臺北高等行政法院判決

105年3 月24日辯論終結

原告

中華民國兒童課後照顧輔導協會

代表人

曾承逸

訴訟代理人

張祐齊 律師

訴訟代理人

張宜斌 律師

被告

新北市立桃子腳國民中小學

代表人

李惠銘（校長）住同上

訴訟代理人

林衍鋒 律師（兼送達代收人）

訴訟代理人

王邦雄

參加人

社團法人新北市中華兒童品格教育協會

代表人

胡玉玲（理事長）

上列當事人間政府採購法事件，原告不服新北市政府中華民國104 年9 月8 日104 購申32044 號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告參與被告辦理「新北市桃子腳國民中小學104 學年度課後照顧及社團委外經營服務案」採購案（下稱系爭採購案），原告質疑系爭採購案之結果、過程違反招標文件規定及採購評選委員會組成有違法或不當行為等情事。被告審認系爭採購案並未違反政府採購法相關規定，是以維持原決標結果，未不予決標或予以廢標（下稱原處分），原告不服，民國104 年6 月17日向被告提出異議，經被告104 年7 月8 日新北市桃中小總字第1047835199號函結論乃仍維持原處分（下稱異議處理結果，即本件訟爭原處分）。原告不服，提出申訴，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

（一）被告於104 年8 月16日向新北市採購申訴審議委員會提出陳述意見書中理由，有關招標文件中所載之「補教業者」係屬「誤繕」部分，按行政程序法第5 條所明定「明確性原則」，查招標文件性質上為公務員依據法規所製作之公文書，於行政程序法之規範下，被歸類為「行政行為」之一種類型。則被告於答辯書及會議中自承招標文件中所載之「補教業者」係屬「誤繕」業已違反行政程序法上，行政行為之內容應明確之法定要求。是以此誤繕已屬「變更或補充招標文件內容者」或「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」，被告依政府採購法規定辦理招標，應不予決標。

（二）根據新北市政府教育局104 年6 月15日新北教國字第10410493561 號函文，在其中並未針對「新北市立桃子腳國民中小學104 學年度課後照顧及社團委外經營服務案」邀標書第6 點第一項，在投標資格明確指出補教業者( 業者就是負責人) 除外，此問題來做出釋疑。既然被告在招標資格方面明確列出「補教業者」除外，而非「補教業」除外。應該即指補教業者( 具備機構、團體抑或私法人性質之法律上組織體及其負責人、暨負責人個人以其他名義之機構、團體抑或私法人性質之法律上組織體) 不得參與投標，而非補教業( 具備機構、團體抑或私法人性質之法律上組織體) 。補習班負責人雖可以其他名義參與課後班投標，但是被告在招標資格明確列出補教業者除外，而非補教業除外，此為被告對投標資格明確的限制，而辦理採購之機關，應該受前開招標資格之拘束( 具備機構、團體抑或私法人性質之法律上組織體及其負責人、暨負責人個人以其他名義之機構、團體抑或私法人性質之法律上組織體不得參標) 始符合依法行政之要求。另應在開標資格審查時，即上網做公開資格查詢。本案於104 年8 月18日第1 次預審會議中，申訴會預審委員即有詢問被告及原告關於參加人和「私立我在省思語文短期補習班」分別是「補教業者」還是「補教業」，被告回答兩者皆是補教業者，原告回答參加人是補教業者，私立我在省思語文短期補習班是補教業。既然雙方皆認定參加人是補教業者無誤，依據招標文件上資格明確限制「補教業者除外」，應取消第一優勝廠商即參加人的資格。

（三）被告使不符資格之廠商得標，業已違反政府採購法之規定。依104 學年度課後照護及社團委外經營邀標書第六點投標資格第一項即明文：「凡已立案之公、私立機構、法人或團體，均可申請( 補教業者除外，依新北市政府教育局103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函) 。」可知被告於招標資格中明確列出「補教業者」除外，此為被告對投標資格明確得限制，而辦理採購之機關，應受招標資格之拘束。此案得標廠商為新北市中華兒童品格教育協會即參加人，依前述104 年8 月18日第1 次預審會議中，申訴會預審委員詢問被告之回答可證，被告已經知悉參加人為補教業者，難認符合投標之資格。對本件審資格標之過程，原告皆有定時表達不同之意見，即不得使不符資格之廠商，逕而得標，此由多次向被告反應可知。基前所述，被告明知參加人不符合招標文件中投標資格之要求，仍然讓參加人得標，業已明顯違反政府採購法第50條之規定，應不予決標於參加人。

（四）綜上所述，本案申訴審議判斷及異議結果顯有違誤，自難令人甘服。被告之行為違反行政行為明確性原則、依法行政原則暨政府採購法第50條之事實已臻明確，原告依法提起撤銷訴訟並聲明：１、申訴審議判斷、原處分即異議處理結果均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯則以：

（一）被告在系爭邀標書中投標資格欄下就「已立案之公、私立機構、法人或團體」資格，既加註「補教業者除外」等語，以限制投標廠商資格，究其本意，所謂「補教業者」自是以「補習班」無疑。

１、按民法第98條規定，並參酌最高法院19年上字第28號判例、39年台上字第1053號判例，查被告對外招標104 學年度課後照顧及社團委外經營事務時，曾在104 學年度課後照顧及社團委外經營邀標書中載明：「六、投標資格：㈠凡已立案之公、私立機構、法人或團體，均可申請（補教業者除外，依新北市政府教育局103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函）」等語。然所謂「補教業者」之意義及緣由，自應綜合被告招標104 學年度課後照顧及社團委外經營時一切證據資料，以探究被告之心中真意。

２、觀被告於系爭邀標書投標資格欄下已將補教業者排除上揭投標廠商資格範圍，又細譯新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函意旨，甚至系爭邀標書中投標資格欄載明「㈡營利事業登記證或其他設立證明。㈢最近一期繳納營業稅完稅證明。㈣政府頒發之營業執照。」等語，胥屬機構、法人或團體等設立或營運之證明文件，為此，經綜合被告於辦理系爭採購案招標時一切證據資料及事實，因「補習班」本不得從事課後照顧服務，是被告在系爭邀標書中投標資格欄下既已加註「補教業者除外」，以限制投標廠商，所謂「補教業者」即是指「補習班」無疑。

３、縱被告將「補習班」誤繕為「補教業者」亦不影響被告就所謂「補教業者除外」之心中真意，就是以「補習班」作為該次投標廠商資格限制。原告之訴，顯無理由。

（二）參加人既非補教業者或補習班，是縱被告將參加人誤會成補教業者，亦不影響認定參加人非補教業者之事實。

１、查參加人於102 年8 月1 日取得新北市政府人民團體立案證書，本為經政府立案之私法人機構，尤其參加人以學齡前兒童教育為主要業務，並非以經營補教業務為目的而設立，實難認為參加人為補教業者或補習班。為此，縱被告於新北市政府採購申訴審議委員會104 年8 月18日第1 次預審會議中，將參加人誤會成補教業者，亦不影響本件就參加人非補教業者之事實認定。

２、雖參加人之負責人另外經營「私立我在省思語文短期補習班」，惟參加人為一私法人機構，負責人為一自然人，兩者不容混淆，參最高法院96年度台上字第2884號判決意旨，因參加人既非補教業者或補習班，是縱參加人之負責人另外經營語文短期補習班，亦不影響參加人具有系爭採購案投標資格之認定。原告罔顧上情，混淆視聽，要無理由。

（三）本件系爭邀標書第6 點並無誤繕之錯誤。雖被告於新北市採購申訴審議委員會相關預審程序時表示補教業者係屬誤繕，不無誤會。新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函文上載「不宜讓補習班從事課後照顧服務」，而系爭招標書第6 點加註記載「（補教業者除外，依新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函）』，彼此用字不同，為此，被告方表示「補教業者」係屬誤繕云云，足徵本件邀標書第6 點確無誤繕之錯誤問題。系爭邀標書第6 點本以「機構、法人或團體」為投標廠商之資格限制，又第一優勝廠商即參加人，業經新北市政府立案，為一人民團體，實非個人（自然人），並無違誤，且採購評選委員會就參加人資格標評選過程亦無不同意見。

（四）查第一次限制性招標公告之邀標書與第二次限制性招標公告之邀標書，兩者文字記載內容完全相同。故不論第一次或第二次限制性招標公告之邀標書，縱為補習班亦得參與投標。

１、查被告於104年4月27日辦理第一次限制性招標公告，因僅有原告、參加人參與該次投標，投標廠商不足三家，經主持人正式宣布流標，為此，被告於104 年5 月8 日依法上網公告無法決標。

２、被告嗣於104 年5 月8 日辦理第二次限制性招標公告。然因被告該次所公告之邀標書上載投標資格：「具有補習教育之業者」等語，本爰用舊有格式，是補習班（即具有補習教育之業者）仍具有投標廠商資格無疑，卻明顯違反新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函意旨，事經新北市政府教育局來電糾正，被告方將之廢標重簽，更於104 年5 月13日依法上網公告無法決標，無非係以政府採購法第48條第1 項第1 款為其依據。

３、被告除就第二次限制性招標以正式廢標處理外，另據新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函意旨，將補習班（即補教業者）排除投標廠商資格之外，並著手簽辦修改原有邀標書部分內容，方有系爭邀標書。為此，被告再於104 年5 月26日辦理第三次限制性招標公告（即本件系爭採購案之招標公告）。

（五）綜上，原告之訴顯無理由。爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

四、參加人陳述略以：參加人確實為社團法人，符合投標資格。參加人是依據被告招標公告，參加資格選、評選，最後得標，參加人確實具備法人資格。參加人有函詢新北市政府教育局，經該局104 年6 月15日新北教國字第1041049356號函復，認為參加人符合資格。參加人於第三次才投標，第一次因為家數不夠而流標，且參加人向被告反應邀標書記載補習班負責人其他協會不許投標，並不合理；第二次投標須知還是記載補習班負責人其他協會不許投標，參加人再向被告反應這樣不合理；第三次參加人便以品格協會參與投標。為此，參加被告訴訟，聲明求為判決：駁回原告之訴。

五、兩造及參加人之聲明陳述同上，因此本件主要爭點乃參加人是否符合系爭採購案之投標資格？及本件異議處理結果認為系爭採購案招標過程、投標資格及評審委員之妥適性及審查等是否違法？

（一）本件應適用之法律及本院見解：

１、按「（第1 項）廠商於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：……三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日。」政府採購法第75條第1項第3款定有明文。

２、次按新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函：……兒童課後照顧服務班中心設立及管理辦法第4 條雖未排除補習班不得辦理公立課後照顧班，惟依據短期補習班設立及管理準則第38條規定，課後照顧服務非屬補習班設立之目的，其師資係依前開準則及新北市短期補習班設立及管理規則審核，未必符合課後照顧人員資格，另為避免補習班進駐後產生個資外流疑慮，不宜讓補習班從事課後照顧服務。

３、教育部103年1月28日以臺教社（一）字第1030008856號函：「『短期補習班設立及管理準則』第38條規定：『補習班不得經營非屬短期補習教育之機構或業務；其設立人或代表人欲經營其他機構或業務，提供相關服務者，其設立、人員及設施，應依各相關設立、管理法規規定辦理；其辦理之場地，應與補習班場地明確區隔。』……為期明確，短期補習班與兒童課後照顧服務中心（或幼兒園）之辦理應當各歸其法，縱令同設立人欲同時辦理短期補習班及兒童課後照顧服務中心，場地亦應明確區隔，俾能清楚區分、有效管理。」

（二）兩造對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造及參加人提出之下列證據附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。

１、被告辦理「新北市桃子腳國民中小學104 學年度課後照顧及社團委外經營服務案」採購案（即系爭採購案）：

⑴104 年4 月27日被告辦理第一次限制性招標公告，邀標書上載「六、投標資格：……（二）……（具有補習教育之業者）。」（邀標書詳本院卷第217 至218 頁，招標公告詳本院卷第221 至223 頁）。因僅有原告、參加人參與該次投標，投標廠商不足三家，經主持人正式宣布流標（本院卷第226 頁）；被告於104 年5 月8 日依法上網公告無法決標（本院卷第227 頁）。

⑵104 年5 月8 日被告辦理第二次限制性招標公告，邀標書上載「六、投標資格：……（二）……（具有補習教育之業者）。」（邀標書詳本院卷第219 至220 頁，招標公告詳本院卷第228 至229 頁）。惟因違反新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函（詳本院卷第73頁）意旨（主要意旨略以：「不宜讓補習班從課後照顧服務」），經新北市政府教育局去電糾正（詳被告總務處104 年5 月12日簽呈，本院卷第230 頁），被告乃依政府採購法第48條第1 項第1 款規定，於104 年5 月13日依法上網公告無法決標（本院卷第213 頁），將之廢標重簽（本院卷第232 頁）。

⑶被告另據新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函意旨，修改原有邀標書部分內容後，再於104 年5月26日辦理第三次限制性招標公告（即本件系爭採購案之招標公告，本院卷第99至103 頁）。系爭招標書載明「六、投標資格：（一）凡以立案之公、私立機構、法人或團體，均可申請（補教業者除外，依新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函）。」（招標書詳本院卷第72頁）。

⑷原告參加系爭採購案之投標時所備資料及被告審標時審查之相關資料詳本院卷第180 至193 頁。而參加人參加系爭採購案投標時之所備資料及被告審標時審查相關資料，則詳本院卷第194 至207 頁。

⑸被告審標後，認原告及參加人均符合投標資格，於104 年6 月4 日開標，結果由新北市中華兒童品格教育協會即參加人取得第1 準優勝廠商資格，原告為第2 準優勝廠商，將擇期議約（本院卷第104 至109 頁）。

２、104 年6 月4 日，原告以中華課後字第00000000號函向被告提出異議，主張參加人之負責人係補教業者，不符合系爭採購案之投標資格（本院卷第110 至111 頁）。

⑴104 年6 月8 日被告以新北桃中小總字第1047834364號函復略以，新北市政府教育局正就原告上述所提異議調查研議中（本院卷第112 頁）。

⑵104 年6 月15日，新北市政府教育局以新北教國字第10410493561 號函就「品格教育協會與補習班負責人為同一人時，是否有違投標資格」之疑義，函復略以，補習班本不得參與學校課後照顧及社團之經營，其主體系規範「補習班」，非排除補習班負責人另成立其他機構、法人或團體不得辦理參與課後照顧服務班（本院卷第113 至114 頁）。

⑶104 年6 月17日，系爭採購案經議約完成，即由參加人即第一優勝廠商承作（本院卷第115 頁）。

⑷104 年6 月17日，原告再以中華課後字第00000000號函對投標資格、評審過程及委員提出異議（本院卷第116 至117 頁）104 年7 月2 日，被告先以新北桃中小總字第1047835026號函原告說明本件採購案並無違反政府採購法第15條情事。

⑸104 年7 月6 日，新北市政府教育局以新北教國字第1041130792號函復原告，有關本件系爭採購案招標過程、投標資格及評審委員之妥適性均無違反相關法規（本院卷第118 至120 頁）。

３、104 年7 月8 日，被告以新北市桃中小總字第1047835199號函復（原告104 年6 月17日異議）原告略以：系爭採購案招標過程、投標資格及評審委員之妥適性均無違反相關法規，即仍維持原開標結果（異議處理結果即本件原處分）（詳本院卷第121 至125 頁）。而原告不服上開異議處理結果，提出申訴，經遭申訴審議判斷駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

４、新北市政府教育局104 年6 月15日新北教國字第1041049356號函就「補習班與協會負責人為同一人時，應無違投標資格」乙節說明略以，該局103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函文，係依短期補習班設立及管理準則第38條規定「補習班」不得經營非屬短期補習教育之機構或業務。爰補習班本不得參與學校課後照顧及社團之經營，其主體係規範「補習班」，非排除補習班負責人另成立其他機構、法人或團體不得辦理參與課後照顧服務班（本院卷第214 頁）。

（三）經查，系爭邀標書明確載明：「六、投標資格：（一）凡以立案之公、私立機構、法人或團體，均可申請（補教業者除外，依新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函）」。即明確敘明所謂補教業者之定義，乃依據新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函；次查前開新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函又明確載明「……避免『補習班』進駐後產生個資外流疑慮，不宜讓『補習班』從事課後照顧服務。」等語，因此解釋系爭邀標書之「補教業者」，不論是從文義或語意及至邀標書前後明確記載之公文，自應認是屬「補習班」，而不能解釋為經營補習班之業者或自然人個人，此參照系爭採購案前開三次邀標招標公告經過情形亦可為相同之證明，自應先予敘明。因此原告置邀標書上明確文義及公文之解釋不顧，逕行詮釋系爭邀標書之「補教業者」解釋重點為「補教業『者』」，進而認本件參加人之代表人經營補習班，為「補教業『者』」云云，容有嚴重誤解，應先指明。

（四）再查，系爭採購案第三次邀標及投標過程詳如上述，即本件被告依邀標書審查參加人並非經營補習班，認為其參與投標資格符合邀標書「補教業者」除外之規定，而原告主張參加人之代表人為經營補習班，屬邀標書上除外（即不得參與投標）人員不足採，而以異議處理結果維持原參加人符合投標資格且獲評為第1 準優勝廠商資格等情，核未違法。因此：

１、原告以參加人為「補教業者」，主張參加人不符合參與投標資格，進而爭執被告審標結果違法云云，即無理由。

２、再查系爭邀標書並無招標資格『誤繕』情形，原告主張被告明知有投標資格誤繕或不明確情形，未停止採購程序（審標、開標、決標、簽約），並於更正招標資格後再進行招標程序，顯然違反政府採購法第50條第1 項第2 款、第48條第2 款規定而違法云云，亦有誤會。原告雖主張被告於申訴審議階段向申訴審議機關提出之意見書中表明係承辦人員『誤繕』所致云云；然查上開邀標書：「六、投標資格：（一）凡以立案之公、私立機構、法人或團體，均可申請（補教業者除外，依新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函）」記載中『（補教業者除外，依新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616705號函）』已經明確記載依據新北市政府103 年9 月3 日北教國字第1031616 705 號函規定，排除『補教業者』即補習班參與投標資格，別無誤繕情事，核亦無意思表示不明確應類推民法第98條予以解釋問題，因此本件原告主張系爭邀標書上開規定不明確，而違反行政行為明確性原則云云，亦不足採。

３、再查補習班負責人或參加人丁○○○○○○○○○○○○○○○○負責人，與各該負責人即自然人本身，為二個不同之行政主體，本件原告將補習班及參加人，與補習班負責人及參加人代表人混為一談，逕以本件參加人負責人胡玉玲（即自然人）混為一談，逕以胡玉玲為補教業者（即補習班）云云，主張本件邀標書及審標、決標違法云云，自不足採。

（五）原告又主張，本件採購案審標之評審委員不符合規定，審標違法云云。然本件審標時評審委員黃信源老師雖曾受聘於原告擔任社團老師，但未開課成功，與原告與參加人間，無僱傭或委任關係，難認有採購評審委員審議規則第14條第2 項規定（應即辭職或予解聘）之適用。且按採購評選委員組織準則第4 條第1 項規定：「本委員會置委員5人至17人，就具有與採購案相關專門知識之人員派兼或聘兼之，其中外聘專家、學者人數不得少於三分之一。」，而本件系爭採購案成立5 人之採購評選委員會，其中外聘學者、專家2 人、家長會代表1 人、行政代表1 人及教師代表1 人，而因行政代表只能1 人，故校長勾選由教學組長及訓育組長之長官，即教導處主任擔任，因屬直接督導教學組長與訓育組長之直屬長官，其對本招標案之熟稔程度與該2 位組長相同，且本件2 位外聘委員皆為政府採購網下載之工程會列管之專家、學者，實務經驗豐富，家長會代表亦長期在招標機關擔任小學部志工，對校務運作亦甚熟悉，教師代表亦在小學部擔任教學工作，亦經被告於申訴審議程序中說明纂詳，並於本院審理時提出審標之相關證據，因此本件審標之評選委員會之組成，核未違法；原告僅泛稱審標程序違法云云，核無足採。

（六）承上，本件被告於招標程序中邀標書公告，審標及決標階段時所為之行政行為，即均認參加人符合參與投標之資格後並據以為之原處分及異議處理結果，核未違法，原告主張被告上開認定違法云云，有嚴重誤解，核無足採。

六、據上，本件被告審認系爭採購案並未違反政府採購法相關規定，而維持原決標結果，未不予決標或予以廢標之原處分及異議處理結果即本件訟爭原處分，核均未違法，申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告持前揭理由訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判斷基礎之事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經審酌亦不影響前揭判斷結果，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭