高雄高等行政法院判決

民國100年8月17日辯論終結

原告

昱家實業有限公司

代表人

郭欽賢

被告

臺南市政府

代表人

賴清德 市長

訴訟代理人

王皪彬

上列當事人間土地使用編定事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原處分機關原為臺南縣政府，嗣因於民國99年12月25日與臺南市政府合併改制為直轄市臺南市政府，則本件原告不服臺南縣政府所為之行政處分，以臺南市政府為被告，提起本件訴訟，即屬適法，合先敘明。

二、事實概要：緣原告於93年6月24日向改制前臺南縣政府申請依行為時非都市土地使用管制規則第35條之1規定，將坐落臺南縣佳里鎮○里段2180-2地號（重測後為臺南市○里區○○段727地號）特定農業區丁種建築用地（下稱系爭土地）變更編定為同區甲種建築用地。經改制前臺南縣政府審查認系爭土地未符合行為時非都市土地使用管制規則第35條之1各款規定，乃以93年9月16日府地用字第0930173676號函否准。原告不服，提起訴願，前經內政部94年1月10日臺內訴字第0930008494號訴願決定以系爭土地為供工廠使用，自應編為特定農業區丁種建築用地，其並無得變更為特定農業區甲種建築用地之使用性質存在，自不符變更編定為特定農業區甲種建築用地之條件，原處分雖非以此理由否准，惟其結果相同，應予維持，而予駁回。嗣原告因歇業申請繳銷工廠登記證，經改制前臺南縣政府94年2月5日府經工字第0940021446號函同意備查後，原告復於94年2月14日再度向改制前臺南縣政府提出相同之申請，仍遭否准，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回。嗣內政部於94年12月16日修正非都市土地使用管制規則第35條之1之規定，原告再以其符合修正後非都市土地使用管制規則第35條之1被各種建築用地所隔絕之規定，向改制前臺南縣政府申請變更為特定農業區甲種建築用地，仍經改制前臺南縣政府以95年3月30日府地價字第0950063445號函否准。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵改制前臺南縣政府應作成准予將原告所有系爭土地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分。經本院以95年度訴字第887號判決駁回原告之訴，原告復向最高行政法院提起上訴，仍遭該院以98年度判字第379號判決駁回其上訴確定。嗣原告於100年4月8日具文向被告請求確認改制前臺南縣政府95年3月30日府地價字第0950063445號函所為之行政處分無效，經被告100年4月19日府地用字第1000257675號函以本案業經最高行政法院判決駁回，難謂與行政程序法第10條規定有違為由，駁回原告所請。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）按「非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、特定專用等使用分區。」「非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等使用地。」非都市土地使用管制規則第2條及第3條分別定有明文。查原告所有系爭土地為特定農業區丁種建築用地，屬非都市土地，應無疑義。

（二）次按改制前臺南縣政府95年3月30日府地價字第0950063445號函略以：「說明︰一、依據內政部95年3月27日內授中辦地字第0950043299號函辦理。二、‧‧‧另上開管制規則第35條之1第1項規定：『‧‧‧得在原使用分區內申請變更編定為建築用地。』內所敘得申請變更編定之土地，並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁種建築用地。三、經查本案旨揭土地，因現已編定為丁種建築用地，依上開函釋已編定為建築用地之甲、乙、丙、丁種建築用地，不得依非都市土地使用管制規則第35條之1規定申請再變更為甲種建築用地，所請歉難照辦。」等語。惟按：1.經濟部工業局93年7月23日工中字第09305005880號函略以：「說明：‧‧‧二、查『非都市土地使用管制規則』第35條之1規定：非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建或經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於一定條件者，得在原使用分區內申請變更編定為甲種或丙種建築用地。就該條文字義觀之，其得申請變更編定為建築用地之原使用編定種類並無限制。‧‧‧有關特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，如符合前揭第35條之1各款情形之一者，並無明文限制不得申請變更編定，‧‧‧。」

2.內政部於97年9月23日召開「研商『依非都市土地使用管制規則第35條、第35條之1規定，申請變更編定為建築用地之土地，是否包括丁種建築用地』事宜」會議，查該會議說明略以：「彰化縣政府97年7月29日府地用字第0970153690號函為溪州鄉○○段291-1、291-2地號，擬依『非都市土地使用管制規則』第35條第1項第2款規定，由特定農業區丁種建築用地辦理變更編定為同區甲種建築用地，因本部95年3月27日內授中辦地字第0950043299號函說明二略以：『‧‧‧上開管制規則第35條之1第1項規定‧‧‧所敘得申請變更編定之土地，並不包括已為建築用地之

甲、乙、丙、丁等4種建築用地。』滋生適用疑慮。該府並質疑本部上開號函釋似應屬所謂之『行政裁量權』，依行政程序法第10條：『行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。』則該函無法律授權及逾越法定裁量權範圍。按行政程序法第159條第2項規定：『行政規則包括下列各款之規定：‧‧‧二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。』又同法第160條規定：『行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。』查本部95年3月27日函就管制規則第35條之1所為個案之解釋，及本次彰化縣政府就丁種建築用地，得否適用管制規則第35條零星或狹小土地辦理變更編定，其法律適用疑義，應有全體機關一體適用之必要，為審慎起見，爰召開本次會議。」等語。而內政部針對上開議題，亦擬具甲、乙兩案，以便討論。其中甲案為：「有關依管制規則第35條規定得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地之零星或狹小土地，及第35條之1規定得在原使用分區內申請變更編定為建築用地之土地，不包含丁種建築用地。」乙案則為：「有關依管制規則第35條規定得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地之零星或狹小土地，及第35條之1規定得在原使用分區內申請變更編定為建築用地之土地，不予排除丁種建築用地。說明：一、按『毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地。』、『非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建或經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地。」分別為管制規則第35條第1項及第35條之1第1項所明定，揆諸上開法令並未明定得排除丁種建築用地等之適用。如以行政規則（解釋令）排除丁種建築用地等之適用，是否會形成『規範過度』情形，致合法性可能遭受質疑。二、且依『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』規定：在特定農業區、一般農業區及山坡地保育區作建築使用者，編為甲種、丙種建築用地；在鄉村區內作建築使用者，編為乙種建築用地；至於丁種建築用地除於工業區係按現況編定外，其餘各種使用分區內如經依法核准使用，均可編定之。次依區城計畫法施行細則第13條規定：『特定農業區為供優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。一般農業區為供特定農業區以外供農業使用之土地。‧‧‧四、鄉村區：為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要，會同有關機關劃定者。‧‧‧』。基上，位於為保護優良農田而劃設之特定農業區及一般農業區等之零星丁種建築用地，如不做工廠使用，如依法變更為住宅使用，似可減輕對於周遭環境之衝擊。因此，在法令未明定排除丁種建築用地之適用前，非都市土地符合管制規則第35條及第35條之1規定者，應不予排除丁種建築用地之適用。」另擬辦一欄亦記載：「依討論決議如採用甲案，即依管制規則第35條及第35條之1規定申請變更編定之土地，不包含丁種建築用地者，擬依行政程序法第160條第2項程序，另以令發布同法第159條第2項行政規則。如採用乙案，則由各縣市政府依本次會議結論，就具體個案審酌後依法辦理。」從而，內政部未依上開會議擬辦之意見，按行政程序法第160條第2項程序，另以令發布同法第159條第2項行政規則，足證非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定：「‧‧‧得在原使用分區內申請變更編定為建築用地」內所敘得申請變更編定之土地，包括丁種建築用地。足見改制前臺南縣政府95年3月30日府地價字第0950063445號函所為之行政處分無效。原告依法積極爭取系爭土地依非都市土地使用管制規則第35條之1等相關規定，申請變更編定為甲種建築用地，因影響地價甚鉅，有即受確認判決之法律上利益。

3.又原告最近以電話向屏東縣政府、高雄市政府、雲林縣政府、桃園縣政府地政局地用課（管理非都市土地變更之單位）詢問，非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定：「‧‧‧得在原使用分區內申請變更編定為建築用地」內所敘得申請變更編定之土地是否包括丁種建築用地，得到答案皆為肯定，可以辦理變更編定，但必須符合該條之規定。改制前臺南縣政府否准原告所有系爭土地變更編定為甲種建築用地之申請，違反行政程序法第6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之規定。

（三）又系爭土地為特定農業區丁種建築用地，面積約0.1319公頃，其西南面毗鄰同段726地號土地，為乙種建築用地，其南面毗鄰同段781地號土地，為丁種建築用地，其東面毗鄰同段728地號土地，為丁種建築用地，其北面毗鄰同段719及720地號土地，為國有水利用地。是原告所申請變更編定之系爭土地，業已被3筆建築用地及2筆水利用地隔絕，又系爭土地面積僅0.1319公頃，小於0.12公頃之1.1倍，另毗鄰之水利用地寬度超過4公尺，而建築用地均為78年4月3日前所編定，水利用地為政府所規劃興建，不受時間限制，同時因只有單筆（非數筆）土地，符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款之規定，故依同條第6項規定，系爭土地既為山坡地範圍外之農業區，變更編定為甲種建築用地最為適法。復按非都市土地使用管制規則第27條第2項規定：「前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。」惟如上所述，系爭土地既有非都市土地使用管制規則第35條之1第6項規定之適用，自無庸依附表三之規定辦理使用地類別變更編定。

（四）又改制前臺南縣政府否准原告所有系爭土地變更編定為甲種建築用地之申請，導致系爭土地設定抵押權貸款額度較低，利息也較高，若要出售亦較不值錢，故被告應賠償其中所造成差額之損失等情。並聲明求為判決⑴確認改制前臺南縣政府95年3月30日府地價字第0950063445號函之行政處分為無效；⑵被告應賠償原告新臺幣（下同）400萬元。

四、被告則以：

（一）本件原告申請系爭土地由特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，經內政部95年3月27日內授中辦地字第0950043299號函核示略以：「說明：‧‧‧二、‧‧‧另上開管制規則第35條之1第1項規定：『‧‧‧得在原使用分區內申請變更編定為建築用地。』內所敘得申請變更編定之土地，並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁等4種建築用地。」被告乃以95年3月30日府地價字第0950063445號函否准所請，原告不服，循序提起訴願、行政訴訟，均遭駁回在案。又內政部97年10月2日內授中辦地字第0970724347號函檢送研商「依非都市土地使用管制規則第35條、第35條之1規定，申請變更編定為建築用地之土地，是否包括丁種建築用地」事宜會議紀錄結論：「有關彰化縣政府97年7月29日府地用字第0970153690號函為溪州鄉○○段291-1、291-2地號，擬依『非都市土地使用管制規則』第35條第1項第2款規定，由特定農業區丁種建築用地辦理變更編定為同區甲種建築用地乙案，依所附地籍圖，因其所毗鄰之甲種建築用地僅1筆，且本案申請變更編定之土地，周遭均為同類丁種建築用地所包圍，經與會單位討論結果，與上開條文所規定為建築用地、道路、水溝所包圍夾雜之零星或狹小土地，為促進其合理有效利用而准予變更之意旨不符，不同意變更編定為甲種建築用地。」依上開會議結論並未敘明得申請變更編定之土地，包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁種建築用地，原告請求確認改制前臺南縣政府95年3月30日府地價字第0950063445號函所為之行政處分無效，案經被告以100年4月19日府地用字第1000257675號函否准所請，並無違法。

（二）按最高行政法院98年度判字第379號判決略以：「四、‧‧‧（三）又依管制規則第35條之1修正草案總說明、區域計畫法施行細則第13條及第15條規定可知，非都市土地符合畸零不整、無禁止變更編定之狹小土地而符合該條第1項第3款情形之一者，該畸零土地若得和相鄰之鄉村區整體利用，將更有利用實益，故管制規則第35條之1遂放寬管制規定。惟依據法律之歷史解釋及法律目的解釋原則，若認該條得申請變更編定之非都市土地亦包括農業區之丁種建築用地，在無更強烈之公益目的考量下，依前述說明，反而會因第35條之1之放寬規定危害居民之健康，自和第35條之1立法目的及刪除原第14條之理由有違，應認管制規則第35條之1第1項得申請變更編定為建築用地之『非都市土地』，應不包括原已編定為農業區丁種建築用地在內。」「五、‧‧‧（二）再按管制規則第35條之1之立法目的，係為促進鄉村區邊緣畸零不整土地之有效之利用。而系爭土地面積為0.1319公頃，且依臺南縣佳里地政事務所出具之土地使用分區圖及用地編定圖，上訴人所有系爭土地坵塊完整，其南面與西面雖毗鄰鄉村區，北面為特定農業區養殖用地及未登錄地，東面與特定農業區丁種建築用地相毗鄰，外側無道路、水溝等自然界線與特定農業區隔絕，整體未凹入鄉村區，並不符合管制規則第35條之1各款規定，上訴人向被上訴人申請依管制規則第35條之1規定，將系爭土地變更編定為同區甲種建築用地，自有未合。被上訴人認系爭土地未符合管制規則第35條之1各款規定，予以否准。原判決認系爭土地使用分區為特定農業區，使用地類別為丁種建築用地。依管制規則第27條第2項及管制規則附表3已明定農業區內甲、乙、丙、丁種建築用地部分不允許申請變更編定為該類使用地。且管制規則第35條之1第1項得申請變更編定為建築用地之『非都市土地』，不包括原已編定為農業區丁種建築用地在內，復依該規則第57條規定，除其符合已於82年11月7日修正發布生效前已依同規則第14條已向主管機關提出申請而其處理程序尚未終結之案件，得繼續辦理外，自已不得再提出申請。被上訴人否准上訴人變更土地編定之申請，訴願決定予以維持，均無不合，以及上訴人之主張何以不足採等情，業已論斷甚詳，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。‧‧‧（四）又如上所述，本件上訴人之申請，因不符合法律規定而被否准，尚難謂與行政程序法第6條規定行政行為應符合平等原則及同法第7條規定比例原則及第10條規定行政機關行使裁量權不得逾越法定裁量範圍並應符合法規授權目的有違，且無中央法規標準法第18條從新從優之適用問題，則上訴意旨謂被上訴人之處分有違平等原則、比例原則及逾越裁量權等，亦非可採。」是以，本件原告主張系爭土地符合非都市土地使用管制規則第35條之1規定向改制前臺南縣政府提出申請變更編定為甲種建築用地，經改制前臺南縣政府依據內政部95年3月27日內授中辦地字第0950043299號函示意旨，以本件系爭土地已編定為丁種建築用地，與非都市土地使用管制規則第35條之1規定不符而否准所請，案經最高行政法院判決確定並無違法。綜上所述，原告之主張為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點為改制前臺南縣政府95年3月30日府地價字第0950063445號函之處分是否無效？原告得否請求被告賠償400萬元？經查：

（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。是則，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有的公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。

（二）本件原告主張改制前臺南縣政府95年3月30日府地價字第0950063445號函之處分有行政程序法第111條第6款所定「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」之無效事由云云（詳見本院100年8月17日言詞辯論筆錄第2頁）。惟按「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費：一、非都市土地變更編定申請書如附表四。二、興辦事業計畫核准文件。三、申請變更編定同意書。四、土地登記（簿）謄本及地籍圖謄本。五、土地使用計畫配置圖及位置圖。六、其他有關文件。」分別為區域計畫法第4條第1項、第15條第1項及非都市土地使用管制規則第28條第1項所明定。準此，改制前臺南縣政府係區域計畫之地方主管機關，得按照非都市土地分區使用計畫，編定各種使用地，並有核准使用地變更編定申請之事務權限。從而，改制前臺南縣政府以已編定為建築用地之甲、乙、丙、丁種建築用地，不得依非都市土地使用管制規則第35條之1規定申請再變更為甲種建築用地為由，於95年3月30日以府地價字第0950063445號函否准原告申請其所有系爭土地由特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，核屬有權處分，並無未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限等情事，故無行政程序法第111條第6款規定之情形。原告上開主張，洵無可採。

（三）又按人民對中央及地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，依行政訴訟法第4條之規定，提起撤銷訴訟，經行政法院判決敗訴確定後，則該確定判決對為撤銷訴訟對象之行政處分係屬合法乙點，即生判決之既判力（最高行政法院96年度裁字第210號裁定意旨參照）。查，本件原告於93年6月24日向改制前臺南縣政府申請依行為時非都市土地使用管制規則第35條之1規定，將系爭土地（特定農業區丁種建築用地）變更編定為同區甲種建築用地，經改制前臺南縣政府審查認該土地未符合行為時非都市土地使用管制規則第35條之1各款規定，乃以93年9月16日府地用字第0930173676號函否准；原告不服，提起訴願，前經內政部94年1月10日臺內訴字第0930008494號訴願決定以系爭土地為供工廠使用，自應編為特定農業區丁種建築用地，其並無得變更為特定農業區甲種建築用地之使用性質存在，自不符變更編定為特定農業區甲種建築用地之條件，原處分雖非以此理由否准，惟其結果相同，應予維持，而予駁回；嗣原告因歇業申請繳銷工廠登記證，經改制前臺南縣政府94年2月5日府經工字第0940021446號函同意備查後，原告復於94年2月14日再度向改制前臺南縣政府提出相同之申請，仍遭否准，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回；嗣內政部於94年12月16日修正非都市土地使用管制規則第35條之1之規定，原告再以其符合修正後非都市土地使用管制規則第35條之1被各種建築用地所隔絕之規定，向改制前臺南縣政府申請變更為特定農業區甲種建築用地，仍經改制前臺南縣政府以95年3月30日府地價字第0950063445號函否准；原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵改制前臺南縣政府應作成准予將原告所有系爭土地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分，經本院以95年度訴字第887號判決駁回原告之訴，原告復向最高行政法院提起上訴，仍遭該院以98年度判字第379號判決駁回其上訴確定等情，此為兩造所不爭，並有系爭土地登記第2類謄本、改制前臺南縣政府95年3月30日府地價字第0950063445號函、本院95年度訴字第887號判決及最高行政法院98年度判字第379號判決等資料分別附本院卷及原處分卷可稽，並經本院調取本院95年度訴字第887號卷閱明屬實。準此，改制前臺南縣政府95年3月30日府地價字第0950063445號函所為否准原告申請將系爭土地變更編定為特定農業區甲種建築用地之處分，業經確定判決認為係屬合法，已生判決之既判力，至為明確。則原告復提起本件行政訴訟，仍主張該函所為之行政處分違法無效，自有未合，應予駁回。

（四）末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定；然若其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。經查，本件原告請求確認改制前臺南縣政府95年3月30日府地價字第0950063445號函之行政處分為無效，經本院審理結果，認無理由，業如前述，則其合併起訴請求被告應賠償其400萬元部分，即失所附麗，應認為無理由，併駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭