最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第379號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第379號

上訴人

昱家實業有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

臺南縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間土地使用編定事件，上訴人對於中華民國96年1月23日高雄高等行政法院95年度訴字第887號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國93年6月24日向被上訴人申請依非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第35條之1規定，將坐落臺南縣佳里鎮○里段2180之2地號特定農業區丁種建築用地土地（下稱系爭土地）變更編定為同區甲種建築用地。經被上訴人審查認系爭土地未符合管制規則第35條之1各款規定，乃以93年9月16日府地用字第0930173676號函否准。上訴人不服，提起訴願，前經內政部94年1月10日台內訴字第0930008494號訴願決定以系爭土地為供工廠使用，自應編為特定農業區丁種建築用地，其並無得變更為特定農業區甲種建築用地之使用性質存在，自不符變更編定為特定農業區甲種建築用地之條件，原處分雖非以此理由否准，惟其結果相同，應予維持，而予駁回。嗣上訴人因歇業申請繳銷工廠登記證，經被上訴人94年2月5日府經工字第0940021446號函同意備查後，上訴人復於94年2月14日再度向被上訴人提出相同之申請，仍遭否准，上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回。嗣內政部於94年12月16日修正管制規則第35條之1之規定，上訴人再以其符合修正後管制規則第35條之1被各種建築用地所隔絕之規定，向被上訴人申請變更為特定農業區甲種建築用地，仍經被上訴人以95年3月30日府地價字第0950063445號函否准。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：依管制規則第35條之1條文文義，並無禁止所有權人在原使用分區內不得申請變更編定為他種建築用地，亦無相關法規禁止丁種建築用地申請變更編定之規定，被上訴人超越上開規定文義予以解釋。依經濟部工業局93年7月23日工中字第09305005880號函釋，認為上揭條文文義並未限制其得申請變更編定為建築用地之原使用編定種類；又依內政部86年7月31日台（86）內地字第8681142號函釋（下稱86年函釋）見解，有允許鄉村區丁種建築用地得申請變更為同區乙種建築用地，以及特定農業區甲種建築用地得申請變更為鄉村區乙種建築用地，顯見管制規則第35條之1規定，並不排除已為建築用地，得申請變更編定為甲、乙、丙、丁種建築用地，及原已為建築用地非無依該條申請變更為他種建築用地，被上訴人否准上訴人所請，實有差別待遇而違反平等原則。再者，依管制規則第35條之1修正總說明，顯見該條規定係採放寬政策，而非限制已為建築用地者，不得再申請變更編定為他種建築用地等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人作成准予將上訴人所有坐落臺南縣佳里鎮○里段2180之2地號特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分。

三、被上訴人則以：㈠被上訴人依據臺南縣佳里地政事務所所提供之土地使用分區圖及用地編定圖，審查上訴人所有系爭土地，查該筆土地坵塊完整，其南面與西面雖毗鄰鄉村區，北面為特定農業區養殖用地及未登錄地，東面與特定農業區丁種建築用地相毗鄰，外側無道路、水溝等自然界線與特定農業區隔絕，綜合審視其坵塊，整體未凹入鄉村區，未符合管制規則第35條之1各款之規定，故予以駁回。嗣上揭條文於94年12月16日增訂「或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕」，上訴人復以其系爭土地符合上揭條文之新修正規定而申請變更編定為甲種建築用地，惟依內政部95年3月27日內授中辦地字第0950043299號函（下稱95年函釋）核示略以：「上開管制規則第35條之1第1項規定：『……得在原使用分區內申請變更編定為建築用地。』內所敘得申請變更編定之土地，並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁種建築用地。」，被上訴人爰依上開函旨以系爭土地已編定為丁種建築用地，與管制規則第35條之1規定不符，予以駁回，於法並無不合。㈡管制規則第35條之1修正草案總說明內容，與內政部95年函釋並無認知和事實不同之處。系爭土地既已編定為丁種建築用地，其申請變更編定坵塊自應予毗鄰之丁種建築用地合併計算予以審查，應未有被各種建築用地所包圍之適用。又因系爭土地並非位於鄉村區範圍，其申請變更編定仍應依管制規則第35條、第35條之1及第57條規定辦理。再者，上訴人另稱其所有之坐落佳里鎮○里段2173之95至2173之116地號等20筆土地，於通盤檢討作業經前臺灣省政府審議通過後，由特定農業區甲種建築用地變更為鄉村區乙種建築用地云云，惟上開土地係以更正編定之方式辦理，與可申請變更編定為建築用地之法令規定不同，上訴人誤認其他特定農業區內之丁種建築用地亦可申請變更編定為甲種建築用地，顯與法不符等語，資為辯駁。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠查系爭土地面積為1,319平方公尺（即0.1319公頃），使用分區為特定農業區，使用地類別為丁種建築用地。上訴人係請求將系爭土地原編定為特定農業區內之丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，自應依管制規則第27條第1項及第2項所規定之使用分區內各種使用地變更編定原則表辦理。然依管制規則第27條第2項及現行管制規則附表3已明定農業區內甲、乙、丙、丁種建築用地部分不允許申請變更編定為該類使用地。㈡管制規則第14條於82年11月7日修正刪除，其刪除之理由略以：「第14條條文係於78年增訂，其立法原意係為配合解決當時環境污染抗爭不斷，為使污染嚴重工廠得以變產置產方式取得遷廠資金，順利完成遷廠，解決環保及社會問題，同時使其他廢棄工廠之丁種建築用地達到有效利用。惟自該條文實施以來，丁種建築用地申請變更為非工業使用者，大部分屬低污染性之工業用地，造成工業用地流失，反與政府推動振興經濟方案目標有違，而應促其繼續作原來工業使用；至於污染嚴重之工廠即事實上屬經濟部訂頒之甲、乙類工業，因遷廠用地取得困難，均已改善污染方式繼續在原工業用地營運，故該條文之施行反而有促使投機之現象。又丁種建築用地變更為甲種建築用地後，將來形成一新社區，其過去所埋藏有害廢棄物或土壤、地下水遭受污染，污染性可能不亞於原工業使用，危害社區居民之建康；且該條文之實施，使工業用地大量流失，造成丁種建築用地價格之上漲與真正興辦工業人找不到價格合理之建廠用地。可知當時第14條允許農業區丁種建築用地得變更為甲種建築用地係有其時空背景及特定目的，則於該時空背景已消失及特定目的無法達成下，基於保障居民健康及避免造成投機之管制目的，自仍應維持禁止變更編定之規定。」故自該次修正發布後，即取消農業區丁種建築用地得變更編定為非工廠使用之甲種建築用地之規定。嗣為維護於該次修正發布生效前已向各主管機關申請變更之申請人之權益，內政部於83年6月1日遂再增訂管制規則第31條之1（經修正為現行管制規則第87條規定）過渡條款。而再參照管制規則附表3內容，足以確定非都市土地使用管制規則自82年11月取消農業區丁種建築用地得變更編定為甲種建築用地之規定後，至今仍採相同之管制立場，未有變更。上訴人既係於94年提出申請將特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，依管制規則第57條規定，被上訴人自不得再予受理。㈢又依管制規則第35條之1修正草案總說明、區域計畫法施行細則第13條及第15條規定可知，非都市土地符合畸零不整、無禁止變更編定之狹小土地而符合該條第1項第3款情形之一者，該畸零土地若得和相鄰之鄉村區整體利用，將更有利用實益，故管制規則第35條之1遂放寬管制規定。惟依據法律之歷史解釋及法律目的解釋原則，若認該條得申請變更編定之非都市土地亦包括農業區之丁種建築用地，在無更強烈之公益目的考量下，依前述說明，反而會因第35條之1之放寬規定危害居民之健康，自和第35條之1立法目的及刪除原第14條之理由有違，應認管制規則第35條之1第1項得申請變更編定為建築用地之「非都市土地」，應不包括原已編定為農業區丁種建築用地在內。㈣再者，經濟部工業局因其並非該管制規則訂定發布之權責機關，其所為93年7月23日工中字第09305005880號函覆意見僅係提供參考，非具有決定之效力。次查，上訴人以內政部86年函釋允許原編定為鄉村區丁種建築用地得變更為乙種建築用地，主張原處分違反平等原則云云。惟按管制規則第27條第2項及使用分區內各種使用地變更編定原則表（即附表3）可知，管制規則對位於鄉村區範圍之各種使用地變更編定並未設有限制，且依變更編定原則表鄉村區欄，於乙種建築用地係標示「＋」即允許依該規定辦理變更編定該類使用地。故與本案土地使用分區為特定農業區，並不允許變更編定為他種建築用地之事實並不相同，自不得比附援引。又再據被上訴人89年4月11日89府城綜字第55788號函所示，上訴人另稱其所有坐落臺南縣佳里鎮○里段20筆原編定為特定農業區之甲種建築用地，係因區域計畫主管機關依據區域計畫法第13條規定辦理5年通盤檢討後所為之必要變更，非屬基於當事人申請變更編定之情形，且其屬甲種建築用地，亦與本件為丁種建築用地之情形有別等語，認被上訴人否准上訴人變更土地編定之申請，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人之起訴。

五、本院查：

㈠按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同，其管制規則，由中央主管機關定之。」為區域計畫法第15條第1項所規定。又「土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。」「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建或經直轄市、縣(市)政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下者。

二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下者。三、凹入鄉村區之土地，外側為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事等用地隔絕，面積在0.5公頃以下者。前項道路、水溝及其寬度、各種建築用地或作建築使用之特定目的事業用地之認定依前條第2項、第4項規定辦理。因地形坵塊完整需要，前項第1款、第2款面積得為10％以內之增加。符合第1項各款規定有數筆土地者，土地所有權人個別申請變更編定時，依前條第3項規定辦理。縣（市）政府於審查第1項各款規定時，得提報該縣（市）非都市土地使用編定審議小組審議後予以准駁。第1項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地。於森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。」「特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，已依本規則中華民國82年11月7日修正發布生效前第14條規定，向工業主管機關或窯業主管機關申請同意變更作非工業或非窯業用地使用，或向直轄市或縣（市）政府申請變更編定為甲種建築用地而其處理程序尚未終結之案件，得從其規定繼續辦理。前項經工業主管機關或窯業主管機關同意變更作非工業或非窯業用地使用者，應於中華民國83年12月31日以前，向直轄市或縣（市）政府提出申請變更編定，逾期不再受理。直轄市或縣（市）政府受理前2項申請案件，經審查需補正者，應於本規則中華民國90年3月26日修正發布生效後，通知申請人於收受送達之日起6個月內補正，逾期未補正者，應駁回原申請，並不得再受理。」則分別為94年12月16日修正之管制規則第27條第1項、第35條之1、第57條所規定。又按非都市土地依據區域計畫法第15條第1項及管制規則第2條、第3條規定，劃定為10種使用分區，而依其使用分區之性質，編定為18種使用地，分別予以不同程度之使用管制，非都市土地經劃定為某種使用分區，因申請開發，依區域計畫之規定需辦理土地使用分區變更者，自應依首揭非都市土地使用管制規則之規定辦理。

㈡再按管制規則第35條之1之立法目的，係為促進鄉村區邊緣畸零不整土地之有效之利用。而系爭土地面積為0.1319公頃，且依臺南縣佳里地政事務所出具之土地使用分區圖及用地編定圖，上訴人所有系爭土地坵塊完整，其南面與西面雖毗鄰鄉村區，北面為特定農業區養殖用地及未登錄地，東面與特定農業區丁種建築用地相毗鄰，外側無道路、水溝等自然界線與特定農業區隔絕，整體未凹入鄉村區，並不符合管制規則第35條之1各款規定，上訴人向被上訴人申請依管制規則第35條之1規定，將系爭土地變更編定為同區甲種建築用地，自有未合。被上訴人認系爭土地未符合管制規則第35條之1各款規定，予以否准。原判決認系爭土地使用分區為特定農業區，使用地類別為丁種建築用地。依管制規則第27條第2項及管制規則附表3已明定農業區內甲、乙、丙、丁種建築用地部分不允許申請變更編定為該類使用地。且管制規則第35條之1第1項得申請變更編定為建築用地之「非都市土地」，不包括原已編定為農業區丁種建築用地在內，復依該規則第57條規定，除其符合已於82年11月7日修正發布生效前已依同規則第14條已向主管機關提出申請而其處理程序尚未終結之案件，得繼續辦理外，自已不得再提出申請。被上訴人否准上訴人變更土地編定之申請，訴願決定予以維持，均無不合，以及上訴人之主張何以不足採等情，業已論斷甚詳，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。

㈢上訴人主張：由管制規則第35條之1第5項規定可知，其第1項的建築用地是指甲、丙種建築用地；且有關特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地，如符合前揭第35條之1之各款情形一者，並無明文限制不得申請變更編定。系爭土地係依管制規則第35條之1提出申請變更編定土地，而管制規則第57條特定農業區丁種建築用地與第35條之1之條件明顯不同。非都市土地使用管制規則附表3將全部使用分區的土地皆不可變更編定為甲種建築用地，明顯違法。再者，管制規則亦不受區域計畫法第15條第1項規定所限制，同時系爭土地申請變更編定亦不受管制規則第57條逾期申請即不受理之限制。上訴人所有之系爭土地毗鄰鄉村區，所生產之安全帽裝配亦非污染性工業，並無污染居民健康，同時也是小面積土地，與一般大型特定農業區丁種建築用地大不相同，應已達「準甲種建築用地」標準，已符合管制規則第35條之1第1項第1款及第2項規定，且又為山坡地以外之農業區，亦符合管制規則第35條之1第5項規定等語，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審摒棄不採之理由再予爭執，自無可採。

㈣又如上所述，本件上訴人之申請，因不符合法律規定而被否准，尚難謂與行政程序法第6條規定行政行為應符合平等原則及同法第7條規定比例原則及第10條規定行政機關行使裁量權不得逾越法定裁量範圍並應符合法規授權目的有違，且無中央法規標準法第18條從新從優之適用問題，則上訴意旨謂被上訴人之處分有違平等原則、比例原則及逾越裁量權等，亦非可採。至內政部94年9月12日內授中辦地字第0940726072號函釋及內政部95年3月8日內授申辦地字第0950042525號致上訴人之復函，係就管制規則第35條之1第3項規定，有數筆土地，土地所有權人個別申請變更編定時其整體範圍之認定界線及同條第1項各款申請變更編定之土地，應以整筆面積計算，不得以分割後之面積為認定基準，亦與本件有別。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異