臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第981號

• 裁判案由: 區域計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 12 月 17 日

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第981號104年12月3日辯論終結原 告　楊景川
訴訟代理人　石宜琳　律師
複代理人　 郭運廣　律師
被 告　新北市政府
代　表　人　朱立倫（市長）
訴訟代理人　黎志偉
羅家明
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年3月23日台內訴字第1040006146號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠原告前經被告所屬環境保護局（下稱環保局）於民國102年3月25日稽查發現，原告未經許可擅自於新北市三峽區橫溪段溪南小段518-7、518-8、519-4、519-5、519-10、520、521、532-2、532-3、523-3、524-2、525、526、526-1、526-2、528-2、482、482-3、479、479-4、440-2、440-4、477、477-2、477-4地號等25筆土地（特定農業區農牧用地、一般農業區農牧用地，下稱系爭土地），違規使用（面積約28,
000平方公尺），現況土地夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊
、碎瀝青塊、堆置大量土石方，現場設置挖土機及活動碎解機，從事土石碎解加工行為，未依法作農業使用，違反非都市土地使用管制，案經被告以102年4月8日北府地管字第1021552880號函（下稱102年4月8日函）附同文號處分書處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰並限期30日內改正，不依限改正者，則依區域計畫法另為處分。
㈡嗣環保局以102年7月1日北環廢字1022122428號函知被告所
屬地政局（下稱地政局）略以：有關原三峽瀝青場址堆置廢土後續處理1案，因另涉刑事案件尚由新北地方法院檢察署
偵辦中，基於刑事先於行政，仍須該案承辦檢察官指示證據無須保全必要後，再依相關規定辦理。嗣環保局以102年10
月25日北環廢字1022897327號函知地政局略以：依臺灣新北地方法院檢察署102年10月1日函表示本案於行政調查及開挖鑑定時詳予拍照存證，該址填埋之廢棄物，請業管權責單位，依權責辦理後續事宜，本案為加速回復農用，請轉知本案清理義務人儘速提送廢棄物處置計畫書送審，待審查同意後依計畫書內容執行本案清理相關工作。被告乃以102年11月
19日北府地管字第1023097012號函（下稱102年11月19日函
）通知原告略以：本案前經被告102年4月8日函裁罰在案並
限期恢復原農業使用，為儘速恢復作農業使用，請依下列條件原則於文到7日內檢送清理計畫，並經被告審查同意後，
再行現場清理工作。被告復依原告102年11月26日清運計畫
，以102年12月11日北府地管字第1023248098號函通知原告
略以：本案前經被告102年4月8日函裁罰在案並限期恢復原
農業使用，為儘速恢復作農業使用，被告業以102年11月19
日函請臺端檢送清理計畫，經審查臺端檢送清運計畫，尚有下列需補正不全說明，請於文到7日內補正，再送被告審查
，屆期未補正或補正不全，將依區域計畫法規定續辦。又被告再以103年3月4日北府地管字第1030360918號函知原告略
以：本案迄未依被告100年及102年裁罰要求改正事項完成改正，仍請於文到30日內將系爭土地依法恢復原使用目的，屆期未恢復則另依區域計畫法規定辦理。
㈢嗣103年6月5日被告派員至原三峽瀝青場址會勘，案經被告
認為原告違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21
條規定，以103年6月10日北府地管字第1031031407號函（下稱103年6月10日函）附同文號處分書處原告30萬元罰鍰，並限期30日內改正。嗣103年7月18日原告派員至原三峽瀝青場址辦理複勘，農業局意見：土地現況堆積土石，舖設柏油鋪面，未依法作農業使用。地政局意見：現況土地夾雜石塊、碎瀝青塊等，及堆置土石方，未恢復原農牧、交通用地使用目的。被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，違規
情節重大，仍未依103年6月10日函附同文號處分書限期30日內改正，乃依同法第21條規定，以103年7月25日北府地管字第1031357475號函（下稱103年7月25日函）附同文號處分書處原告30萬元罰鍰，並限期送達之日起20日內改正。嗣103
年8月22日被告再派員至原三峽瀝青場址辦理複勘，農業局
意見：本案農業用地上部分面積為草生地，部分面積舖設柏油路面、設置鐵皮圍籬、堆積土石、未依法作農業使用。被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，違規情節重大
，仍未依規定改正期限完成改正，乃依區域計畫法第21條規定，以103年9月10日北府地管字第1031671153號函（下稱103年9月10日函）附同文號處分書處原告30萬元罰鍰，並限期送達之日起20日內改正。原告不服，提起訴願，經內政部以104年1月21日台內訴字第1042200039號決定駁回在案。103
年10月7日被告復派員至原三峽瀝青場址辦理複勘，農業局
意見：現場無恢復農用跡象。被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，違規情節重大，仍未依規定改正期限完成
改正，乃依區域計畫法第21條規定，以103年11月10日北府
地管字第1032118225號函附同文號處分書（下稱原處分）處原告30萬元罰鍰，並限期送達之日起20日內改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向臺灣新北地方法院提起本件行政訴訟，經該院以104年度簡字第60號行政訴訟裁定移送
本院審理。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定（內政部104年3月23日台內訴字第1040006146號）及原處分（新北市政府103年11月10日北府地管字第1032118225號函）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：
㈠原處分業已違反行政法上之期待可能性原則，應予撤銷：
⒈訴外人三峽瀝青公司於101年9月21日委由原告負責系爭土地回復農業用地之工程，並約定原告應依新北市政府相關規定辦理，惟原告為遵守102年7月1日新北市政府北府地
管字第102171005號函所課予不得於系爭土地進行改善施
作並回復農業用地工程之行政法上義務，遂立即停止尚未完工之系爭回復原狀工程。詎料，被告另以原處分為裁罰性不利處分，要求原告依法恢復原農牧、交通用地使用目的，不依限改正者，依區域計畫法另為處分。
⒉原告於102年11月26日、103年5月17日、103年10月10日、103年11月14日、104年1月19日、104年2月17日、104年3
月20日與104年5月8日分別提出8次清運計畫，但因被告內部各單位未能對於原告所提文件達成共識，而有不同意見與要求，致遲未能核准原告之申請（有臺灣新北地方法院檢察署103年度偵字第25648號不起訴處分書可資參照），尚不能將此不利益歸責予原告；且原告在未得被告核准前，亦無法對系爭土地進行任何工程，此有上開不起訴處分書與新北市政府地政局104年3月4日新北地管字第1040374980號函可稽。被告一方面不核准原告所提清運計畫，致
原告不能就系爭土地進行工程，另方面又對原告課予罰鍰與義務，有違行政法上期待可能性之原則。
⒊揆諸最高行政法院101年度裁字第2567號、102年度判字611號裁判意旨，被告復要求原告回復農牧用地，顯未依客
觀情勢並參酌原告特殊處境，在事實上或法律上無法期待達到要求，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令原告於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益。
㈡原處分指原告違反區域計畫法第15條規定，未查明原告無任何行為責任，認事用法上顯有所違誤：
⒈原告僅受委任承攬系爭土地依限恢復為「一般農業區農牧用地」之原狀行為，無區域計畫法第21條第1項所指「違
反第15條第1項之管制使用土地」行為，被告即不應以區
域計畫法第15條再次連續裁罰原告30萬元。
⒉系爭土地原為訴外人三峽瀝青公司向他人承租，並自30多年前即已經主管機關許可，作為瀝青生產工廠之用，故系爭土地本即存有先前瀝青工廠生產所留下之碎石級配料。原告既承攬系爭土地恢復農用之工程，自應將留下來之碎石級配料進行處理，否則如何將土地恢復農用。原告所為始終係依約應返還出租人之恢復原狀必要行為，非在不當使用系爭土地。原告之行為既非區域計畫法第21條之「使用土地」行為，當亦無「變更使用」之問題，更遑論主觀上之犯意。
⒊查臺灣新北地方法院已認原告並無為反區域計畫法之行為，而判決原告無罪（臺灣新北地方法院刑事判決104年度
易字第925號）；且臺灣新北地方法院檢察署亦認原告後
續未能恢復系爭土地原狀之行為，並無違反區域計畫，故為不起訴處分確定（臺灣新北地方法院檢察署103年度偵
字第25648號不起訴處分書）。準此，原告已無違反區域
計畫法案件刑事之客觀行為與事實，又何以能課予原告罰鍰之行政責任。
㈢原處分所憑之事實基礎有誤，被告率爾裁罰自有未妥：三峽瀝青公司業已依區域計畫法第21條第1項關於「限期拆除地
上物或建築物回復原狀」之規定，將系爭土地上之地上物拆除、清運完畢，無任何違反區域計畫法之行為，則系爭土地是否仍未恢復農牧農用，應視原告是否有違反土石採取法與廢棄物清理法行為，此復繫於本院另案103年度訴字第1103
號（違反土石採取法）與臺灣高等法院103年度上訴字第3292號（違反廢棄物清理法）之判決結果，該等案件均尚未確
定。被告以上開不確定行為作為認定基礎，進而認定原告未將系爭土地恢復農牧農用，率依區域計畫法規定對原告裁罰，自有未妥。
㈣臺灣省土木技師公會102年9月3日（102）省土技字地4048號開挖回填物及土石堆鑑定報告書之鑑定人無鑑定之專業能力，其所作成報告之內容亦僅為其個人主觀臆測，不具專業判別能：
⒈依臺灣新北地方法院103年度訴字第138號與103年度簡上
字第18號刑事判決所卷附臺灣省土木技師公會回函資料可知，鑑定人趙建台除本件鑑定土石、成份與年代之案件外，無任何土石之相關鑑定經驗，其學經歷中亦無法看出鑑定人過去有任何土石相關專業或經驗，而該公會之複查，亦僅限於形式審查而已，無就實質內容為任何斟酌，則鑑定人有無土石鑑定之專業鑑定能力，顯有可議。
⒉鑑定人僅以目視方式即推測認定系爭土地所堆置之土石方為天然土石，惟其並未提出任何客觀之具體數據或依據佐證，暫不論所謂天然級配，係有一定之砂石顆粒、尺寸、比例與定義，鑑定人不僅於鑑定報告中並未提出任何解釋，亦未提出任何檢測說明，或鑑定人究竟係以何種客觀方式檢測上開土石方之數據。準此，鑑定報告就系爭土地所堆置之土石方推判為天然級配，僅係鑑定人個人主觀概念與意見而已，毫無任何根據之主觀臆測無疑，其比對之前提事實顯有疑義，遑論鑑定方式或比對結果可能正確。上開鑑定報告既具如此顯著之瑕疵，被告自不得以上開鑑定報告驟為原處分。
⒊鑑定人復以工務局之單方說明為憑，推判現場堆置之土石方可能挖自現場云云，惟工務局之說明究是否有所本、有無參考系爭土地之原有狀況、是否明悉實際工程如何進行等，均未見鑑定人於上開鑑定報告內詳述，則上開鑑定報告認定系爭土地所堆置之土石方係挖自現場之基礎為何，已令人質疑。且上開鑑定報告捨專業領域攜回實驗室比對、分析之「普遍接受標準」確認系爭土地之土石方成份、年代或性質之方法，反以推判認定系爭土地所堆置之土石方係天然土石，則上開鑑定報告顯有瑕疵無疑。
㈤系爭土地上所堆置之土石方並非天然土石級配、系爭土地上之土壤均非廢棄物，有三普環境分析股份有限公司（下稱三普公司）檢驗報告可證：原告於103年12月16日會同被告所
屬工務局、地政局、環保局與農業局人員至系爭土地現場會勘，嗣並提供採樣計劃予與會人員參准同意後，就採樣計劃書所列之10個代表性採樣點、堆置之土石方進行採樣、攜回實驗室作詳細土石作試驗、成分分析、比對，併以科學儀器鑑定本案土壤之性質。經行政院環保署認可之三普公司於104年1月7日就上開採樣之土壤、土石作成「土壤樣品檢驗報
告」與「土石樣品檢驗參考報告」，系爭土地之土壤未含任何重金屬或有害之化學成份，為一般性土壤，並非廢棄物；且系爭地上之土石方主要係由66.85%、59.43%或62.45%之瀝青混合料等成份所組成，輔以其他各種混合材質，於工程實務上絕不可能稱之為天然土石級配，即無任何天然鵝卵石存在，則原處分所憑之事實內容，顯與客觀事證不符而有瑕疵，尚非可採，應予以撤銷無疑。
㈥請求至三峽瀝青廠舊址現場履勘，址：新北市三峽區介壽路二段169巷6號。
⒈說明：系爭土地位於原三峽瀝青廠房舊址，數十年來均由祥安公司於其上使用，待祥安公司遷廠至桃園縣觀音鄉後，系爭土地依法須回復農牧用地，故現場所有工程均係為回復農業使用所為。
⒉待證事實：⑴系爭土地現場停放卡車、土石堆機具等之原因、現場工程進行實際狀況；⑵系爭土地之現場並無從事違反區域計畫法之行為；⑶系爭土地之地底並無天然土石級配；現場並無廢棄物；⑷現場並無挖掘天然土石之事實，更無將土石運出行為，亦無自外運入廢棄物事實云云。四、被告主張：
㈠原告未於期限內補正資料重新送審清運計畫或申請展延，且現況未恢復原農牧使用，被告依區域計畫法裁處原告，無違行政法上期待可能性原則：
⒈原三峽瀝青廠址土地前經被告100年6月2日北府地管字第1000565013 號函裁罰30萬元整並限期恢復原交通、農業使用目的，惟遲未改正，嗣經訴外人三峽瀝青公司（原祥安工業股份有限公司）於101 年9 月13日檢送切結書承諾於101 年12月31日前將系爭土地恢復原農業使用目的，爰委託原告負責拆除工程，惟原告承攬拆除工程期間經環保局102 年3 月25日稽查結果，現場設置挖土機及活動碎解機，從事土石碎解加工行為等違規情事，經被告102 年4 月8 日函開立處分書並限期恢復原農業使用目的，嗣經環保局102 年7 月1 日北環廢字第1022122428號函表示，另涉土石竊占及竊盜之情事，為維持證物現況，故請暫不同意進行現場改善施作，嗣經該局於102 年10月25日北環廢字第1022897327號函表示，本案於行政調查及開挖鑑定時已詳予拍照存證，該址填埋之廢棄物，請業管權責單位，依權責辦理後續相關事宜。考量案涉廢棄物處置及廢土清理，為免改善過程中造成廢棄物及廢土棄置，再次衍生其他違規情事，確保改善過程中能將廢棄物及廢土運送至合法收容場所，爰彙整各局意見後，分別於102 年11月19日及102 年12月11日函請原告檢送及補正清理計畫，以作為其後續清理之依據。因原告遲未能補正清理計畫，被告為儘速恢復原農業使用目的，再於103 年3 月4 日函請原告及三峽瀝青公司限期於文到30日內恢復原交通、農業使用目的。案經原告提送清理計畫並經被告103 年5 月2 日函請補正，補正後計畫書經環保局審查認地下填埋廢棄物清理內容未臻齊全，不予核備，被告遂以103 年6 月5 日北地管字第1030988222號函通知補正後再送。因被告於103 年6 月5 日至現場勘查，現場仍有堆置大量土石方、且土石夾雜碎磚塊、碎瀝青塊、混凝土塊等，雖原瀝青廠房已拆除，仍未恢復原編定農業用地使用目的，被告以103 年6
月10日函裁罰被告30萬元並令於文到30日內恢復原農業使用目的，103 年7 月18日再至現場複勘現況仍未改善，再以103 年7 月25日函裁罰原告30萬元並令於文到20日內恢復原農業使用目的，103 年10月7 日再至現場複勘，現況仍未改善，且原告所提之清運計畫亦經被告103 年10月28日北府地管字第1032046412號函請原告於文到7 日內依被告所屬各機關審查意見補正後重新送審，惟原告未於期限內重新送審或申請展延，因考量本案違規歷時已久，且原告怠於履行本案要求事項且顯無改善意願，復因本案有影響農業生產環境及公共衛生安全之虞，違規面積龐大、違規情形重大，爰依區域計畫法第21條第2 項規定予以裁處30萬元，並令其文到20日內恢復原農業使用目的。
⒉本案雖經被告分別於101年7月4日、101年10月5日及102年3月15日同意原告展延恢復期限，惟僅同意展延至102年4
月30日止，嗣後並未再予同意，又被告102年11月後多次
通知限期改正，實已表明無保全違規現場證據之必要，可於清理計畫確認後即進行改正，應無違反行政法上之「期待可能性原則」，況命恢復改善期間，原告皆未向被告表示其受限於保全證據原因致無從改善，故被告依法裁罰並無違誤。
㈡本案整地行為已超過恢復農用之必要行為，違反非都市土地使用管制，被告認事用法無違法或不當：
⒈依被告所屬工務局委託臺灣省土木技師公會102年9月3日
省土技字第4048號「開挖回填物及土石堆鑑定報告書」之鑑定結果，依據現勘時挖出原有土層目視推判為天然級配，卵石直徑介於5 到25公分之間，復根據北工務局說明，鑑定標的物空地現場當時有卵石破碎機，將卵石破碎為5
公分以下之石料，由此推判現場堆置之土石方可能挖自現場，且現場大面積開挖後並回填黑色黏土、瀝青廢料、混凝土塊、磚塊、淤泥、垃圾等物質。另被告限期恢復原農業使用目的，係依據農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5 條所規定。原告承攬系爭土地恢復農牧用地之工程，未向農業局申請不辦理驗證農地改良（整地、填土、土地改良），土地現況亦非與農業生產經營使用相關之整地行為。
⒉再者，被告於103年6月5日、103年7月18日、103年8月22
日及103年10月7日現場複勘，現況皆未回復原農牧使用目的，確已違反區域計畫法，又原告涉於系爭土地非法開挖整地、填埋廢棄物而違反廢棄物清理法部分，業經檢察官提起公訴並經臺灣新北地方法院103年度訴字第138號於103年9月5日判決處有期徒刑，並由臺灣高等法院103年度上訴字第3292號於104年4月28日判決上訴駁回在案，被告依區域計畫法裁處原告，並無違誤。
㈢本案開挖整地、填埋廢土、廢棄物事實明確，原告請求再至現場履勘並無實益及必要：
⒈原處分並非僅以臺灣省土木技師公會上開鑑定報告書認定原告違反區域計畫法之行為，尚經被告多次現場複勘並於103年10月28日函請原告於文到7日內依被告所屬各機關審查意見補正後重新送審，惟原告未於期限內重新送審或申請展延，依最高行政法院104年度判字第578號判決意旨，上開鑑定報告書及前揭敘述即足作為原處分之依據。
⒉有關原告質疑鑑定人鑑定能力部分，原告於系爭土地另涉非法開挖整地、填埋廢棄物而違反廢棄物清理法之臺灣高等法院刑事103年度上訴字第3292號判決亦肯認該鑑定報
告及鑑定人之鑑定能力。
⒊原告所提三普公司於系爭土地之土壤樣品檢驗報告，僅係原告為了解本案土地現況自行採驗，採樣計畫並無經主管機關同意或核備，採樣點（採樣位置及採樣深度）不具代表性，相關檢測資料應僅為參考性質，尚無從證明本案無開挖整地及回填廢土、廢棄物情形，且參其檢驗結果之瀝青混合料及水泥等，亦證其現況非屬已回復原農業使用目的。又依本院104年度訴字第142號判決書所載訴外人三峽瀝青公司所提出之土石樣品檢驗參考報告之採樣及收樣時間，均係在原處分作成之後，不得作為有利之證據。
㈣原告未於期限內重新送審清運計畫或申請展延，且被告103
年10月7日至現場複勘時系爭土地未回復原農牧使用目的，
已違反行政法上義務：
⒈原告前經被告於102年4月8日以違反區域計畫法裁處30萬
元，非但未有爭執且於期限內繳清罰鍰，如原告認無違規，理應提起行政救濟，惟其自行繳納罰鍰，實已自承有違反區域計畫法情事。
⒉原告所提臺灣新北地方法院檢察署檢察官103 年度偵字第25648 號不起訴處分書部分，係因檢察官認原告已申請展延恢復期限且多次提出清運計畫及恢復申請書，被告未核准原告清運計畫，而無法進行恢復工程，難認原告有蓄意不為恢復工程之犯意而以違反區域計畫法相繩。惟原告雖多次提出清理計畫，然各次所提清理計畫僅因期限到後，為避免連續處罰而隨意繕製，並未確實就被告所屬各局處所提審查意見修正，期間歷時已久遲未能完成計畫修正，顯無改正意願。倘依檢察官不起訴處分書內容所載，僅因有提出清理計畫即可認定並無犯意，則本案如原告只要在期限內隨意提出清理計畫，是否即可免除或拖延其應負之清理義務，如此將無從落實區域計畫法之管制目的。再者，行政罰與刑罰之構成要件本各有不同，原可各自認定該當要件等語。
五、按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，
不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元
以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」次按行為時非都市土地使用管制規則第5條
第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，
由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…」第3項規定：「各種使用地
容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定農牧用地容許使用項目包括農作使用、臨時堆置收納營建剩餘土石方等17項，臨時堆置收納營建剩餘土石方須經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可，其附帶條件限於本規則102年9月21日修正生效前已核准之既有合法磚窯廠毗鄰之土地。又農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第4款規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：…四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」。
六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
七、原告主張本件被告所為裁罰性不利處分違反行政法上之期待可能性原則，於法有違云云。經查，原三峽瀝青廠址土地前經被告100 年6 月2 日北府地管字第1000565013號函（原處分卷證物17）裁罰30萬元整並限期恢復原交通、農業使用目的，惟遲未改正，嗣經訴外人三峽瀝青公司（原祥安工業股份有限公司）於101 年9 月13日檢送切結書（原處分卷證物18）承諾於101 年12月31日前將系爭土地恢復原農業使用目的，爰委託原告負責拆除工程，惟原告承攬拆除工程期間經環保局102 年3 月25日稽查結果（原處分卷證物19），現場設置挖土機及活動碎解機，從事土石碎解加工行為等違規情事，經被告102 年4 月8 日函（原處分卷證物2 ）開立處分書並限期恢復原農業使用目的，嗣經環保局102 年7 月1 日北環廢字第1022122428號函（原處分卷證物3 ）表示，另涉土石竊占及竊盜之情事，為維持證物現況，故請暫不同意進行現場改善施作，之後經該局於102 年10月25日北環廢字第1022897327號函（原處分卷證物4 ）表示，本案於行政調查及開挖鑑定時已詳予拍照存證，該址填埋之廢棄物，請業管權責單位，依權責辦理後續相關事宜。嗣被告考量案涉廢棄物處置及廢土清理，為免改善過程中造成廢棄物及廢土棄置，再次衍生其他違規情事，確保改善過程中能將廢棄物及廢土運送至合法收容場所，爰彙整各局意見後，分別於102 年11月19日及102 年12月11日函（原處分卷證物5 ）請原告檢送及補正清理計畫，以作為其後續清理之依據。因原告遲未能補正清理計畫，被告為儘速恢復原農業使用目的，再於103 年3 月4 日函（原處分卷證物6 ）請原告及三峽瀝青公司限期於文到30日內恢復原交通、農業使用目的。案經原告提送清理計畫並經被告103 年5 月2 日函請補正（原處分卷證物20），補正後計畫書經環保局審查認地下填埋廢棄物清理內容未臻齊全，不予核備，被告遂以103 年6 月5 日北府地管字第1030988222號函（原處分卷證物21）通知補正後再送。因被告於103 年6 月5 日至現場勘查（原處分卷證物7 ），現場仍有堆置大量土石方、且土石夾雜碎磚塊、碎瀝青塊、混凝土塊等，雖原瀝青廠房已拆除，仍未恢復原編定農業用地使用目的，被告以103 年6 月10日函（原處分卷證物8
）裁罰被告30萬元並令於文到30日內恢復原農業使用目的，103 年7 月18日再至現場複勘（原處分卷證物9 ）現況仍未改善，再以103 年7 月25日函（原處分卷證物10）裁罰被告30萬元並令於文到20日內恢復原農業使用目的。嗣103 年8
月22日被告再派員至原三峽瀝青場址辦理複勘（原處分卷證物11），農業局意見：本案農業用地上部分面積為草生地，部分面積舖設柏油路面、設置鐵皮圍籬、堆積土石、未依法作農業使用。被告認原告違反區域計畫法第15條第1 項規定，違規情節重大，仍未依規定改正期限完成改正，乃依區域計畫法第21條規定，以103 年9 月10日北府地管字第1031671153號函（原處分卷證物12）附同文號處分書處原告30萬元罰鍰，並限期送達之日起20日內改正。原告不服，提起訴願，經內政部以104 年1 月21日台內訴字第1042200039號決定駁回在案。103 年10月7 日被告再至現場複勘（原處分卷證物13）現況仍未改善，原告現場陳述表示於15日內提出清運計畫（原處分證物13），後於103 年10月10日第3 次提出清運計畫（本院卷被證3 ），經地政局於104 年10月23日邀集被告所屬各機關聯合審查後，被告再以103 年10月28日北府地管字第1032046412號函（本院卷被證1 ）請原告於文到7
日內依被告所屬各機關審查意見補正後重新送審，惟原告未於期限內重新送審或申請展延。被告因考量本案違規歷時已久，且原告怠於履行本案要求事項且顯無改善意願，復因本案有影響農業生產環境及公共衛生安全之虞，違規面積龐大、違規情形重大，爰依區域計畫法第21條第2 項規定，以原處分即103 年11月10日北府地管字第1032118225號函附同文號處分書處原告30萬元罰鍰，並限期送達之日起20日內改正，核無不合。本案雖經被告分別於101 年7 月4 日、101 年10月5 日及102 年3 月15日同意原告展延恢復期限，惟僅同意展延至102 年4 月30日止，嗣後並未再予同意，又被告102 年11月後多次通知限期改正，實已表明無保全違規現場證據之必要，可於清理計畫確認後即進行改正，原告並無受限於保全證據原因致無從改善之情事，又本案係因原告未於期限內補正資料重新送審清運計畫或申請展延，且現況未恢復原農牧使用，被告依區域計畫法裁處原告，並無違反行政法上之期待可能性原則。原告所稱訴外人三峽瀝青公司於101
年9 月21日委由原告負責系爭土地回復農業用地之工程，原告為遵守102 年7 月1 日新北市府北府地管字第102171005
號函所課予不得於系爭土地進行改善施作並回復農業用地工程之行政法上義務，原告立即停止尚未完工之系爭回復原狀工程，且被告不核准原告所提清運計畫，致原告不能就系爭土地進行工程，本件被告之裁罰性不利處分業已違反行政法上之期待可能性原則云云，揆諸前揭事證及說明，並非可採。
八、原告主張其並未挖除地下天然土石及將之碎解之加工行為，自無違反區域計畫法之規定云云。經查，原告於系爭土地違規使用之情形，依工務局委託臺灣省土木技師公會102年9月3 日省土技字第4048號「開挖回填物及土石堆鑑定報告書」之鑑定結果（原處分卷證物22），依據現勘時挖出原有土層目視推判為天然級配，卵石直徑介於5到25公分之間，復根
據工務局說明，鑑定標的物空地現場當時有卵石破碎機，將卵石破碎為5 公分以下之石料，由此推判現場堆置之土石方可能挖自現場，現場大面積開挖後並回填黑色黏土、瀝青廢料、混凝土塊、磚塊、淤泥、垃圾等物質。另被告限期恢復原農業使用目的，係依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5 條規定略以：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為農業使用：……場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」，原告承攬系爭土地恢復農牧用地之工程，未向農業局申請不辦理驗證農地改良（整地、填土、土地改良），土地現況亦非與農業生產經營使用相關之整地行為（原處分卷證物23），是以，本案整地行為顯已超過恢復農用之必要行為，已違反非都市土地使用管制，況原告經被告102 年4 月8 日裁罰後並未提起行政救濟，已於期限內繳納罰鍰（原處分卷證物24）等情，亦證其確有挖掘土石將之碎解之加工行為。且被告於103 年6 月5 日（原處分卷證物7 ）、103 年7 月18日（原處分卷證物9 ）、103 年8 月22日（原處分卷證物11）及103 年10月7 日現場複勘（原處分卷證物13），現況皆未回復原農牧使用目的，確已違反區域計畫法，又原告於系爭土地涉非法開挖整地、填埋廢棄物而違反廢棄物清理法部分，業經檢察官提起公訴，經臺灣新北地方法院103 年度訴字第138 號於103 年9 月5 日判決處有期徒刑，並由臺灣高等法院103 年度上訴字第3292號於104 年4 月28日判決上訴駁回在案（原處分卷證物26），是以被告依區域計畫法裁處原告，核無不合。則原告所稱其僅從事承攬系爭土地恢復農牧用地之工程而已，並未挖除地下天然土石及將之碎解之加工行為，並無違反區域計畫法之規定云云，觀諸前揭事證及說明，自不足採。
九、原告主張臺灣省土木技師公會102年9月3日（102）省土技字第4048號鑑定報告書之鑑定人並無專業能力，且其所作成報告之內容亦僅為其個人主觀臆測，而三普環境分析股份有限公司樣品檢驗參考報告可作為有利於原告之證據云云。經查，本件係因被告前依區域計畫法第21條第2項規定以103年9
月10日函（原處分卷證物12）裁處原告罰鍰30萬元並於令文到20日內恢復原農業使用目的後，嗣於103年10月7日至現場複勘（原處分卷證物13），現況雜草叢生無施工清除改善跡象，仍有堆置大量土石方，且土地夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊等顯無改善之情形，未回復原農牧使用目的，確已違反區域計畫法，且原告所提之清運計畫亦經被告103年10月28日北府地管字第1032046412號函（本院卷被證1）請原告於文到7日內依被告所屬各機關審查意見補正後重
新送審，惟原告未於期限內重新送審或申請展延，被告爰依區域計畫法第21條第2項規定以原處分處以原告罰鍰30萬元
，並限期送達之日起20日內改正（原處分卷證物14），原處分並非僅以上開鑑定報告書認定原告違反區域計畫法之行為，且依最高行政法院104年度判字第578號判決（本院卷被證2，第14頁）略以：「……本件原處分認定上訴人（按：即
訴外人三峽瀝青公司，下同）違反區域計畫法第15條第1項
規定，乃在於現場經被上訴人查獲有夾雜碎石塊、碎瀝青塊等，及堆置土石方，未恢復原農牧、交通用地使用目的所致。因而被上訴人（按：即新北市政府，下同）所屬工務局委託臺灣省土木技師公會102年9月3日（102）省土技字第4048號「開挖回填物及土石堆鑑定報告書」之鑑定結果記載：『……㈤現場開挖坑回填物種類判斷：現場開挖坑回填物種類，經實地開挖紀錄並經目測及觸摸判斷，主要回填物為黑色軟弱黏土及瀝青廢料，其次為建築廢棄土，包含混凝土塊、磚塊、淤泥及垃圾等。』即已足作為處分之依據，至該鑑定其餘之敘述，固另涉及專業之判斷，惟核與本件認定無涉……」等語，則依前揭敘述，上開鑑定報告書應可作為本件原處分之依據。且有關原告質疑鑑定人之鑑定能力部分，參之原告於系爭土地另涉非法開挖整地、填埋廢棄物而違反廢棄物清理法之臺灣高等法院刑事103年度上訴字第3292號判
決（原處分卷證物26）略以：「……前揭鑑定實屬臺灣省土木技師公會具名之鑑定，並非趙建台個人之鑑定，趙建台雖負責施鑑並主筆鑑定報告，但該鑑定報告仍須交由臺灣省土木技師公會輪派之複審委員複審，始能對外出具鑑定報告，亦有臺灣省土木技師公會103 年7 月2 日（103 ）省土技字第3282號函暨該公會鑑定作業程序1 份附卷為憑（見原審卷第190 、191 頁），故趙建台所為之前揭鑑定既經臺灣省土木技師公會指派複審委員複審，更可見其所為鑑定應達專業程度，並無違背專業之處，被告徒以前揭情詞否定前揭鑑定之專業性，而未具體提出或合理說明前揭鑑定於專業上究竟有何不足憑採之處，自不足為取。」等語，是依上開敘述，原告指稱鑑定人無鑑定能力及鑑定報告顯有瑕疵云云，亦非可採。再者，原告所提三普環境分析股份有限公司於系爭土地土石樣品檢驗參考報告（臺灣新北地方法院104 年度簡字第60號卷第26頁以下），經查僅係原告為了解本案土地現況自行採驗，採樣計畫並無經主管機關同意或核備，採樣點不具代表性，相關檢測資料尚無從證明本案無開挖整地及回填廢土、廢棄物情形，亦不能證明現況已回復原農業使用。又依本院104 年度訴字第142 號判決書（原處分卷證物27，第24頁以下）㈧所載，訴外人三峽瀝青公司所提出該土石樣品檢驗參考報告之採樣（103 年12月29日）及收樣（103 年12月30日）時間，均係在本件原處分作成即103 年11月10日之後，亦不得作為有利之證據。原告主張各節，依前所述，並不足採。
十、原告復主張臺灣新北地方法院已認原告並無違反區域計畫法之行為，而判決原告無罪（臺灣新北地方法院刑事判決104
年度易字第925 號）；且臺灣新北地方法院檢察署亦認原告後續未能恢復系爭土地原狀之行為，並無違反區域計畫法，故為不起訴處分確定（臺灣新北地方法院檢察署103 年度偵字第25648 號不起訴處分書），足認原告並無違反區域計畫法之行政責任云云。經查，本件係因被告前依區域計畫法第21條第2 項規定以103 年9 月10日函裁處原告罰鍰30萬元並於令文到20日內恢復原農業使用目的後，嗣於103 年10月7
日至現場複勘，顯無改善之情形，未回復原農牧使用目的，確已違反區域計畫法，且原告所提之清運計畫亦經被告103
年10月28日北府地管字第1032046412號函請原告於文到7 日內依被告所屬各機關審查意見補正後重新送審，惟原告未於期限內重新送審或申請展延，被告爰依區域計畫法第21條第2 項規定以原處分處以原告罰鍰30萬元，並限期送達之日起20日內改正，並無不合，已如前述。而臺灣新北地方法院104 年度易字第925 號違反區域計畫法案件刑事判決原告無罪，其主要理由（第10頁）為：「……區域計畫法第22條刑責，係以被告違反主管機關之新北市政府限期命恢復土地原狀之行政處分為前提，本案公訴人所引據之前處分即新北市政府102 年1 月28日北府地管字第1021135430號函，被告並非該行政處分之相對人，當無因該行政處分發生恢復土地原狀之公法上義務，既無違反義務可言，則區域計畫法第22條之刑責即無從附焉……」等語，核與本件案情不同，不自得援引作為原告本件並無違反區域計畫法之行政責任之依據。再者，臺灣新北地方法院檢察署103 年度偵字第25648 號不起訴處分書（本院卷原告證物11），其不起訴處分之主要理由係認原告已申請展延恢復期限且多次提出清運計畫及恢復申請書，被告未核准原告清運計畫，而無法進行恢復工程，難認原告有蓄意不為恢復工程之犯意而以違反區域計畫法相繩等語。惟查，本案原告雖多次提出清理計畫，然各次所提清理計畫並未確實就被告所屬各局處所提審查意見修正，期間歷時已久遲未能完成計畫修正，難認其有改正意願。且行政罰與刑罰之構成要件本各有不同，原可各自認定該當要件，本案原告未於期限內重新送審清運計畫或申請展延，且被告103 年10月7 日至現場複勘時系爭土地未回復原農牧使用目的，已構成違反行政法上義務，被告爰於103 年11月10日作成原處分，於法並無違誤。原告上開主張，依前說明，亦不足採。
、從而，本件被告查認原告違反區域計畫法第15條第1項規定
，違規情節重大，仍未依規定改正期限完成改正，乃依區域計畫法第21條規定，以原處分處原告30萬元罰鍰，並限期送達之日起20日內改正，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。又本件事證既已明確，如前所述，原告復聲請至三峽瀝青廠舊址現場履勘云云，核無必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　12　　月　　17　　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　 黃本仁
法 官　 洪遠亮
法 官　 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104　 年　　12　　月　　17　　日書記官 陳清容