臺北高等行政法院裁定

上訴人

臺北市交通事件裁決所

代表人

詹政良（所長）住同上

被上訴人

林東信

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國103 年12月11日臺灣臺北地方法院103 年度交字第86號行政訴訟判決，提起上訴，本院裁定如下：

主文

理由

一、按高等行政法院受理對於交通裁決事件裁判之上訴或抗告事件，認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之，行政訴訟法第237 條之9 第2 項準用第235條之1 第1 項規定甚明。上開行政訴訟法第235 條之1 第1項之立法理由略謂：「為避免簡易訴訟程序事件因以高等行政法院為終審，而衍生原裁判所持之法律見解與裁判先例歧異之問題，爰於本條第一項規定，若上訴或抗告事件有確保裁判見解統一之必要者，高等行政法院不應自為裁判，而以裁定移送最高行政法院裁判之。」

二、本件原判決係以：被上訴人於民國102 年10月16日上午7 時38分許，騎乘車牌號碼000-000 號普通重型機車行經臺北市中正區和平西路與南昌路口，與車牌號碼0000-00 號自用小客車發生擦撞後，未留置現場逕行逃逸，為臺北市政府警察局中正第二分局員警以被上訴人有「駕駛肇事，無人受傷或死亡而未依規定處置逃逸」之情，填製掌電字第A01YFL647號舉發違反道路交通管理事件通知單，並移送上訴人。上訴人依道路交通管理處罰條例第62條第1 項、第24條第1 項第1 款及第65條第1 項第2 款規定，以103 年2 月14日北市裁罰字第裁22-A01YFL647號裁決處以「一、罰鍰新臺幣（下同）3,000 元，吊扣駕駛執照1 個月，並應參加道路交通安全講習。罰鍰及駕駛執照限於103 年3 月16日前繳納、繳送，講習日期由辦理講習機關另行通知。二、上開罰鍰及駕駛執照逾期不繳納、繳送者：（一）罰鍰依法移送強制執行，自103 年3 月17日起吊扣駕駛執照2 個月，並限於103 年3 月31日前繳送。（二）103 年3 月31日前未繳送駕駛執照者，自103 年4 月1 日起吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照。

（三）駕駛執照吊（註）銷後，自103 年4 月1 日起1 年內不得重新考領駕駛執照」之處分（下稱原處分）。而按道路交通管理處罰條例第7 條之2 之立法理由可知，關於違反道路交通管理處罰條例之違章，原則上應當場攔停，製單舉發，僅在特定之違規事由，且符合當場不能或不宜攔截製單舉發之情形，始得逕行舉發。是非屬道路交通管理處罰條例第7 條之2 第1 項所列得逕行舉發之事由者，自不得以所謂「職權舉發」創設警察機關之舉發權限，規避道路交通管理處罰條例第7 之2 條第1 項所列舉之事由。道路交通管理處罰條例第7 條之1 意指藉由民眾檢舉，提供員警查證之線索。尚無創設警察機關之舉發權限之意，是員警於接獲民眾檢舉資料，予以查證後，仍僅能在第7 條之2 所定範圍內逕行舉發。否則，員警自行調查所知悉之違章受第7 條之2 限制，員警經由民眾提供線索查知之違章則不受限制，難認合理，且易衍生員警將自行查知之交通違章事實假借民眾檢舉之名，規避第7 條之2 規範之限制，與道路交通管理處罰條例僅區分當場舉發與逕行舉發之意旨不符。又違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第6 條第2 項規定其毋寧係明定主管機關有本於職權，舉發違反道路交通管理處罰條例之違章行為之義務。至於舉發方式及程序，自應回歸道路交通管理處罰條例所定之當場舉發及逕行舉發。違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第6 條第2 項規定尚不能認為有創設當場舉發及逕行舉發以外之第三種舉發程序，否則將與法律保留原則相違。是被上訴人雖有道路交通管理處罰條例第62條第1 項之違章行為，然本件舉發程序與法不合。上訴人逕以原處分裁處罰鍰、吊扣駕駛執照、應參加道路交通安全講習及易處處分，尚非適法。被上訴人訴請撤銷原處分之理由雖屬無據，然原處分既有上開瑕疵，自應予以撤銷。

三、上訴意旨略以：

（一）本件舉發程序既為原審判決稱作「職權舉發」，原審判決認「職權舉發」非屬「當場舉發」及「逕行舉發」，故而不生舉發效力，惟道路交通管理處發條例是否限於「當場舉發」及「逕行舉發」此二種舉發程序？經查道路交通管理處罰條例第7 條之2 依文義解釋，僅係賦予舉發機關於當場不能或不宜製單舉發時，得逕行舉發之權限；而依體系解釋，查道路交通管理處罰條例全文，並無明確規範舉發之程序種類限於「當場舉發」及「逕行舉發」，且觀道路交通管理處罰條例第7 條之1 、第16、15、17、25條等亦非屬「當場舉發」或「逕行舉發」可知，道路交通管理處罰條例並非唯有二種舉發程序；若依目的解釋，道路交通管理處罰條例第7 條之2 僅係立法者為符合法律保留原則而新增舉發交通違規行為方式。原審判決竟認依上開規定得推知立法者於交通違規事件之舉發程序僅能以「當場舉發」及「逕行舉發」為之，除此二種舉發程序皆為立法者所不許，是否詳加審酌上開規定之文義、目的、體系解釋，原審判決並未說明，僅認行政機關採「職權舉發」之程序為規避上開條款，不生舉發之效力，應認容有疑義。

（二）法律保留原則並非一味限制行政機關僅能依立法者所制定之法律行事，倘立法者事先授權，行政機關亦得制定行政命令為之，又倘細節性、技術性事項，行政機關本得依職權制定行政規則，蓋現代行政機關必須進行並決定大量的管制事項，且行政機關所處理之事務分工日趨精細及專業化，已嚴重考驗立法者的專業能力，且國會有會期之限制，無法針對國家社會不斷演變之情事作立即因應，況立法者有其自身之政治考量，故於立法者無法勝任龐大之立法任務，尚不得以違反法律保留原則之詞而逕認行政機關之作為違法，應審慎適用法律保留原則、授權明確性原則之於個案判斷。而本案行政機關創設「職權舉發」之方式，並非創設、解釋行政罰之構成要件，僅係上級機關對於下級機關執行勤務之規定，純屬細節性、技術性事項，原不受法律保留原則之適用，又該規定所侵害之人民權益甚小，推究行政機關之利益及實務之考量，反而對人民之權利保證更加全面，蓋交通事故案件之複雜性及專業性，原非所有值勤員警可輕易掌握，起實務上處理交通事故案件之程序複雜細緻，原審判決認值勤員警應以當場舉發交通違規，倘無舉發之違章情事者，即職權撤銷舉發，顯未思量舉發機關之人力、物力及交通事故處理之複雜度。主管機關之所以創設「職權舉發」之方式，不僅可維護法安定性，尚於道路交通事故處理規範中詳細制定舉發機關辦理交通事故案件之處理方法，並對保全證據之部分詳加規定，，不論對受處分人有利、不利事項舉發機關均應注意，應比無經驗或少有經驗之受處分人更加完備，亦是行政機關專業化、細緻劃分工作業之體現，並非行政機關欲規避道路交通管理處罰條例之規定所為。

（三）退萬步言，縱認舉發機關開立違規通知單之舉發方式，係屬法律保留之事項。查道路交通管理處罰條例第7 條之2第1 項之規定及立法理由，乃係認為系爭程序對人民權利有所影響，為避免人民權利受到行政機關任意侵害，而將原道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第23條提升為法律位階。然而，交通秩序維護措施重在因地制宜與即時反應交通情況之迅速變化，宜賦予行政權較多自主決定空間，故上開條文宜解釋為例示規定始為妥適。又於交通事故案件採用「職權舉發」之方式乃係基於交通事故案件之複雜度與專業性，為避免倉促舉發違規行為可能發生之錯誤、值勤員警專業良莠不齊等原因而致損害人民權益，故而設立審核小組，職司交通事故案件之違規舉發，對人民權利之保障係有過之而無不及，且值勤員警確有當場不能或不宜攔截製單舉發之情形，自符合道路交通管理處罰條例第7 條之2 第1 項之要件，而應認「職權舉發」屬於「逕行舉發」之態樣。

四、關於道路交通管理處罰條例除「當場舉發」與「逕行舉發」以外，是否仍有其他類型之舉發程序？目前本院見解已有分歧，茲說明如下：

（一）肯定說：道路交通管理處罰條例中並無規定舉發僅限於當場舉發及逕行舉發兩種，亦未對其為立法定義。依行為時裁處細則第6 條第2 項規定，公路主管及警察機關查獲違反道路交通管理之行為者，即應本於職權舉發或處理之。至於舉發之方式，依行為時裁處細則第11條第1 項規定，舉發應填製通知單，並於被通知人欄予以勾記，通知聯則依其為「當場舉發」、「受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人」、「駕駛人或行為人未滿14歲」、「逕行舉發」等4種 情形而為不同之填記及送達；又依同上細則第15條規定，填製通知單，應到案日期應距舉發日15日，但書則規定「逕行舉發」、「受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人」及「道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」等3種情形，應到案日期應距舉發日30日。依上開規定，應可認為舉發固以「當場舉發」為原則，但非當場製單舉發之情形，至少有「逕行舉發」、「受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人」、「駕駛人或行為人未滿14歲」及「道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」等類型。至於道路交通管理處罰條例第7 條之2 第1 項規定，汽車駕駛人之行為有該條項所定7 款情形之一，且當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發，其係於91年7 月3 日修正時，因當時以行政命令位階之統一裁罰標準及處理細則第23條所為逕行舉發之規定，影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，故酌修文字提升至法律位階（參見其立法理由：「現行違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第23條得逕行舉發之規定，因影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增訂於本條。」），惟其核心問題係因未當場攔截違規車輛，僅得自車牌號碼辨識身分，未確認其真正駕駛人或行為人即以汽車所有人為對象逕行舉發之故，至於受舉發人當場陳述意見或即時蒐集證據之權利，僅屬附帶受到影響（即使非當場舉發，仍受3 個月內須舉發之限制，經舉發後，依統一裁罰標準及處理細則第40條規定，處罰機關於裁決前，仍應給予違規行為人陳述之機會），尚難據此即認應排斥其他非當場製單舉發類型之正當性。舉例而言，如汽車駕駛人因逆向行駛（道路交通管理處罰條例第7 條之2 第1 項所規定7 款情形以外之違規行為）而與他車碰撞致人受傷，雖員警經報案後到場處理，仍以將傷者送醫為要，且其肇事原因未必即能當場查明，自屬不宜當場舉發之情形，然此既不符逕行舉發要件，員警若未當場舉發，豈非日後均不得再予舉發？或是要求員警一邊送醫，一邊當場舉發？或是寧可草率當場舉發，亦不得經調查確認後再予舉發？顯見此種主張舉發僅有當場舉發及逕行舉發兩種類型之見解，並非妥適（本院103 年度交上字第39號、第53號及第61號等判決參照，又交通裁決事件移送行政法院處理前，臺灣高等法院101 年度交抗字第402 號、98年度交抗字第2257號、93年度交抗字第789 號裁定意旨亦同）。

（二）否定說：道路交通管理處罰條例第7 條之2 立法理由為：「現行違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第23條得逕行舉發之規定，因影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增訂於本條。」依此可知，關於違反道路交通管理處罰條例之違章，原則上應當場攔停，製單舉發，僅在特定之違規事由，且符合當場不能或不宜攔截製單舉發之情形，始得逕行舉發。其差別在於，當場舉發之情形，受舉發人可立即知悉其遭指摘之違規情節，有陳述意見之機會，亦可為日後行政訴訟進行證據保全之準備。而逕行舉發係事後製單舉發，受舉發人於舉發前無陳述意見之機會，又因有相當時日之間隔，受舉發人往往無從回憶其駕駛行為，更無從為證據保全之準備，對其權利有相當之影響，此所以立法者於91年7 月3 日修正公布道路交通管理處罰條例，增訂前開第7 條之2 規定，將原先規定在違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第23條之內容提升為法律位階，以符合法律保留原則。復按違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第6條第2 項雖規定：「公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之。」惟該統一裁罰基準及處理細則乃依據道路交通管理處罰條例第92條第4 項之授權訂定，其內容自不得逾越母法規定意旨，而立法者基於法律保留原則，於「當場舉發」程序外，於道路交通管理處罰條例明定特別之「逕行舉發」程序，除此兩種舉發程序外，遍尋道路交通管理處罰條例或違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則之規定，均難以發現有第3 種法定舉發程序。是違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第6 條第2 項規定所謂「依職權舉發」之規定，毋寧僅係賦予或明定公路主管及警察機關有本於職權舉發違反道路交通管理行為之義務，立法者目前並無容許「當場舉發」及「逕行舉發」以外之第3 種舉發程序，是依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第6 條第2 項規定可職權舉發之逕行舉發案件，自仍應符合道路交通管理處罰條例第7 條之2 之規定，始得為之（本院103 年度交上字第31號及第51號等判決參照，又交通裁決事件移送行政法院處理前，臺灣高等法院101 年度交抗字第435 號、第53號、100 年度交抗字第764 號、第768 號、99年度交抗字第2028號裁定等裁判意旨亦同）。

五、綜上所述，本件因原判決所持法律見解，與本院103 年度交上字第39號、第53號、及第61號等判決法律見解歧異，且本院類似案例見解已屬分歧，應有送請最高行政法院統一裁判見解之必要，爰裁定如主文。

臺北高等行政法院第一庭