臺北高等行政法院判決

105年8月4日辯論終結

原告

金義春工程有限公司

代表人

何淑嬪（董事）住同上

訴訟代理人

李瑞玲 律師

被告

台灣自來水股份有限公司第一區管理處

代表人

陳昭仁（經理）住同上

訴訟代理人

任育良

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104年7月3日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：被告代表人原為陳文政，於本件訴訟進行中變更為陳昭仁，茲據被告現任代表人具狀向本院聲明承受訴訟(見本院卷第101至102頁)，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告參與被告所辦理「『基隆市○○路○○○街○○○路00號管線抽換工程（含華新二路）』(下稱編號1工程)、『二坪送中幅送水管汰換工程（二）』(下稱編號2工程)、『萬里區北基及港西管線抽換工程』(下稱編號3工程)」採購案(下合稱系爭採購案)，因不服被告民國104年1月5日台水一工字第10400000110號函（下稱原處分）通知原告有違反政府採購法第31條第2項第2款及系爭採購案投標須知第25點第3項第2款規定之情形，追繳系爭採購案之押標金總計新臺幣(下同）158萬元，乃提出異議，復不服被告以104年1月29日台水一工字第10400003960號函所為之異議處理結果（下稱異議處理結果），再提起申訴，嗣經行政院公共工程委員會(下稱工程會)以104年7月3日訴0000000號申訴審議判斷駁回(下稱申訴審議判斷)，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠原告僅係為避免因參標廠商數目不足，致無法如期開標，始借用無投標意願之訴外人致億水電工程有限公司（以下稱致億公司）、訴外人旭乙科技有限公司（以下稱旭乙公司）名義以陪標，核與政府採購法第87條第5項規定之客觀構成要件不符。又系爭採購案既採公開招標方式，無法事先探知有多少廠商領標並參與投標，是原告無法控制及影響投標結果。況依政府採購法第48條第2項規定，縱若原告真尋求或借牌訴外人致億公司、旭乙公司參與投標，除節省時間外，並無任何實質影響決標結果之情，原告並無意圖影響系爭採購案之決標價格或獲取不當利益。且就編號1、編號2工程，原告實係應被告之託始參與投標，本身原無投標或得標之意願，嗣後更未得標，實無借用或冒用他人名義投標之動機與必要，而編號3工程，原告也曾致函被告表示解除契約之意思，是原告形式上雖有得標，但實質上並無投標及得標之意，完全係應被告之請而參與投標，倘若仍遭追繳押標金，誠屬不公。

㈡復按政府採購法第31條第2項之規範主體限於公司本身，被告卻將原告之代表人何淑嬪之違法行為歸責於原告，進而追繳押標金，於法無據。又原告之負責人何淑嬪於刑事審判程序中認罪換取緩刑處分，係屬其個人權衡實體及程序上利弊得失後之考量，且被告僅以臺灣基隆地方法院檢察署檢察官（下稱基隆地檢署）101年度偵字第4686號、102年度偵字第2591號起訴書，而非確定判決，作為認定事實之唯一證據，對本件相關事實怠於調查，更無任何論理及說明，即驟以原處分追繳押標金，侵害原告受憲法保障之財產權，亦有悖行政法上之一般原理原則。此外，依行政罰法第26條第1項前段規定，原告已受刑事判決處以緩刑確定，被告再科以追繳押標金之處分，實與「一事不二罰」之原則有違，原處分應予撤銷等情。並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

四、被告則以：本件業經基隆地檢署以101年度偵字第4686號、102年度偵字第2591號起訴在案，並經臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）以104年度基簡字第229號刑事簡易判決認定原告因其代表人執行業務犯政府採購法第87條第5項前段之妨害投標罪，並依政府採購法第92條規定處罰金刑，據以認定原告有另行借用他人名義或證件投標之事實，且查原告公司負責人何淑嬪於廉政署偵查中表示，係其製作系爭採購案之3家投標廠商之投標文件，並由原告提供3家廠商系爭採購案之押標金；原告公司實際負責人許清波於廉政署偵查中亦表示，係其指示何淑嬪製作系爭採購案之3家投標廠商之投標文件，並由原告提供3家廠商系爭採購案之押標金，足見上揭刑事判決所認定之事實應無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分(本院卷第14至15頁)、異議處理結果(本院卷第16至17頁)、申訴審議判斷（本院卷第9至13頁）、系爭採購案投標須知第2-8頁(本院卷第28頁)、基隆地檢署101年度偵字第4686號、102年度偵字第2591號起訴書（本院卷第29至46頁）、基隆地院104年度基簡字第229號刑事簡易判決（本院卷第48至79頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：㈠原告參與系爭採購案投標，是否構成政府採購法第31條第2項第2款規定之要件﹖㈡被告以原處分向原告追繳押標金有無違誤？

六、本院判斷如下：

㈠原告參與系爭採購案投標，是否構成政府採購法第31條第2項第2 款規定之要件？

1.按「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，以政務委員一人兼任主任委員。」「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣100 萬元以下罰金。……」「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。……。」及「……投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，扣除溢繳之金額後全部不予發還，其已發還者，並予追繳：……(二)投標廠商另行借用他人名義或證件投標。……。」分別為政府採購法第9條第1項、第87條第5項前段、第31條第2項第2款及系爭採購案投標須知第25點第3項第2款所明定（見本院卷第28頁）。揆諸政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質（第1條參照），而投標廠商另行借用他人名義或證件參加投標，營造有多數廠商競標之假象，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，分別參與投標，足使招標機關之審標人員誤認彼等與其他廠商間確有競爭關係，破壞招標程序之價格競爭功能，縱因無法預知有若干競爭者及競爭對手之競標價格為何而未必能決定性左右決標結果，然客觀上已實質增加得標機會，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，並妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，而有使開標發生不正確結果之危險。足見借用他人名義或證件投標之行為，均已影響採購公正性，違反政府採購法確保公平、公開採購程序之立法目的，且為同法第87條第5項前段所規範禁止之行為。故縱然借用人本身具投標資格，僅為達法定投標廠商家數以遂得標目的，而借用其他廠商名義或證件參與投標，仍在上開條款所稱借用他人名義參加投標規範之範疇（最高行政法院99年度判字第1092號判決意旨參照）。原告雖舉臺灣高等法院96年度上訴字第805號、95年度上訴字第1648號、93年度上易字第1957號等刑事判決意旨為證，惟前開刑事判決均係就是否構成政府採購法第87條之罪而為論述，與政府採購法第31條第2項第2款之規定無關，原告主張政府採購法第31條第2項第2款之「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」，應限於不具資格廠商借用他人名義或證件參與投標之情形云云，容有誤會，洵不足採。

2.經查：

⑴何淑嬪係原告之登記負責人，實際職務為兼理該公司之會計、行政業務，許清波係原告之實際負責人，許清波及何淑嬪為確保系爭採購案均有3家以上合格廠商投標，以順利開標、決標，並由原告取得各該採購案之工程承攬，竟由許清波指示何淑嬪製作原告、致億公司、旭乙公司之投標文件並準備3家公司之押標金，共同基於意圖影響採購結果之犯意聯絡，3度向無參與投標意願之致億公司負責人林息同、旭乙公司實際負責人李水木商借此2公司之名義及證件參加投標。詎林息同、李水木亦分別基於影響採購結果之犯意，容許並將致億公司、旭乙公司之證件交予許清波、何淑嬪借用參與投標等情，業據許清波、何淑嬪等人於法務部廉政署廉政官詢問時坦承：係由許清波指示何淑嬪製作系爭採購案之3家投標廠商之投標文件，並由原告提供3家廠商系爭採購案之押標金等情在卷（見本院卷第147至157頁、第130至140頁），核與法務部廉政署之監聽譯文（見本院卷第141至146頁、第158至186頁）相符，並有系爭採購案押標金清單（見原處分卷第3頁、第71頁、第149頁）、合作金庫商業銀行基隆分行及上海商業儲蓄銀行基隆分行函覆法務部廉政署之支票影本、交易明細等影本（見本院卷外放之證物影卷第5頁至26頁）在卷可稽。

⑵依上開證據，足證原告之登記負責人何淑嬪及實際負責人許清波係犯政府採購法第87條第5項前段意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標之罪，足堪認定。基隆地院104年度基簡字第229號刑事簡易判決亦同此認定，何淑嬪經法院判處應執行有期徒刑6月，如易科罰金，以新臺幣壹仟元折算壹日，緩刑貳年，並應於該刑事判決確定後陸個月內向公庫支付新臺幣壹拾萬元；許清波經法院判處應執行有期徒刑壹年，如易科罰金，以新臺幣壹仟元折算壹日；原告則因其代表人執行業務犯政府採購法第87條第5項前段之妨害投標罪，共肆罪，各科罰金新臺幣壹拾萬元，應執行罰金新臺幣參拾萬元；均業已判決確定等情，亦為兩造所不爭執，復有前揭刑案判決書影本在卷可稽（見本院卷第48至79頁）。

⑶從而，被告以原告參與系爭採購案，有政府採購法第31條第2項第2款及系爭採購案投標須知第25點第3項第2款規定之情形，而以原處分向原告追繳押標金共158萬元，自屬於法有據。原告主張就編號1、編號2工程，原告實係應被告之託始參與投標，就編號3工程原告也曾致函被告表示解除契約之意思，原告並無意圖影響系爭採購案之決標價格或獲取不當利益，原告之負責人何淑嬪於刑事審判程序中認罪換取緩刑處分，係屬其個人權衡實體及程序上利弊得失後之考量，被告對本件相關事實怠於調查，即驟以原處分追繳押標金，實有違法云云，非惟未舉證以實其說，且與事實不符，殊難憑採。

㈡復按依政府採購法第30條第1項前段及第31條第2項第2款規定，暨押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標，及確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。是以，被告對原告所為強制追繳押標金之處分，固為不利之行政處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無該法第26條關於一事不二罰規定之適用。原告主張其負責人已受刑事判決處以緩刑確定，被告再科以追繳押標金之處分，實與「一事不二罰」之原則有違云云，自無足採。

㈢再按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」分別為行政程序法第131條第1項、第2項所明定。次按依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認（最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。經查，原告係於101年6月25日、同年8月6日、8月29日參與系爭採購案編號1、2、3工程之投標，並於編號3工程得標，有決標公告影本在卷為憑（見本院卷外放之證物影卷第1、3、4頁），又基隆地檢署係於102年7月8日偵查終結提起公訴，基隆地院係於104年2月26日刑事簡易判決處刑，則被告於104年1月5日為本件押標金追繳（見本院卷第14頁），不論其知悉時點為何，並未罹於行政程序法第131條第1項前段所定5年公法上請求權之消滅時效甚明。

七、綜上所述，原告主張各節，均不足採。被告所為原處分及異議處理結果關於追繳押標金共158萬元部分，並無違誤，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分，為無理由，應予駁回。

八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭