畫申報開工時檢附之營建剩餘土石方堆置地點資料、被告89年4 月11日處分、公民告知書、本院100 年度訴字第1214號判決及最高行政法院103 年度判字第475 號判決，附本院前審卷一第34至38頁、被告前審「答辯狀附件」卷之被證1 、被告前審「相關案卷」第27至61頁、本院前審卷二第213 至230 頁及本院訴更一字卷第9 至20頁可稽，堪信為真實。

七、經核本件爭點為：原告主張被告對於參加人違反系爭開發計畫評估書之承諾，棄置土石於系爭土地上之行為，怠於執行職務，原告得依環評法第23條第1 項第1 款及第9 、10項等規定，提起本件訴訟，有無理由？經查：

㈠按環評法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第23條規定：「（第1 項）有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：（第1 款）一、違反……第17條之規定者。……（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9 項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。（第10項）行政法院為前項判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告。」

㈡查參加人就系爭開發計畫於84年依法辦理環評，經被告於84年8 月28日作成審查結論，並進入第二階段環評審查，參加人於85年4 月編製評估書初稿，提請被告進行第二階段環評審查，並經被告於86年5 月28日審查完成並公告在案；參加人於該評估書內承諾：「整地施工之挖填土方量，在規劃設計時即以挖填土方平衡設計原則，本計劃土方挖方總數量為526,260 立方公尺，膨脹率為12％，故挖方之鬆方為631,512 立方公尺，填方為631,283 立方公尺，故挖方僅較填方多229 立方公尺，將全數用於基地範圍內院區之造景使用。」然參加人自88年3 月19日起陸續申報開工，檢附之棄土地點共計33處，違反評估書「挖填土方平衡原則」及「土方不外運」之內容，被告因而以參加人違反系爭開發計畫評估書土方挖填平衡不外運之承諾，外運土方至少11萬5 千立方公尺，違反環評法第17條規定，依同法第23條第1 項第1 款規定，以89年4 月11日處分，裁處參加人罰鍰30萬元，並限期參加人於89年5 月10日前改善完成；參加人嗣於89年5 月6 日依被告上開處分繳納罰鍰，並提出「財團法人長庚紀念醫院復健分院環評執行情形改善報告」（下稱改善報告），說明：「⒈依照鈞署86年5 月28日環署綜字第29491 號所公告之本院復健分院環境影響評估報告書之公告事項第一～㈠款規定：『本計劃……之水土保持部分，應另依水土保持主管機關審查意見辦理』。⒉即本院原環評之整地土方平衡預估，實質進入開發階段，經依環評結論再報水保計劃提桃園縣府審查細部設計修正結果故有該11萬5 千方之棄方。⒊另整地開發前本院亦經檢附相關棄土證明獲縣府建館核准後始動工（如附件一縣府核准文件），目前整地已完工，已無整地土方需再外運。」等情，有前述被告86年5 月28日（86）環署綜字第29491 號公告與評估書、被告89年4 月11日處分書足憑，及參加人改善報告附被告前審「答辯狀附件」卷被證2可參。

㈢次查，上開被告89年4 月11日處分，雖疏未記載命參加人限期改善之內容，惟觀諸被告於90年3 月27日召開、且參加人亦派員出席之「研議財團法人長庚紀念醫院復健分院廢棄土石外運經處分要求改善之內容會議紀錄」（下稱被告90年3月27日會議紀錄）五、案由㈢所載：「……故依環境影響評估法處以……罰鍰，並限期改善不得外運。」及針對「本件開發單位，如業已承諾全部之廢土不外運，惟仍發生外運之情形時，原處分要求其限期改善之內容是否即包含廢棄土運回回填之意」之問題，所為決議：「㈠本案依環境影響評估法，第23條限期改善，不限於回復原狀，如可以資源再利用方式處理。㈡請長庚紀念醫院提供11萬餘立方公尺多餘土方用途之說明及證明文件。」（參見本院前審卷一第71至74頁所附會議紀錄及會議簽名單），足見被告89年4 月11日處分命參加人限期改善之內容，係不得再有外運行為，及要求參加人對先前所提改善報告關於外運土石再利用之情形補充舉證及說明，並不包括將已外運土石運回開發工地回填以回復原狀。而參加人嗣於90年5 月10日提出系爭開發計畫整地工程土石處理補充報告（下稱土石處理補充報告），被告則先於90年6 月26日至參加人復健分院現勘，得悉該工地A 、C區整地完成，A 區興建建築物中，B 區已完成（焚化爐），C 區尚有開挖工程，惟未發現土方外運情形，且工地並無不良現象；其繼於91年10月31日至現場勘查後，所表示5 點現勘意見中，㈠至㈢點僅係重申環評法第16、17、18條之規定內容，㈣、㈤點則請參加人加強道路揚塵防制措施，及就植栽綠化部分確實依評估書內容儘速規劃執行，均未提及參加人有何未依其89年4 月11日處分限期改善之情形，有上開土石處理補充報告及被告環境影響評估現地監督紀錄表2 份，附本院前審「答辯狀附件」卷被證3 及8-1 可稽。是被告對於參加人違反系爭開發計畫評估書承諾而外運土石之行為，已依環評法第23條第1 項規定裁處參加人罰鍰，並命其限期改善、不得外運土石，其在收受參加人所提改善報告及土石處理補充報告，並經現地勘查，確認系爭開發計畫工地已無土石外運之情事，因認參加人已依其處分意旨改善完成，經核尚無何怠於執行職務之情形。

㈣再查：

⒈參加人於88年3 月間，係將系爭開發計畫之整地工程所產生土石，交由訴外人○○工程股份有限公司（下稱○○公司）清運離開工地，○○公司並轉包予訴外人○○營造工程有限公司（下稱○○公司），○○公司復分包給訴外人○○營造股份有限公司（下稱○○公司），嗣訴外人○○○向○○公司購買土方處理，未將整地開挖土石置於申報開工時所稱棄土地點33處等情，有參加人與○○公司、○○公司與○○公司間之工程承攬書（參見被告前審「相關案卷」第72至76頁）、○○公司與○○公司所訂工程合約書，及○○公司與○○○就「林口及龜山長庚安養院土礫石方外運工程」所訂工程合約書（參見本院前審卷一第212 至218 頁）可稽。參諸○○公司於88年8 月17日委請律師寄予原告陳哲喜之存證信函內，直言：「……○○○前向本公司之下包○○……之下游廠商○○……購買土石料，並向○○○、○○○、○○○承租桃園縣龜山鄉○路○段○路○○段○○○○○○號土地臨時堆置土石，詎日前堆土機堆土時……越界，致有部分土石堆置在陳哲喜之土地上，……」等語（參見本院前審卷二第56頁）；及○○○因擅自將土石堆積在包括系爭土地在內之山坡地上，且未實施水土保持之處理及維護，致生水土流失，經臺灣高等法院93年度上更㈠字第429 號刑事判決，以其觸犯水土保持法第32條第1 項之罪，判處有期徒刑，○○○於該刑事案件偵查審理中，均供稱系爭土地上土石，乃從參加人復健分院整地工程而來；又同法院96年度上易字第531 號民事判決，亦認○○○於系爭土地違法傾倒廢棄土石，致原告無法使用土地，侵害原告之所有權，判命○○○應依民法第184 條第1 項前段規定，賠償原告所受相當於租金之損害，該民事判決與前揭刑事判決，均認系爭土地上之棄土，乃源自參加人復健分院整地工程等情，有前述民、刑事判決，分別附被告前審「相關案卷」第127 至148 頁及本院前審卷一第90至94頁可稽。

⒉綜觀以上⒈之事證，堪認○○○確有將系爭開發計畫整地開挖多餘之土石，堆置於系爭土地之行為，是參加人所稱：系爭開發計畫整地開挖之土方具有經濟價值，不可能任意棄置於系爭土地云云，固非可採。然原告據此主張：被告以89年4 月11日處分，命參加人限期改善時，系爭開發計畫之整地工程已完工近1 年，早無外運土石之需要，足見該處分限期改善之內涵，不以禁止外運為限，尚包括管制與整治開發行為對環境造成之破壞；參加人既未將外運並棄置於系爭土地上之土石移除，自未切實執行評估書內容，則原告在踐行對被告書面告知之程序後，訴請被告應命參加人將棄置系爭土地上之土石移除，俾減輕及回復評估書承諾之環境品質狀態，合於環評法第17條及第23條第1 項之規範意旨云云，依後述理由，亦難認有據。詳言之：

⑴前揭環評法第23條第1 項規定，對於主管機關得命違反同條第17條規定之開發單位限期改善之期限、方法或內容，固無明文規定，而授與主管機關一定程度之選擇裁量權，惟主管機關仍應視個案中之環境影響說明書、評估書及審查結論內容，及開發單位有何未切實執行之具體情形，依比例原則等行政法原理原則為合義務性之裁量，不得恣意為之。參加人於系爭開發計畫評估書所為承諾，係該開發計畫土方量需挖填平衡且全數用於基地範圍內（即土方不外運），被告則因參加人自88年3 月19日起陸續申報開工後，檢附棄土地點共計33處，認其違反前述評估書內容，而以89年4 月11日處分命參加人限期改善等情，業如前述。是被告因參加人上述未依評估書內容切實執行之情形，依同法第23條第1 項規定所為上開處分，命參加人限期改善之內容，其最大限度僅得要求參加人停止將挖取之土石繼續外運，並將已外運之土石回填開發基地，以履行評估書之承諾；況由被告90年3 月27日會議紀錄五、案由㈢所載：「本案因89年3 月6 日民眾陳情，長庚紀念醫院復健分院施工棄土置至陳情人土地上，本署隨後於去（89）年3 月9 日赴現地監督查核，發現整地土方確實外運，但依當天所蒐證之資料無法取得證明陳情人土地上之廢棄土石方為該開發計畫所為，故依環境影響評估法處以新台幣30萬元整罰鍰，並限期改善不得外運。」等語（參見本院前審卷一第71頁），可知被告在作成89年4 月11日處分時，因尚無法確認棄置於原告共有系爭土地上之土石，是否源自系爭開發計畫之整地工程，故其以上開處分要求參加人改善之內容，僅不得再外運土石，並不包括清除棄置於系爭土地上之土石，則原告主張：被告89年4 月11日處分要求參加人限期改善之內容，尚包括命參加人將外運並棄置於系爭土地上之土石移除，藉以管制與整治開發行為對環境造成之破壞，被告未續為監督參加人清除系爭土地上之土石，自屬怠於執行職務云云，顯難採取。

⑵次按：

①環境保護為長期確保人類生存以及社會、經濟發展基礎，邁向永續發展所必需。為達此目的，立法者針對特殊環境保護作用制定諸多與環境保護相關之環評法、空氣污染防制法、噪音管制法、水污染防治法、廢棄物清理法、飲用水管理條例、環境用藥管理法、毒性化學物質管理法、公害糾紛處理法、水利法、自來水法、森林法、水土保持法、野生動物保育法、礦業法、漁業法、文化資產保存法、國家公園法、區域計畫法、都市計畫法、山坡地保育利用條例、農業發展條例及發展觀光條例、土壤及地下水污染整治法等法律，分屬不同之主管機關，此等與環境保護相關之法律，在體系上可分為預防、管制、救濟暨整治等3 大體系。而環評乃對於開發行為之抽象風險所為預防性評估，以預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響，此參該法第1 條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法……。」即明。同法第5 條第1 項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……七、文教、醫療建設之開發。……」所稱「對環境有不良影響之虞者」，依同法施行細則第6 條規定，係指引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象、危害自然資源之合理利用、破壞自然景觀或生態環境、破壞社會、文化或經濟環境等情形。亦即，符合環評法第5 條第1 項所列之開發行為，如有引起上述對環境之污染、破壞等不良影響之虞者，應先依環評法規定實施環評。若開發單位提出之環境影響說明書未經（環評主管機關）完成審查或評估書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其經許可者，無效（參見環評法第14條）；另依同法第16、17條及第18條第1 、3 項等規定，已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容，且開發單位應依環境影響說明書、評估書所載內容及審查結論，切實執行。又開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。依此等規定，環評完成後，開發行為進行中及完成後使用時，主管機關雖仍需進行事後監督，然其目的僅在督促開發單位切實執行環評說明書、評估書所載內容及審查結論，避免開發單位於通過環評後怠於履行其法定義務。至開發單位於開發行為中或完成開發使用時，如怠於履行上開環評規定所課與切實執行環評內容與審查結論之義務，環評主管機關依環評法第23條規定，雖得對開發單位為罰鍰並限期改善、按日連續處罰、停止開發、函請目的事業主管廢止其開發許可等處分，然就違反環評義務所衍生對上述環評法施行細則第6 條所定各環境法益造成危險及損害時，因實體法上針對各環境法益之保護已有特別法規（例如水污染防治法、空氣污染防制法、廢棄物清理法、土壤及地下水污染整治法等）予以具體之管制、整治等規範，則就管制、整治環境污染之事項，應依各該特別法規為之，不在環評程序規範範圍內。此由環評法第23條第6 項規定：「前項停止實施開發行為期間，為防止環境影響之程度、範圍擴大，主管機關應會同有關機關，依據相關法令要求開發單位進行復整改善……。」可證開發行為之實施，縱對環境造成一定程度影響或有範圍擴大情形而有復整改善必要時，亦應由環評主管機關會同有關機關，依據相關（管制、整治）法令要求開發單位進行，而非可逕由環評主管機關依據環評法規定，命開發單位進行復整改善。上述法律意見，業經最高行政法院103 年度判字第475 號判決將本件訴訟發回更審時，闡釋甚明，依行政訴訟法第260 條第3 項：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」規定，本院在此個案中，應受最高行政法院判決所表示上述法律意見之拘束。

②承前所述，參加人係將系爭開發計畫整地工程產生之土石，委由○○公司清運，嗣迭經轉包及分包予○○公司處理，再由訴外人○○○向○○公司購買土石，並將部分土石堆置於系爭土地上。是以，系爭土地遭棄置參加人整地後所生土石，並非參加人於開發行為中或完成開發使用時，未切實執行評估書內容所造成，原告主張該等土石應予清除以回復系爭土地原狀一事，涉及環境污染之事後整治事項。而內政部於86 年1月9 日報經行政院以臺86內字第0112號令准予備查、於同年月18日以臺內政部（86）內營字第8601218 號函實施之「營建廢棄土處理方案」，其第貳條明定適用範圍為：「本方案所指營建廢棄土之種類，包括建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工所產生之剩餘土石方、磚瓦、混凝土塊；惟不包括施工所附帶產生之金屑、玻璃碎片、塑膠類、木屑、竹片、紙屑、瀝青等廢棄物。至營建工程產生之剩餘土石方、磚塊、混凝土塊，可供回收處理再生利用者，自屬有用之土方資源。」第參條「廢棄物處理方針」第一項「建築工程廢棄土處理」第㈤款則規定：「違規棄土者，應由直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所主管建築機關勒令承造人按規定限期清除違規現場回復原狀，逾期未清除回復原狀者，得依建築法第58條規定勒令停工，以及依營造業管理規則規定移送懲戒。」上開處理方案嗣經內政部89年5 月17日台89內營字第8983373 號函修正為「營建剩餘土石方處理方案」，其第貳條「適用範圍」規定：「本方案所指營建工程剩餘土石方之種類，包括建築工程、公共工程及其他民間工程所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者，屬有用之土壤砂石資源。」第參條「剩餘土石方處理方針」第一項「建築工程及民間工程剩餘土石方處理」第⒑款規定：「違規棄置建築工程剩餘土石方者，應由直轄市、縣（市）政府勒令承造人按規定限期清除違規現場回復原土地使用目的與功能，逾期未清除回復原使用目的與功能者，得依建築法第58條規定勒令停工。」且該處理方案在營建剩餘土石方處理法立法完成前，均持續有效（參見同處理方案第壹條第二項規定）。又桃園縣政府於95年1 月18日亦訂定桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例，其第3 條第1 款規定：「營建剩餘土石方：指建築工程及公共工程所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等。」第29條後段則規定：「……違規棄置剩餘土石方者，處承造人新臺幣6 萬元以上10萬元以下罰鍰，並勒令限期清除違規現場、回復原土地使用目的與功能，起造人或工程主辦機關並負連帶清除及改善責任；逾期仍未改善者得連續處罰；若有建築法第58條情事者，得勒令停工。」是以前揭法規對於建築工程違規棄置營建剩餘土石之情形，皆明文課予承造人應限期清除被棄置土石之土地現場及回復原狀之義務；其中，桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例更明定起造人與工程主辦機關對於承辦人所負上述義務，應負連帶清除與改善責任。至於非屬前揭法規所稱營建廢棄土或營建剩餘土石、而屬施工所附帶產生之金屑、玻璃碎片、塑膠類、木屑、竹片、紙屑、瀝青等廢棄物者，如有遭違規棄置情事，廢棄物清理法第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者……限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。……」亦明定應由地方自治團體命事業或受託清除處理廢棄物者限期清除以回復原狀。故系爭土地上遭棄置土石之處理方式，前揭實體法規均已有清楚、明確之規範，應由桃園縣政府根據被棄置物品之屬性究為營建剩餘土石或廢棄物，而分別適用前述法規，命法定義務人限期清除與回復原狀，原告卻依環評法第23條第1 條第1 項及第9 項規定，請求被告命參加人清除系爭土地上之廢棄土石，依上述⑵、①之說明，即難謂有據。

③原告固主張：○○○係於88年4 月間將參加人整地所生之營建土石棄置於系爭土地上，參諸最高法院91年度臺上字第6750號及92年度臺上字第5675號刑事判決意旨，營建廢棄土並非廢棄物清理法第2 條第1 項所定廢棄物，故無該法之適用；而桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例遲至95年間始公布施行，無法溯及適用於○○○於88年4 月間將土石棄置於系爭土地之行為，況○○○非工程承造人、起造人或土資場負責人，亦非該條例規定負有改善污染狀態或回復土地原狀義務之人。是廢棄物清理法及桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例，均無法解決系爭土地遭棄置土石之問題，原告僅得依環評法第23條第1 項第1 款及第9 項規定，提起訴訟尋求救濟云云。惟查，前述營建廢棄土處理方案第參條第一項第㈤款，早在○○○於88年4 月間違法棄置土石於系爭土地之前，即已施行，且其後修正為營建剩餘土石方處理方案第參條第一項第10款，迄未廢止，上述法規與桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第29條，均係針對建築工程違規棄置剩餘土石方之狀態，責由地方自治團體課承造人以限期清除與回復原土地使用目的與功能之義務，後一自治條例更要求起造人或工程主辦機關負連帶清除及改善責任，至於違規棄置土石之行為人及棄置之時間為何，並非所問。是原告所陳○○○於88年4 月間係在系爭土地上棄置營建土石，故無廢棄物清理法之適用云云，即便屬實，桃園縣政府在系爭土地被棄置營建剩餘土石之狀態未被排除之前，本得以前揭有關營建剩餘土石處理之相關法規為依據，要求工程承造人、起造人或主辦機關負責清除及回復土地原狀；至若○○○棄置於系爭土地上之物品，有合於廢棄物清理法所定廢棄物之要件者，前引廢棄物清理法第71條第1 項規定，亦明定地方自治團體得命事業或受託清除處理廢棄物者限期清除處理，以排除廢棄物遭棄置於系爭土地上之違法狀態。則原告指稱：○○○將土石棄置於系爭土地上，對原告所生損害，無法藉由廢棄物清理法或桃園縣剩餘土石方管理自治條例之規定予以排除，其等僅得依環評法第23條第1 項第1 款及第9 項等規定起訴以資救濟云云，自難採憑。原告聲請本院向桃園縣政府查詢○○○違法棄置於系爭土地上之土石，是否屬營建剩餘土石？若是，有無桃園縣剩餘土石方管理自治條例規定之適用？依上說明，並無調查必要；其等另聲請桃園縣政府說明：該府命○○○為改善措施之具體法律依據為何？及該府函請系爭土地所有人同意測量及鑽探，是否即屬其決定代履行依上開自治條例課予○○○改善或回復原狀義務之前置程序？均係有關桃園縣政府如何排除系爭土地遭違法棄置土石之問題，與本件訴訟之爭點，即被告有無怠於執行監督參加人切實執行評估書內容此一職務之情事，要無任何關聯，故亦無須調查，均附此敘明。

㈤綜上，原告對於參加人違反系爭開發計畫評估書「挖填土方平衡原則」及「土方不外運」內容一節，已依環評法第23條第1 項規定，以89年4 月11日處分命參加人限期改善，其後根據參加人所提改善報告及現勘結果，認參加人已改善完成，經核尚無怠於執行其監督開發單位切實執行評估書內容之職務；至系爭土地遭訴外人○○○棄置系爭開發計畫整地工程之土石一事，既非為開發單位之參加人於開發行為中或完成開發使用時，未切實執行評估書內容所造成，而屬環境污染之管制、整治事項，應由桃園縣政府依據具體情形，適用上述營建廢棄土處理方案、營建剩餘土石方處理方案、桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例或廢棄物清理法等實體法規規定，命法定義務人負清除及回復土地原狀之責任，以排除上述違法狀態。則原告依據環評法第23條第1 項第1 款及第9 、10項等規定，提起先位之訴，請求本院判命被告應作成命參加人依系爭開發計畫85年4 月評估書內容，限期清除棄置於原告所有如附表2 所示土地上、如起訴狀附圖1 位置之土方，並告以不依限履行時將直接強制或間接強制執行之行政處分，及被告應給付原告因提起此一訴訟而支出之律師費用8 萬元，自非有據，不能准許。又原告所提備位之訴，仍以環評法第23條第1 項第1 款及第9 、10項為依據，且第2項聲明與先位之訴相同，至第1 項聲明，僅係因預慮本院認為被告就系爭土地遭棄置土石一事，應如何命參加人限期改善，尚有裁量空間，而求為判決被告應依本判決之法律見解，就參加人棄置於原告所有如附表2 所示土地上、如起訴狀附圖1 位置之土石方，作成命參加人限期改善之處分，是依同上說明，該備位之訴亦無理由，應併駁回。

八、綜上所述，原告所提先、備位之訴，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭