臺北高等行政法院裁定

原告

昱家實業有限公司

代表人

郭欽賢（董事）住臺北市市民大道4段95號1樓

被告

內政部

代表人

陳威仁（部長）住同上

上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國104 年1 月15日院臺訴字第1040121010號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、事實概要：

㈠緣原告就其所有坐落改制前臺南縣佳里鎮○里段2180-2地號土地（下稱系爭土地），依非都市土地使用管制規則第35條之1 規定，申請由特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地。經改制前臺南縣政府（99年12月25日改制後為臺南市政府) （下稱臺南縣政府）就94年12月16日修正非都巿土地使用管制規則第35條之1 之適用疑義函詢被告，經被告以95年3 月27日內授中辦地字第0950043299號函（下稱系爭函），略以：該非都巿土地使用管制規則第35條之1 第1 項規定「……得在原使用分區內申請變更編定為建築用地。」內所敘得申請變更編定之土地，並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁等4 種建築用地。至原告申請項目是否符合規定，請查明本於權責核處等語。臺南縣政府於審酌個案情節後，據以95年3 月30日府地價字第0950063445號函（下稱臺南縣政府95年3 月30日函）否准所請。原告不服，迭經被告95年8 月2 日台內訴字第0950074548號訴願決定駁回、高雄高等行政法院95年度訴字第887 號判決原告之訴駁回、最高行政法院98年度判字第379 號判決上訴駁回。

㈡原告迭就被告系爭函提出陳情，經被告以102 年5 月13日內授中辦地字第1026034060號、102 年5 月29日內授中辦地字第1026651041號及102 年6 月4 日內授中辦地字第1026035187號函復，略以系爭函係針對前臺南縣政府請釋之個案問題，本於職權就當時非都巿土地使用管制規則新增第35條之1立法緣由及目的所為說明，並非行政處分，無所陳應予撤銷、廢止或無效之問題，復未牴觸該條之立法意旨或逾越法律規定，亦非屬行政程序法第159 條之行政規則，無需依同法第160 條刊登政府公報。被告102 年9 月14日內授中辦地字第1026037821號函復原告，已就所陳事項為適當處理及明確答復，爾後再就同一事由陳情，依行政機關處理人民陳情案件要點（103 年9 月25日更名為行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點）第14點第1 項第2 款規定，不予處理等語。原告復於103 年8 月8 日就系爭函陳情，經行政院以103年8 月12日院臺建移字第1030047843號移文單移被告查處逕復，被告以103 年8 月21日內授中辦地字第1036036190號函（下稱被告103 年8 月21日函）復，以原告就系爭函之相關疑義，已多次答覆，本案不予處理。原告不服，就系爭函提起訴願，經行政院104 年1 月15日院臺訴字第1040121010號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：系爭函就非都巿土地使用管制規則第35條之1 第1 項規定，以得申請變更編定之土地，並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁等4 種建築用地。經臺南縣政府援用並以95年3 月30日函否准原告之申請，惟原告所有系爭土地面積為0.131914公頃，已符合非都巿土地使用管制規則第35條之1 第1 項之規定，且該規定並未明文排除已為建築用地之

甲、乙、丙、丁等4 種建築用地申請變更編定，是依行政程序法第158 條第1 項第2 款規定，屬無法律授權而剝奪人民之自由權利者無效，故系爭函應屬無效。復依行政程序法第117 條規定，違法之行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，準此，原告據以請求撤銷系爭函。再者，依法務部90年3 月22日法90律字第000147號函，說明二以各機關對主管法規所為之解釋，如係關於具體個案之法律適用疑義者，須以函答復，並刊登於公報上；如非具體個案，而係抽象之法律解釋者，處理方式同上。準此，系爭函未符合行政程序法第159 條及第160 條之行政規則發布程序等情。並聲明：請求撤銷、廢止或停止適用系爭函說明二：「……非都巿土地使用管制規則第35條之1 第1 項規定『……得在原使用分區內申請變更編定為建築用地。』內所敘得申請變更編定之土地，並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁等4 種建築用地。」

三、被告則以：系爭函說明內容敘及非都市土地使用管制規則第35條之1 ，該函乃就該規定之立法緣由說明，係對法條內容之單純的事實敘述及理由說明，並非對人民之請求有所准駁而屬有關得申請變更編定之土地；另為闡述法條所欲處理解決之問題，並引述區域計畫法施行細則、制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知及原臺灣省政府辦理各縣市非都市土地使用編定屆滿5 年通盤檢討之鄉村區劃入原則等，即已說明並未逾越法規規範之權限或濫用權力。故系爭函並不構成行政處分之性質，有關變更編定之權責為臺南縣政府業管範圍，臺南縣政府並以95年3 月30日函作成處分決定。又依最高行政法院98年度判字第379 號判決理由，足證系爭函並未逾越法規規範，亦非屬行政程序法第159 條之行政規則，無需依同法第160 條刊登政府公報。原告前於100 年4 月1 日陳情系爭函未符合行政程序，被告已以100 年5 月18日內授中辦地字第1000042970號函引述上開最高行政法院98年度判字第379 號判決理由答復原告，並說明系爭函釋為被告本於職權就非都市土地使用管制規定所為之釋示，並非屬行政處分，亦未逾越法律規定。嗣原告102 年間再次為系爭函是否應公告或刊登新聞紙等相關疑義提出陳情，案經被告以102 年5 月13日內授中辦地字第1026034060號函答覆原告；嗣後原告再提出相同疑義，復經被告102 年5 月29日內授中辦地字第1026651041號函及102 年6 月4 日內授中辦地字第1026035187號函、102 年9 月14日內授中辦地字第1026037821號函等多次答覆原告在案。按行政機關處理人民陳情案件要點第14點第1 項第2 款規定，人民陳情案件，同一事由，經予適當處理，並已明確答復後，而仍一再陳情者，不予處理，但仍應予以登記，以利查考，本案既經被告上開函等多次答覆原告在案，被告乃以103 年8 月21日函復原告「不再處理」。是以，系爭函及103 年8 月21日函，係屬單純之事實通知或說明，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，系爭函亦未逾越法律規定，尚無需刊登新聞紙或政府公報等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有系爭土地登記謄本、系爭函、臺南縣政府95年3 月30日函、被告95年8 月2 日台內訴字第0950074548號訴願決定、高雄高等行政法院95年度訴字第887 號判決、最高行政法院98年度判字第379 號判決、原告102 年5 月2 日陳情書、被告102年5 月13日內授中辦地字第1026034060號函、原告102 年5月24日陳情書、被告102 年5 月29日內授中辦地字第1026651041號函、原告102 年5 月29日陳情書、被告102 年6 月4日內授中辦地字第1026035187號函、原告102 年8 月22日陳情書、被告102 年9 月14日內授中辦地字第1026037821號函、原告103 年8 月8 日陳情書、行政院103 年8 月12日院臺建移字第1030047843號移文單、被告103 年8 月21日函、行政院104 年1 月15日院臺訴字第1040121010號訴願決定（答辯卷第13至14頁、第27至28頁、本院卷第28至29頁、第31至35頁、第36至53頁、第54至64頁、答辯卷第18至22頁、第17頁、第25至33頁、第24頁、第35至44頁、第34頁、第53至55頁、第45頁、第68至79頁、第67頁、第66頁、本院卷第17至20頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。

五、本院判斷：

㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」同法第4條第1 項及第5 條第2 項分別定有明文。準此可知，撤銷訴訟及課予義務訴訟之合法提起，須以行政處分存在為前提，否則，其起訴即應認不備要件，應予駁回。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟。另所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向行政機關請求就某一特定具體事件，為一定處分之權利者而言；如無「法令」賦予人民請求作成「行政處分」之權利，即不得提起課予義務訴訟。

㈡經查，本件原告係不服系爭函而迭向被告提出陳情，經被告以102 年5 月13日內授中辦地字第1026034060號、102 年5月29日內授中辦地字第1026651041號、102 年6 月4 日內授中辦地字第1026035187號、102 年9 月14日內授中辦地字第1026037821號及103 年8 月21日號函復（見被告答辯卷第45至51頁、第66頁），以被告就系爭函之相關疑義，已多次答覆，本案不予處理。原告不服，仍就系爭函提起訴願及行政訴訟，請求撤銷、廢止或停止適用系爭函說明二：「……非都巿土地使用管制規則第35條之1 第1 項規定『……得在原使用分區內申請變更編定為建築用地。』內所敘得申請變更編定之土地，並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁等4種建築用地。」等情，有原告之訴願書（見訴願卷第3 頁）及起訴狀（見本院卷第9 及72頁）在卷為憑。而系爭函乃係被告就臺南縣政府關於94年12月16日修正非都巿土地使用管制規則第35條之1 之適用疑義詢問（見被告答辯卷第3 、4頁）所為之函釋，其內容略以：「主旨：貴府函報依『非都市土地使用管制規則』第35條之1 規定，辦理佳里鎮○里段2180─2 地號等特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地尚有疑義一案，復請查照。」、「說明：一、復貴府95年3 月20日府地價字第0950050817號函。二、……上開管制規則第35條之1 第1 項規定：『……得在原使用分區內申請變更編定為建築用地。』內所敘得申請變更編定之土地，並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁等4 種建築用地……。三、本案有關佳里鎮○里段2180─2 地號等特定農業區丁種建築用地擬變更編定為同區甲種建築用地，是否符合規定﹖請查明本於權責核處。」等語（見被告答辯卷第1、2 頁）。綜觀被告系爭函之主旨及說明，足見系爭函乃係被告就臺南縣政府上開函詢法令疑義事項所為之解答，僅為單純就非都巿土地使用管制規則第35條之1 規定之立法緣由說明，係對法條內容之單純的敘述及理由說明，核屬被告與臺南縣政府間內部對法令之解釋性行政規則，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，尚不對外發生准駁之法律上效果，揆諸上開說明，自非行政處分。且法規並未明定人民有權請求撤銷、廢止或停止適用之權。是以原告請求被告撤銷、廢止或停止適用系爭函釋縱遭拒絕，並未符合「依法申請之案件，予以駁回」之要件，其循序提起行政訴訟法第5 條第2 項之訴訟，請求被告作成撤銷、廢止或停止適用系爭函釋之處分，依上述規定，尚非法之所許。

㈢復按中央法規標準法第7 條：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」行政程序法第157 條第3 項：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」第160 條：「（第1 項）行政規則應下達下級機關或屬官。（第2 項）行政機關訂定前條第2 項第3 款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」法規命令具有創設性，與法律有同一效力，其未遵行發布程序者，不生效力。換言之，法規命令未依行政程序法第157 條第3 項規定，刊登政府公報或新聞紙者，不生效力。至於行政程序法第159 條第2 項第2 款解釋法令之解釋性行政規則，一者其屬上級機關對下級機關，或長官對屬官所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定（行政程序法第159 條第1 項），再者其係闡明法令原意（參見司法院釋字第287 號解釋），其解釋是否正確而得適用，繫於該法令是否應作如同該解釋性行政規則內容之解釋，該解釋性行政規則並不具創設性，法官不受其拘束。只是下級機關或屬官受其拘束，依該解釋性行政規則作成與人民有關之行政行為，對人民有所影響，為使人民有所預見，行政程序法乃要求於下達下級機關或屬官生效後，應登載於政府公報發布。惟此解釋性行政規則之發布，並非其成立或生效要件。換言之，解釋性行政規則未依行政程序法第160 條第2 項登載於政府公報，並不影響其效力。（最高行政法院104 年度判字第239 號判決參照）。經查，系爭函乃係被告對臺南縣政府間，就非都巿土地使用管制規則第35條之1 規定之解釋，屬於解釋性行政規則，業如前述，是系爭函縱未依行政程序法第160 條第2 項登載於政府公報，亦並不影響其效力，附此敘明。

㈣綜上而論，原告針對系爭函提起本件課予義務訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107 條第1 項第10款所定起訴不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。原告提起訴願及行政訴訟，係分別依訴願法第2 條及行政訴訟法第5 條第2 項，請求被告撤銷、廢止或停止適用系爭函說明二部分之系爭函釋；訴願決定機關誤認爭訟標的為被告103 年8 月21日函，乃以該函非屬行政處分，決定訴願不予受理，已欠允洽，惟訴願決定為原告訴願不受理之決定，所持理由雖有未當，但結果並無二致，仍應予以維持。綜上所述，原告提起本件行政訴訟，顯非合法，應予駁回。

六、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第五庭