臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第54號

• 裁判案由: 土地徵收
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 12 月 24 日

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第54號104年12月10日辯論終結原 告　十分大瀑布育樂股份有限公司
代　表　人　詹淑真（董事長）
訴訟代理人　林辰彥　律師
黃豐緒　律師
沈崇廉　律師
上 一 人
複 代理人 林柏劭　律師
被 告　內政部
代　表　人　陳威仁（部長）
訴訟代理人　余佳樺
張倩維
參 加 人　新北市政府
代　表　人　朱立倫（市長）
訴訟代理人　王耀聰
顏麗寬
郭文鳴
上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國103 年11月20日院臺訴字第1030153993號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人辦理設置十分瀑布公園工程，需用新北市平溪區（下稱平溪區）十分寮段六分小段78之10地號等43筆土地（原告所有為其中40筆土地，下稱系爭土地），面積1.3945公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以民國103 年3 月12日台內地字第1030114638號函（下稱原處分）核准徵收（下稱系爭徵收），並一併徵收其土地改良物，交由參加人於103 年3 月26日以北府地徵字第
10305068085 號公告，同日以北府地徵字第10305068082 號函通知所有權人，原告不服原處分，提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
㈠系爭土地係原告於93年及95年間陸續分別以時價每平方公尺新臺幣（下同）3,000元、3,600元向國有財產局（下稱國產局）承購，超過當時之公告地價每平方公尺460元至1,700元，近10年來物價上漲、土地增值，十分瀑布風景區鄰邊遊樂區用地現今均以每坪55,000元至10萬元出售，參加人僅就瀑布區精華用地（原告所有系爭土地面積合計13,844平方公尺）予以徵收，由參加人103年8月11日以北府地徵字第1031489322號函，可知地價補償費為27,256,400元，換算每筆土地之平均價格僅每平方公尺1,968.82元，低於原告之承購成本，足見參加人未考量地價上漲之情形；且被告僅委請1 家不動產估價師鑑價，其公正性顯有疑問，就系爭土地之判斷標準及計算方式，亦未提供相關資料予原告，雙方處於資訊不對等之狀況，系爭徵收補償額之核定程序違反土地徵收條例（下稱徵收條例）第30條「市價徵收制度」、最高行政法院101年度判字第726號判決意旨、行政程序法第4條及司法院釋字第709號之「正當行政程序」原則。
㈡參加人相關承辦人員及被告所屬營建署審議委員小組從未派員至現場調查，參加人於102年7月31日用地取得協議價購會議，根據會議記錄所載，參加人對於系爭土地之協議價格係以102 年徵收補償市價（單價）或原告於93年向國產局所購買13筆土地3,000 元的價格（單價）計算，並以較高者為協議價購總價，單以102 年徵收補償市價計算，總價格為2,446 萬餘元，若參酌當時原告向國產局購買13筆土地之部分，則總價格為3,217 萬餘元，縱已考量原告當時購買系爭土地之地價，以當時購地價格做為協議之內容，惟參加人未考量近10年來物價上漲、土地增值、交通路線之增設及投資開發者之出現，周邊土地亦上漲數倍。依最高行政法院101 年度判字第1067號及102 年度判字第371 號判決意旨，參加人提出之兩個價格2,446 萬餘元、3,217 萬餘元進行協議，前者之價格係依102 年徵收補償市價計算，實與徵收之內容無異，而後者價格事實上亦並未考量系爭土地之市價發展趨勢，僅係依原告於10年前購地之價格予以協商價購系爭土地，是參加人所進行之協議價購會議並未依土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第27條規定進行實質之協議程序，有違徵收條例第11條「協議價購程序」之規定。另徵收條例修正後，原告與參加人僅進行此次協議，參加人於上開協議價購未成立後，即循徵收程序取得需用土地。
㈢原告基於瀑布園區之完整開發，不惜成本，針對無經濟價值之河灘地、利地、雜地等非觀賞、經營瀑布園區之土地一併購買，然參加人僅就十分瀑布園區精華部分即得觀賞到瀑布之行水區兩側私有地予以徵收，至於其他瀑布區上、下游行水區兩側部分，原告曾請求參加人一併徵收，惟參加人予以拒絕，此足令原告喪失經營之根本，且原告多次表達願以BOT 案之方式與政府合作開發，惟參加人仍執意徵收系爭土地，委與憲法第23條及行政程序法第7 條規定之比例原則不符。
㈣是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠參加人於102 年與原告協議價購時，已委託合格之民間公正第三單位不動產估價師，依查估辦法第27條規定，按土地使用情形、道路溝渠等自然景物及公共建設土地利用現況、未來發展趨勢等因素，並以當期鄰近成交案例進行推估，核實查估補償市價，該市價因公共設施保留地毗鄰之一般分區差異而估算有每平方公尺1,700元、2,600元及3,000元之3種單價，亦參酌原告之意見，就其中13筆洽國產局讓售取得之土地，由原1,700元及2,600元之單價，逕予提升至3,000元，均已超過市價，並提經102年12月18日新北市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）102年第9次會議評定在案，參加人據以辦理徵收補償，均核符相關法令。惟原告均未同意。另原告於公告徵收期間依徵收條例第22條規定提出異議，經參加人以103 年8月4日北府地價字第1031417444號函將查處情形通知原告，亦提請地評會復議後決議維持原徵收補償價額，參加人並以103 年12月8 日北府地價字第1032300958號函復原告，原告仍不服復議結果，另案提起訴願，經被告104年8月28日台內訴字第1040061374號訴願決定駁回，原告再提起行政訴訟，現由本院以104年度訴字第1627號案件審理中。
㈡參加人與原告於100 年6月、8月就本件分別進行協議價購，當時係徵收條例增修前，尚未規定以市價協議及徵收補償，故以公告現值加4 成先行協議。嗣102年7月即依徵收條例第11條規定，以市價進行協議，參加人協議價購會議不僅說明價購金額之計算方式，亦採納原告意見再予提高協議價格。原告除於協議時表達不同意參加人出價外，對用地範圍亦有意見，惟其中13筆土地面積0.5435公頃為國產局93年讓售之國有地，讓售以前原告亦未曾持有所謂之精華區土地，卻早有經營事實，難謂本件用地取得導致原告土地破碎或喪失利用情形，再者，原告主張應徵收其所有27.76 公頃土地，與本件計畫公益性與必要性不符，未便採納，且原告於協議期間未提出具體售價，參加人僅得循徵收條例規定以徵收方式辦理用地取得。
㈢十分瀑布公園規劃時以「對環境最小影響」為原則，維持既有生態平衡，僅於十分瀑布南岸劃設1 公頃多之公園用地，以提供民眾觀賞及遊憩活動空間，並保留瀑布公園西側原告所有之遊樂區土地及部分合法建物供其後續經營，另增劃人行步道用地提供原所有權人未來申請開發所需建築線；至原告所有未被徵收之基隆河兩岸20餘公頃土地，仍擁有遊樂區、旅館區、保護區、河川區及停車場用地等土地，並維持原都市計畫使用分區及管制，公園完成後將引進大量旅遊人潮同時可帶動其土地觀光效益及地區發展。參加人自100 年起即陸續與原告協調於「不對民眾收取觀賞瀑布入園費」前提下，循獎勵民間參與投資等模式合作，以提供社會大眾自由賞瀑空間，惟自100年至103年間原告均未停止收費，亦未提出實質具體合作方案，且曾表明不同意停止收費之立場。參加人於協議過程已善盡實質協議精神，且工程規劃上亦儘量減少徵收土地，留設業者後續經營開發空間與環境，以兼顧社會公益及原所有權人權益，應無原告所稱不符比例原則之情形。
㈣是被告聲明：駁回原告之訴。
四、參加人均援用被告之主張及聲明。
五、上開事實概要欄所述之事實，有設置十分瀑布公園計畫土地協議價購清冊、參加人103年3月26日北府地徵字第10305068085號公告、103年8月4日保管字第36號辦理設置十分瀑布公園工程用地取得徵收各項未受領補償費保管清冊、103年8月4日北府地價字第103147444號函、103年8月11日北府地徵字第1031489322號函、103年12月8日北府地價字第1032300958號函、102年8月14日北府觀風字第1022451256號函、設置十分瀑布公園徵收土地計畫書（含用地取得協議價購會議紀錄）、99年6月8日北府城審字第09905307461 號公告（下稱參加人99年6月8日公告）、變更十分風景特定區計畫（配合設置縣定瀑布公園）書、訴願決定及原處分等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：本件徵收有無必要；原告以被告不同意其請求一併徵收其他瀑布區上、下游行水區兩側其所有之土地，主張系爭徵收有違比例原則，於法是否有據；又參加人踐行之協議價購程序，有無違反徵收條例第11條規定。
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……十、其他依法得徵收土地之事業。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。第1 項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。第1 項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。前項所稱市價，指市場正常交易價格。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6 個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。前3 項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」分別為徵收條例第3條第10款、第11條、第13條第1項及第30條所明定。次按「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」為都市計畫法第48條所規定。
㈡經查，本件參加人辦理設置十分瀑布公園工程，需用原告所有系爭土地，合於徵收條例第3 條第10款規定因公益需要興辦其他依法得徵收土地事業之要件，被告於103 年3
月12日以原處分核准徵收系爭土地，並一併徵收其土地改良物，經核並無不合。
㈢原告雖以：參加人僅就十分瀑布園區精華部分即得觀賞到瀑布之行水區兩側私有地予以徵收，原告曾請求參加人一併徵收其他瀑布區上、下游行水區兩側之私有地，惟遭拒絕，原告尚多次表達願以BOT 案之方式與政府合作開發，惟參加人仍執意徵收系爭土地，與憲法第23條及行政程序法第7 條規定之比例原則不符等情為主張。茲以：
⒈十分瀑布係臺灣地區最大簾幕式瀑布，為國內珍貴、重要之自然資產，具公共財性質，周邊亦有基隆河上游特殊壺穴地景及眼鏡洞瀑布，相關景觀應予串連並為社會大眾所共享，瀑布公園設置具公益性。惟目前十分瀑布周邊為私人經營之遊樂區，如欲觀賞十分瀑布須購票入園，自園區外無法觀賞十分瀑布，設置瀑布公園將改善自然景點之可及性，民眾不再受限於私人架設之圍籬與門票而限制其觀賞十分瀑布之權利，且十分瀑布公園開放將提供國民優質休閒資源，並帶動平溪區觀光效益與地方發展，並在系爭徵收與徵收原告系爭土地間具有合理關連，徵收系爭土地已達最小限度範圍，用地勘選並無系爭土地外其他可替代地區等考量，符合徵收之公益性及必要性，此有參加人出具之徵收土地計畫書（下稱徵收計畫書）附卷可稽。
⒉參加人依被告93年1 月29日台內營字第0930081735號函釋有關都市計畫法第27條第1項第4款申請變更認定程序之原則，而於97年7 月31日認定「設置十分瀑布公園」屬參加人興建之重大設施，並依都市計畫法第27條第1
項第4 款規定，辦理「變更十分風景特定區計畫（配合設置縣定瀑布公園）」案，報經被告以99年5 月21日（訴願決定書誤繕為103年5月21日）台內營字第0990101019號函核定，參加人據以99年6月8日公告，自99年6 月14日起發布實施，此有「變更十分風景特定區計畫（配合設置縣定瀑布公園）書」、參加人99年6月8日公告在卷可查（訴願卷一第65至83頁、原處分卷第58頁），是參加人將鄰近十分瀑布及眼鏡洞瀑布周邊區域，配合縣定公園規劃將原遊樂區土地變更為公園用地及人行步道用地，同時將原告於兩瀑布間原經營之遊樂園區，仍儘量保留其原來使用分區（遊樂區）及經營腹地，並於土地使用分區管制要點第2 點明文增列允許遊樂區得設置小型零售業、餐飲業項目，以輔導原告合理化經營，適度提升轉型升級環境，是參加人非但業已完成本件徵收關於都市計畫變更之前置作業，且此項計畫之變更，已兼顧公益與原告經營權利。
⒊繼以，參加人就系爭土地除進行系爭徵收前，是否有其他取得方式，曾考量租用或設定地上權、獎勵投資或其他民間參與公共建設、土地捐贈換取容積調配、協議價購及以地易地等方式，經審酌系爭土地係屬都市計畫內公園用地及人行步道用地，取得後將規劃相關通行步道及觀景公園，係屬長久供公眾使用性質，無法以短期租用或僅特定穿越空間設定地上權等方式取得；又十分瀑布係具有不可排他性之公共財，原告自100 年起迄今均不同意免費開放，其於本件主張曾數度表達願以BOT 案方式與參加人合作開發，均係奠基於仍應收費為前提，致參加人難以獎勵投資或其他民間參與公共建設方式為之；另原告於102年8月29日曾陳述意見（參徵收計畫書第180至190頁），認為土地使用分區管制要點第2條之1之規定將造成每增加1 坪建物約須捐地20坪，與其購地成本計算並不划算，而未提出以土地捐贈換取容積調配方式；又其分別於100年6月28日、100年8月16日與102
年7 月31日邀集土地所有人進行協議價購程序，惟因原告不同意致協議不成，復未提出以地易地之訴求，且以系爭土地所在區位，客觀上亦無以地易地意願（參徵收計畫書第4至6頁），是參加人業已考量其他取得系爭土地之手段，惟均無法達成取得系爭土地所有權之目的，是參加人最終決定採取徵收方式，已能符合徵收之最後手段性，且符合公益性及必要性。
⒋按「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣(市)主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。」為徵收條例第8條第1項所規定。原告雖以：被告僅徵收精華區之土地，未就其他瀑布區上、下游行水區兩側部分一併徵收，自有未合等情為主張。惟查，十分瀑布公園規劃時以「對環境最小影響」為原則，維持既有生態平衡，僅於十分瀑布南岸劃設1 公頃餘之公園用地，以提供民眾觀賞及遊憩活動空間，至於原告此部分主張一併徵收之土地面積廣達20餘公頃，遠大於被徵收之系爭土地，自與前開徵收條例第8 條第1項第1款規定「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」完全相悖，於法無據，是原告亦無從以此執為系爭徵收並無必要之依據。
㈣原告雖復以：被告僅委請1 家不動產估價師鑑價，其公正性顯有疑問，就系爭土地之判斷標準及計算方式亦未提供相關資料予原告，資訊不對等，系爭徵收並未進行實質協議價購程序，補償額之核定程序違反徵收條例第30條市價徵收制度、最高行政法院101年度判字第726號判決意旨、行政程序法第4條及司法院釋字第709號之「正當行政程序」原則等情為主張。經查，參加人於報請被告為系爭徵收前，曾先後於100年6月28日、100年8月16日及102年7月31日召開3次協議價購會議，其中於100年6月28日及100年8
月16日兩次會議，因修正前徵收條例第30條係規定被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值加成補償其地價，是參加人雖於該二次會議表示擬以公告土地現值加計4
成價格補償，惟於原告表達系爭土地其中7 筆土地係其前向國產局以每平方公尺3,000 元購入，上開價格不合理時，參加人亦表示「本次價購範圍7 筆土地是否以原價購回，我們願研究其可行性，亦希望能朝彼此雙方可接受的情況下努力達成本次的協議。」等語，最後經協商結果，原告因價購金額未能合致等原因，致協議不成（本院卷第208至211、214至218頁）。另參加人於102年7月31日召開之協議價購會議，則依現行徵收條例第30條之規定，依102
年評定徵收補償市價為2,446 萬餘元，另參考原告主張其中13筆土地係其向國產局所購入，改以每平方公尺3,000
元單價計算協議價格為3,217 萬餘元，最後經協商結果，原告因價購金額未能合致等原因，致協議不成（原處分卷第29至31頁）。是揆諸上開3 次協議會議過程，足證本件在協議價購之會議時，原告及參加人雙方已就價購之金額提出主張與協議，並無原告所指未實質進行協議價購之情事，是原告認參加人之價格過低，非其所能接受，而未能與參加人就價購金額達成合致，自屬協議不成，惟並不能僅以原告不同意參加人提出之協議金額，即遽指參加人並未踐行徵收條例第11條所定協議程序，本件參加人已於徵收程序前先行就用地協議價購不成後，方申請徵收，自符合土地徵收條例第11條之規定，則原告主張參加人於協議價購階段並未實質與所有權人進行協議價購，違反徵收條例第11條規定等情，並非可採。
㈤至於原告另於公告徵收期間，依徵收條例第22條規定提出異議，經參加人以103年8月4日北府地價字第1031417444
號函將查處情形通知原告，亦提請地評會復議後決議維持原徵收補償價額，參加人並以103年12月8日北府地價字第1032300958號函復原告，原告仍不服復議結果，另案提起訴願，經被告104年8月28日台內訴字第1040061374號訴願決定駁回，原告再提起行政訴訟，現由本院以104 年度訴字第1627號案件審理中，是原告於本件有關系爭徵收補償額過低之主張，自非本件所應審究，併予指明。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告審認系爭土地協議價購及徵收程序均遵循徵收條例等相關規定辦理，且依卷內所附協議價購相關文件，確已踐行徵收條例所定協議程序，而以原處分核准徵收，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　 104　　年　　12　　月　　24　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　胡　方　新
法 官　李　君　豪
法 官　鍾　啟　煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　 104　　年　　12　　月　　24　　日書記官　吳　芳　靜