臺北高等行政法院裁定

105年3 月24日辯論終結

原告

力翔實業股份有限公司

代表人

呂秀菊（董事長）

原告

三昧複合股份有限公司

代表人

林昌三（董事長）

原告

華家鋁業股份有限公司

代表人

劉進火（董事長）

原告

家志製旗廣告有限公司

代表人

陳玉葉

共同訴訟代理人

邱英豪 律師

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）住同上

訴訟代理人

劉士昇 律師

參加人

邱春山

上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國104年7月21日台內訴字第1040049628號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

事實及理由

一、本件事實經過：下列事實有兩造及參加人提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷），及本院依職權調閱臺灣高等法院103年度上更(一)字第11號民事案件全卷（含一、二、三審歷審全卷）可查，自足認為真實。

（一）改制前桃園縣政府於民國91年4月1日，以府工土字第0910067827號函覆桃園地方法院略以：系爭桃園市○○區○○段000 ○000 ○號土地（即系爭土地）「……依據上揭資料佐證楊梅鎮高獅路303 巷，確實為供公眾通行使用20年以上具有公用地役關係之現有巷道（即既成道路）。」又原告力翔實業股份有限公司（下簡稱力翔公司）於70年間提出建造執照設計申請書所檢附之位置配置圖，即以主揭八米聯外道路且於71年間經核發使用執照在案；另比對航測圖，顯示主揭巷道二十年間即有道路型態存在，同時亦經戶政單位編訂為村里巷道（本院卷第21頁）。

（二）訴外人即系爭土地前所有權人葉清玉主張：系爭土地為伊所有，改制前桃園縣楊梅市公所擅自於系爭土地上鋪設柏油路面，侵害伊所有權等情，爰依民法767 條規定，向臺灣桃園地方法院提起民事訴訟，請求判命改制前桃園縣楊梅市公所剷除系爭土地上之柏油路面。案經臺灣桃園地方法院以100 年度訴字第926 號民事判決駁回訴外人葉清玉之訴，迭經臺灣高等法院以101 年度上字第289 號民事判決駁回其上訴；惟嗣經最高法院以102 年度台上字第2245號判決廢棄上開臺灣高等法院判決並發回更為審判，再經臺灣高等法院以103 年度上更( 一) 字第11號判決：「原判決廢棄。被上訴人（即改制前桃園縣楊梅市公所）應剷○○○○○○縣○○市○○段000 ○000 ○號土地上如原判決附圖所示之柏油路面。」，理由略以：「……依證人即華家鋁業公司負責人劉進燈所結證……上開特定第三人雖因經營商業而有員工、往來廠商通行於系爭土地，惟不得謂系爭土地係供不特定公眾通行之用。又依證人即三昧公司代理廠長陳清和所結證……該公司本可經由其所設置於高獅路301 號之出入口，逕與高獅路聯繫，乃因公司業務經營之考量，始將出入口設置於高獅路303 巷內，非有藉由系爭土地通行之必要。……依證人李瑞娥所結證其配偶林於堂於81年間經營吉象倉儲時，承租系爭土地供拖車通行，為免其他廠商擅自利用系爭土地通行，遂於出入口處設置兩根水泥柱，並加裝鐵門管制出入等語，可見林於堂81年間承租系爭土地時，並未同意其他廠商通行。……證人李瑞娥、林於堂所證稱渠等於93年間向國有財產局檢舉及向桃園縣政府陳情之時間，亦相符合，顯見系爭土地之所有權人於93年間曾阻止高獅路303 巷內部廠商通行。……益徵系爭土地之所有權人就系爭土地之權利持續主張，自始即無將系爭土地提供予公眾通行之意，且於發現遭他人通行後立即表示異議，積極主張權利，阻止他人繼續通行。……另依證人林於堂、李瑞娥所證述系爭土地係林於堂81年間承租供拖車進出，設有門禁，並無供他人通行使用之意，可見系爭土地於81年間仍非供公眾通行之用，林於堂始有另向斯時之所有權人徐慶統承租之必要。……上開特定通行之廠商即協昇能源公司、均富製網公司及理想生技公司，係分別成立於95年5 月21日、96年5 月3 日、96年7 月30日……），惟該等廠商既均得以明確證述開始於鄰近系爭土地處營業之時點，自非就系爭土地有否供公眾通行久遠而一般人不復記憶其確實起始之情。……系爭土地非供不特定公眾通行之必要，且系爭土地之所有權人自始即無供公眾通行之意，並於知悉遭他人通行後立即表示異議，阻止他人繼續通行，亦無通行久遠不復記憶之情，與司法院大法官會議釋字第400 號解釋理由之既成道路要件，無一相符，難認屬既成道路。」嗣經全案判決確定。

（三）改制前桃園縣楊梅市公所遂依上開確定之民事判決所示，於103 年6 、7 月間刨除系爭土地之柏油路面；系爭土地之所有權人復以上開臺灣高等法院103 年度上更( 一) 字第11號判決理由內，曾就系爭土地是否符合既成道路之要件而成立公用地役關係為審理判斷，並認定系爭土地與司法院釋字第400 號解釋理由之既成道路要件，無一相符，難認屬既成道路，而將系爭土地以水泥石塊封阻（原處分卷第21、22頁）。

（四）103年6月16日系爭土地因買賣移轉登記予訴外人彭永昌，103年7月31日再因買賣移轉登記予參加人即土地所有權人邱春山（原處分卷第17至20頁）所有。

（五）被告因系爭土地是否為具有公用地役關係之現有巷道認定發生疑義，乃依桃園縣建築管理自治條例第2 條第3 項規定，於103 年8 月6 日召開「103 年度第二次、第三次現有巷道審議小組既成道路爭議案」會議審議。而該次會議審議結論略以，經調閱被告91年4 月1 日府工土字第0910067827號函之相關歸檔文件資料，該函疑似僅答覆地方法院用，非正式之行政認定處分……。103 年9 月3 日被告召開「103 年度第三次現有巷道審議小組審議既成道路爭議案」會議，該會議議題三決議：「……2.本案經檢視農林航測所73年10月16日、74年8 月17日、75年10月2 日及76年9 月30日之航照圖，本案高獅段522 地號銜接高獅路出入口處設有建築物並疑有閘門之柱墩（受限航照圖影像解析度問題），再經楊梅市公所表示；依法院判決進行本案地號上瀝青混凝土路面刨除時有發現門閘軌道存在，依此佐證當時應設有管制閘門。3.綜上，本案系爭土地非供不特定公眾通行之必要，且無供公眾通行之意，另依據高等法院103 年度上更( 一) 字第11號民事判決結果，本案不符合大法官釋字第400 號解釋函中所稱之具公用地役關係之『既成道路』……」等語（原處分卷第27至31頁）。

（六）被告依據上開103 年9 月3 日會議結論，以103 年10月6日府工土字第1030248066號函通知訴外人劉進燈、邱春山略以：「本案系爭土地原始之初即有土地所有人阻止公眾通行之情事，且無供不特定公眾通行之意，另依據高等法院103 年度上更（一）字第11號民事判決結果，本案不符合大法官釋字第400 號解釋函所稱之具公用地役關係之『既成道路』，同時一併廢止本府工務局91年4 月1 日府工土字第0910067827號函認定事項。」（即原處分，原處分卷第32至33頁）。訴外人劉進燈不服原處分，提起訴願，遭決定不受理；訴外人劉進燈不服該訴願決定，提起行政訴訟，刻正由本院104 年度訴字第123 號審理中。

（七）原告對原處分有法律上利害關係，亦對訴願決定不服，遂提起本件行政訴訟。

（八）原告力翔公司（使用執照字號：71年5 月7 日桃縣建管使工字第172 號）、原告家志製旗廣告有限公司（下簡稱家志公司）（使用執照字號：78年10月7 日桃縣建管使工字第0014號）、原告華家鋁業股份有限公司（下簡稱華家公司）（使用執照字號：77年5 月9 日桃縣建管使工字第0450號），原告三昧複合股份有限公司（下簡稱三昧公司）；其中原告三昧公司並非以系爭土地所在巷道申請指定築線（此為二造所是認），而依卷附建築執照申請圖說所示，原告力翔公司、家志公司（申請人為互力精密化學股份有限公司）之廠房申請建築執照時，雖以系爭303 巷為聯外道路，然均未於相關圖說上標示其建築線所在之位置，且與原告華家公司之建築基地均未與系爭土地相鄰，故均無以系爭土地據以指定建築線之可能。又原告華家公司（申請人為毅凱電化學股份有限公司）之廠房，依其申請圖說所示，係以其建築基地面前原4.9 公尺現有巷道，並自行退縮3.1 米寬據以劃設建築線而申請建築，亦非以系爭土地據以指定建築線。從而，本件原告力翔公司、三昧公司、華家公司及家志公司，均未曾以系爭土地指定建築線而為建築（原告公司相關位置與系爭土地之位置詳卷第440 頁套繪圖）。

二、按：

（一）按提起撤銷訴訟，除法律別有規定外，須以經過訴願為前提，未經過合法訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許，此觀行政訴訟法第4 條第1 項規定甚明。又未經提起合法訴願逕行提起撤銷行政訴訟，參照行政程序法第107 條第1 項第10款規定，核自屬起訴不備程式要件，且不能補正，應由法院以裁定駁回其訴。

（二）再按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照司法院釋字第255 號解釋、本院45年判字第8 號及61年判字第435 號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……。」司法院釋字第400 號解釋理由書所明示。

（三）又按所謂行政處分，是指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。建築基地面臨供公眾通行，具有公用地役關係之現有巷道者，得申請指定建築線而申請建築。此種具有公用地役關係之現有巷道，係因具備一定之條件而成立（參照司法院釋字第400 號解釋理由），其是否成立，寬度如何，直接影響相鄰土地所有權人對於使用土地建築之財產權行使，以及人民通行自由之保障，利害關係人有申請認定之權，主管機關依實際情況所為認定，係屬「確認之行政處分」。因此撤銷認定具公用地役關係（前述確認之行政處分）之行政行為，則更屬行政處分，應先敘明，被告抗辯本件原處分非行政處分云云，容有誤會。

（四）承前述，非鄰地所有權人，而僅利用具公用地役關係之巷道（基地）通行，僅屬反射利益，對該土地並無任何權利或法律上利益可言，並非法律上之利害關係人，因此，本件原告既非原處分之當事人亦非利害關係人，未經提起合法訴願，逕行提起撤銷訴訟，其起訴程式欠缺，且無法補正，應裁定駁回。

三、再查，本件原告因巷道爭議事件，具狀提起行政訴訟略以：被告廢止有關桃園市楊梅區高獅路303 巷中有關系爭土地部分巷道（下稱系爭巷道）為既成巷道之認定，將使得原告關於建築線之申請、所領相關建管執照失所附麗，自應認原告等就系爭廢止決定享有主觀公法上權利，具有訴訟權能而得依法請求救濟；被告前以91年4 月1 日府工土字第0910067827號函確認系爭巷道為供公眾通行使用二十年以上具有公用地役關係之現有巷道（既成道路），嗣被告若欲廢止系爭現有巷道，自應符合桃園縣建築管理自治條例之規定，然本件廢止現有巷道之程序顯有重大、明顯瑕疵，故原處分應屬無效；被告依據桃園縣工務局103 年度第三次現有巷道審議小組會議結論所作成之原處分，有程序上及實體上之瑕疵，應予撤銷；系爭巷道確實符合司法院釋字第400 號解釋公用地役關係成立要件而為既成道路，爰提起行政訴訟，請求撤銷被告103 年10月6 日府工土字第1030248066號函及訴願決定等語。然查：⑴本件原告均非系爭巷道（系爭桃園市○○區○○段000 ○000 ○號土地即系爭土地部分）之鄰地即桃園市○○區○○段000 ○000 ○000 ○000 ○○號所有權人，又非系爭土地之所有權人，僅係系爭巷道（通路）之一般用路人，僅受有通行該通路之反射利益，參照上開說明，自非法律上利害關係人。⑵本件原告申請建築執照或指定建築線時，雖或以系爭303 巷或幼獅路為聯外道路，然均與本件系爭土地部分之系爭巷道無涉，因此原告所舉最高行政法院93年度判字第1251號判決及101 年度裁字第446 號裁定意旨，因與本件事實不同，不能持為原告具有法律上之利害關係之依據。⑶原告對系爭巷道既僅具通行反射利益，對系爭土地並無任何權利或法律上利益（僅具反射利益），因此原告以其所有廠房及員工，主張對系爭巷道有所依賴使用，而對本件撤銷訴訟具法律上利害關係，可不經訴願程序而利用訴外人劉進燈之訴願決定，而能合法提起本件撤銷訴訟云云，自有誤會；參照前揭法律規定，本件原告提起之撤銷訴訟，因起訴不備程式要件，且不能補正，應由法院裁定駁回其訴。又原告追加提起之確認之訴，亦因本件提起撤銷之訴不合法，爰另裁定駁回之。

四、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項，裁定如主文。

臺北高等行政法院第一庭