臺北高等行政法院判決

106年7月12日辯論終結

原告

王文財

原告

吳國樑

原告

王燕宗

原告

王素娥

原告

許全田

原告

許明輝

原告

張水金

共同訴訟代理人

陳進長 律師

原告

陳朝來

原告

陳俊德

被告

內政部

代表人

葉俊榮

訴訟代理人

陳曉祺 律師

複代理人

谷逸晨 律師

上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件原告陳俊德經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

㈡次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。行政訴訟法第111 條第1 項定有明文。原告起訴時，原以先位聲明，求為判決確認被告以民國104 年1 月28日台內營字第1040800278號公告（下稱系爭公告），公告曾文溪口濕地等42處國際級及國家級國家重要濕地確認範圍中，確認七股鹽田濕地之範圍面積為3,697 公頃部分，為無效之行政處分，另以備位聲明，求為判決確認系爭公告確認七股鹽田濕地之範圍超過2,997 公頃部分，為無效之行政處分。嗣原告王文財、吳國樑、王燕宗、王素娥、許全田、許明輝、張水金、陳朝來於本院言詞辯論期日，當庭捨棄備位聲明，原告陳俊德亦於106 年7 月14日具狀表示捨棄備位聲明，其等所為訴之變更，核無不當，應予准許。

二、事實概要：被告前於96年12月20日「全國公園綠地會議」中，公布包括七股鹽田濕地在內之75處國家重要濕地，繼依行政院於99年7 月1 日核定之「國家重要濕地保育計畫（100-105 年）」（下稱保育計畫），以100 年1 月18日台內營字第1000818020號公告（下稱100 年公告），將七股鹽田濕地公告為國際級及國家級重要濕地，面積為2,997 公頃，再於104 年1 月28日，以系爭公告確認七股鹽田濕地之範圍面積為3,697 公頃。原告認為系爭公告所確認七股鹽田濕地之面積，較保育計畫及100 年公告所載範圍增加700 公頃，乃於法無據，存有重大明顯瑕疵，屬無效之行政處分，於105 年4 月12日向被告申請確認，迄未獲回復，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

㈠被告前為落實環境基本法、行政院國家永續發展委員會（下稱永續會）、全國公園綠地會議之理念及「海岸保育復育計畫」之政策，由所屬營建署於96年辦理全國濕地評選，並擬訂保育計畫，於99年7 月1 日經行政院核定，其性質上屬行政計畫；惟七股鹽田濕地涉及該地域多數民眾之經濟利用，其評選過程卻未依行政程序法第164 條第1 項規定，經公開及聽證程序，合法性顯有疑慮。又七股鹽田濕地於96年經被告評選，並列入保育計畫之國家重要濕地時，其範圍僅為2,997 公頃，保育計畫附錄一編號22之備註欄則記載「七股鹽田濕地東側周邊之鹽田，先指定為未定濕地（面積1,636 公頃），並於3 年內檢討是否納入濕地範圍」，被告就此既未於行政院核定保育計畫之3 年內（即於102 年7 月1 日前）作成決定，保育計畫復未授權被告就嗣後擴增之濕地範圍，毋庸報行政院核定即發布公告；加以國家重要濕地諮詢小組102 年12月10日會議（下稱諮詢小組102 年會議），於研商被告國家重要濕地檢討原則，曾作成就七股鹽田濕地擴大案，應依濕地保育法重要濕地評定之相關規定辦理之決議，另被告重要濕地審議小組（下稱審議小組）103 年8 月22日會議，對國家重要濕地範圍確認程序調整案，曾決議「㈠濕地範圍調整幅度較大且具爭議性，經專案小組討論後辦理公開說明會，併同意見處理情形後提報重要濕地審議小組討論決議後公告。」又臺南市政府於審議小組103 年9 月26日會議中，曾提出就七股鹽田濕地範圍，宜至當地舉辦說明會之臨時動議，並經該次會議決議請作業單位納入參考，則被告對於確認七股鹽田濕地範圍一事，自應先行至當地舉辦公開說明會，並就嗣後確定之濕地範圍報行政院核定後，再行公告。惟被告作業單位卻不遵守審議小組上開決議，趕在濕地保育法於104 年2 月2 日正式施行前5 日之同年1 月28日，以系爭公告確認七股鹽田濕地之範圍，將該濕地範圍擴大為3,697 公頃，顯係故意規避濕地保育法之評定程序，有違誠信原則，有權利濫用之嫌；再對照被告曾為在彰化縣劃設濕地，於103 至104 年間，召開13次說明會，經當地漁民反對而取消劃設，於作成系爭公告確認七股鹽田濕地範圍前，卻未踐行相同程序，二者標準不一，益見系爭公告之作成，程序上有重大瑕疵。再者，七股鹽田濕地雖於濕地保育法施行前，即經被告核定公告為國家重要濕地，依該法第40條第1 項規定，視同該法所定國際級與國家級重要濕地，惟依同條第2 項規定，於濕地保育法通過後仍應重新公告，始符合程序正義，被告未於該法施行後重行公告，難謂適法。

㈡原告許全田所有臺南市七股區下山子寮段260 之17地號土地，及同段000 建號建物，原告吳國樑所有臺南市將軍區山子腳段1272地號土地，及門牌號碼同區0000里00號-0建物，原告陳朝來所有臺南市七股區頂山子段91之64地號土地，及門牌號碼同區0000里0 號建物，原告王素娥所有門牌號碼臺南市0000區00000里002號建物，與原告許明輝所有門牌號碼臺南市0000區0000里0000000000號建物，均位於七股鹽田濕地範圍內。又原告許全田、吳國樑、陳朝來、王素娥、許明輝、張水金、陳俊德、王文財等人在系爭公告確認七股鹽田濕地範圍內作漁業使用，且所有原告亦均有土地與七股鹽田濕地相鄰，恐遭濕地保育法主管機關依該法第15條第2項規定，納入濕地保育利用計畫範圍，一併整體規劃及管理，於系爭濕地劃設後，縱可就土地為從來之使用，但較未劃設濕地前增加許多使用限制，又七股鹽田濕地鄰近民眾原以於該濕地範圍內捕撈漁獲、撿拾生物資源為謀生方法之一，現因濕地保育法第25條規定，將無法以此維生，故七股鹽田濕地之劃設，業已侵害或剝奪原告等周遭民眾之生存權，是原告自有訴請確認系爭公告確認七股鹽田濕地範圍為無效處分之當事人適格。

㈢並聲明：確認系爭公告就七股鹽田濕地之確認範圍係無效之行政處分。

四、被告抗辯：被告依據行政院核定之保育計畫，於100 年1 月18日公告「國家重要濕地82處名冊及分布圖」，目的係為鼓勵地方及團體參與濕地保育、復育及教育等相關工作，以達為維護濕地生態穩定及多樣性、明智利用濕地資源，重建濕地與社區文化互動與傳承之計畫目標，後依同計畫以系爭公告確認七股鹽田濕地範圍，係為達行政計畫所為相關措施，非就公法上具體事件所為決定，系爭公告復未涉及人民權利限制規範，所公告濕地均為公有土地，未對外直接發生法律效果，不符行政處分之要件，原告訴請確認系爭公告就七股鹽田濕地之確認範圍為無效，自非合法。又原告許全田、吳國樑、陳朝來所有之土地，均未位於七股鹽田濕地範圍之內，原告王文財所提104 年11月30日臺南市政府區劃漁業權執照，未附「漁場圖」，無法證明其漁場是否位於七股鹽田濕地範圍內，縱其擁有之漁業權範圍與該濕地範圍有重疊之處，亦不能證明其漁業權因系爭公告受有何不利益，況原告於濕地保育法施行前，對七股鹽田濕地所在土地擁有之相關既有合法權益，依同法第21條規定，仍受保障，故系爭公告未存在侵害原告法律上利益之危險，原告自不具提起本件確認訴訟之確認利益與適格。被告係於104 年2 月2 日濕地保育法施行前，經行政院核定後，於104 年1 月28日作成系爭公告，依該法第40條第1 項規定，七股鹽田濕地於該法施行後，視同國家級重要濕地，毋庸再行公告。惟因重要濕地依保育利用計畫進行實質管制及功能分區，允許明智利用項目及管理規定實質管制，並考量涉及人民權益納入民眾參與機制，故被告就七股鹽田濕地之保育利用計畫涉及人民實質權益部分，依法於105 年2 月1 日至3 月1 日辦理公開展覽，並於105 年2 月24日於國家公園辦理公開說明會，惟經原告等人抗議未完成說明會法定程序，被告嗣後將續為依法辦理，並無違法等語，並聲明：駁回原告之訴。

五、如事實概要欄所載之事實，有保育計畫、100 年公告、系爭公告、原告於105 年3 月30日向被告申請確認系爭公告確認七股鹽田濕地範圍為無效之申請書及掛號郵件收件回執，附本院卷第146 至219 、17至40、65至139 、141 至145 及140 頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。

六、經核本件爭點為：系爭公告是否為行政處分？如是，原告提起本件訴訟，有無即受確認判決之法律上利益？又原告主張系爭公告存有重大明顯瑕疵，應屬無效，是否可採？本院判斷如下：

㈠系爭公告對其確認為國際級及國家級國家重要濕地之42處濕地範圍內之私有土地所有權人，使用、收益所有物之權利加諸限制，具有行政處分之性質：

⒈查永續會於92年1 月17日轉送生物多樣性行動計畫表至所屬各部會，其內容包括「完成重要濕地與珊瑚礁區域分布圖」及「確立彰雲嘉南海岸為國家重要濕地」，被告所屬營建署（下稱營建署）據以進行國家重要濕地劃設，並於96年19、20日召開「全國公園綠地會議」，於會中公布包括七股鹽田濕地等75處國家重要濕地，營建署復依上述會議所獲共識與結論，自97年初著手草擬保育計畫，經行政院於99年7 月1日核定；其後歷經諮詢小組102 年12月10日會議及審議小組於103 年5 月30日至同年12月5 日多次開會討論，於104 年1 月28日作成系爭公告，公告七股鹽田濕地等42處國際級及國家級國家重要濕地並確認其範圍等情，業據保育計畫「壹、計畫緣起」（參見本院卷第153 、154 頁）、附錄一「96年國家重要濕地評選成果資料」之附表一「96年國家重要濕地評選成果彙整表」、附表二「96年國家重要濕地基本資料表」（參見本院卷第203 、205 頁）載明，另有諮詢小組102 年12月10日會議紀錄（參見外放之被證六第6-6 、6-10頁）、審議小組103 年5 月30日會議紀錄（參見外放之被證七第7-5 頁）、審議小組─國家重要濕地範圍確認作業中區專案小組103 年7 月11日會議紀錄（參見外放之被證八第8-8頁）、審議小組103 年8 月22日會議紀錄（參見外放之被證九）、審議小組103 年9 月26日會議紀錄（參見外放之被證十第10-7頁）、審議小組103 年12月5 日會議紀錄（參見外放之被證十二第12-3頁）及審議小組103 年12月29日會議紀錄（參見外放之被證十三第13-4頁）在卷足憑。

⒉按濕地保育法於104 年2 月2 日施行，其第3 條第1 項規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第40條第1 項規定：「本法公布施行前經中央主管機關核定公告之國際級及國家級國家重要濕地，於本法施行後，視同國際級與國家級重要濕地。」第16條第2 項規定：「國際級、國家級重要濕地，除前項第3 款至第5 款之情形外，不得開發或建築。（按同條第1 項規定：前條第1 項第7 款之功能分區，得視情況分類規劃如下，並依前條第1 項第7 款及第8 款規定實施分區管制：一、核心保育區：為保護濕地重要生態，以容許生態保護及研究使用為限。二、生態復育區：為復育遭受破壞區域，以容許生態復育及研究使用為限。三、環境教育區：為推動濕地環境教育，供環境展示解說使用及設置必要設施。四、管理服務區：供濕地管理相關使用及設置必要設施。

五、其他分區：其他供符合明智利用原則之使用。重要濕地得視實際情形，依其他法律配合變更為適當之土地使用分區或用地。）」第21條第3 項規定：「第1 項範圍內（按即重要濕地範圍內）之私有土地權利人增設簡易設施或使用面積有變更者，應經主管機關之許可。」被告於104 年1 月28日所為系爭公告，公告包括七股鹽田濕地在內之42處濕地為國際級及國家級重要濕地，並確認其範圍，則該42處濕地在濕地保育法於同年2 月2 日施行後，即視同該法所定國際級及國家級重要濕地，其中之私有土地權利人，如欲在其所有土地上增設簡易設施或變更使用面積，須得主管機關同意，其所有土地倘位於核心保育區或生態復育區，更不得開發或建築；故對此等私有土地所有權人而言，系爭公告已直接限制其等依法使用、收益所有物之權利，即具有行政處分之性質，其等自得以權益遭受系爭公告不當或違法侵害為由，提起訴願或行政訴訟以資救濟。則被告抗辯：系爭公告係依據行政計畫辦理，未涉及人民權利限制規範，非屬行政處分云云，尚非可採。

㈡原告提起本件確認之訴，欠缺即受確認判決之法律上利益：

⒈按行政訴訟法第6 條第1 項規定：「確認行政處分無效……之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……」所稱「有即受確認判決之法律上利益」，係指公法上之法律關係存否不明確，致原告目前所處公法上之地位處於不確定狀態，若不訴請法院為確認判決，將受到不利益之效果；故該不確定之法律狀態須係已存在或即將到來者，凡過去或未來之受害之虞者，均不屬之。

⒉經查，上開保育計畫附錄一之附表一編號22所列七股鹽田濕地，公告範圍為2,997 公頃，惟該附表備註欄及附表二編號22之基本資料欄，均載明就七股鹽田濕地東側周邊之鹽田（面積計1,636 公頃），先指定為未定濕地，另行檢討是否納入濕地範圍；其後，諮詢小組及審議小組數度開會討論，最終確認前開1,636 公頃未定濕地範圍中約700 公頃部分，為國家重要濕地，納入七股鹽田濕地範圍，並以系爭公告確認七股鹽田濕地面積為3,697 公頃（參見本院卷第153 、154、203 、205 頁）；另系爭公告所確認七股鹽田濕地範圍內之土地，係被證一所列國有土地，為兩造所不爭執，堪以認定。原告許全田、吳國樑、陳朝來雖主張其3 人各自所有之臺南市七股區下山子寮段260 之17地號、同市將軍區山子腳段1272地號，及同市七股區頂山子段91之64地號土地，亦位於系爭公告確認之七股鹽田濕地範圍內，惟經核對被證一所列土地清單，上開3 筆土地並不在其中，是該3 名原告稱其等為七股鹽田濕地範圍內之私有土地權利人，所有權能之行使受系爭公告所限制，公法上之地位有遭受侵害之虞，必須提起本件確認訴訟始得除去侵害云云，自無足取。

⒊原告雖另主張：原告許全田所有臺南市○○區○○○○段000 ○號建物，原告吳國樑所有門牌號碼臺南市○○區○○里00號-1建物，原告陳朝來所有門牌號碼臺南市○○區○○里0 號建物，原告王素娥所有門牌號碼臺南市○○區○○里00號建物，與原告許明輝所有門牌號碼臺南市○○區○○里○○00○00 號建物，均位於系爭公告確認之七股鹽田濕地範圍內；又原告許全田、吳國樑、陳朝來、王素娥、張水金、陳俊德、王文財等7 人，亦在七股鹽田濕地範圍內從事漁業，其等於七股鹽田濕地劃設後，縱可於其範圍內為從來之建物及漁業使用，惟依濕地保育法第21條第3 至5 項規定，已較未劃設濕地前，增加許多使用上之限制。又原告等9 人均有土地與七股鹽田濕地相鄰，恐遭濕地保育法主管機關依該法第15條第2 項規定，納入濕地保育利用計畫範圍，一併整體規劃及管理，是原告自有訴請確認系爭公告關於確認七股鹽田濕地範圍部分，為無效處分之法律上利益云云。惟查：

⑴按濕地保育法第21條第1 、2 、4 、5 項規定：「（第1 項）重要濕地範圍內之土地得為農業、漁業、鹽業及建物等從來之現況使用。但其使用違反其他法律規定者，依其規定處理。（第2 項）前項從來之現況使用，由主管機關會同目的事業主管機關認定之；其認定基準日，以第10條第1 項重要濕地評定之公開展覽日為準……。（第4 項）第1 項從來之現況使用，對重要濕地造成重大影響者，主管機關應命土地開發或經營單位及使用人限期改善，並副知其目的事業主管機關。但因故無法發現土地開發或經營單位、使用人時，得命權利關係人、所有權人或管理人限期改善。必要時，得輔導轉作明智利用項目。（第5 項）前項使用屆期未改善或未轉作明智利用項目，而違反本法相關規定，致重要濕地無法零淨損失者，除應依本法規定處罰外，並應依第27條規定實施衝擊減輕、異地補償及生態補償。」故在重要濕地範圍內之土地，如為漁業及建物等從來之現況使用，而未對重要濕地造成重大影響者，即非濕地保育法第21條第4 、5 項之規制對象。原告許全田、吳國樑、陳朝來、王素娥、許明輝、張水金、陳俊德、王文財等8 人所稱：前5 名原告所有上開建物，位於系爭公告確認之七股鹽田濕地範圍內，另原告許全田、吳國樑、陳朝來、王素娥、張水金、陳俊德、王文財等7 人在七股鹽田濕地範圍內從事漁業等語，業據其等提出建物水電繳費證明（參見外放之原證8 ）、臺南市政府對原告王文財核發之區劃漁業權執照、漁業執照，及南縣區漁會發給原告王素娥、許全田、吳國樑、陳朝來、張水金、陳俊德之會員證明書（參見外放之原證7 ），固非全然無據。惟上述8 名原告於該重要濕地範圍內，為建物與漁業從來之現況使用，本為濕地保育法第21條第1 項前段所許；至其等之使用狀況，日後如經該法主管機關認定對重要濕地造成重大影響，依同條第4 項命為限期改善或輔導轉作明智利用項目，或依第5 項予以處罰及實施衝擊減輕與補償，乃其等將來是否針對主管機關本於該2 項條文所為處分，提起行政爭訟之問題，其等現時之法律上地位，並未因系爭公告之作成，而陷於不確定之狀態，則該8 名原告執此主張提起本件訴訟具有確認利益，難以採取。又濕地保育法第21條第3 項，係對重要濕地範圍內私有土地權利人，於土地上增設簡易設施或變更使用面積，所設限制，業如前述，原告所援引臺南市北門區公所103 年9 月2 日所農建字第1030572042號函，係該公所對訴外人張杏敏申請農業區養殖用地作水產養殖設施同意使用，經該所回復以該用地位於國家重要濕地，必須檢附環境影響評估書始能進行審查（參見本院卷第321 頁），故因涉及在重要濕地範圍內之土地上增設簡易設施，而應受濕地保育法第21條第3 項所規制；惟本件原告均非七股鹽田濕地範圍內土地之所有權人，並非該項條文規範之對象，則原告另主張系爭公告致其等權利之行使，受濕地保育法第21條第3 項所限制，要無足採。

⑵再按濕地保育法第15條第2 項規定：「主管機關認為鄰接重要濕地之其他濕地及周邊環境有保育利用需要時，應納入重要濕地保育利用計畫範圍一併整體規劃及管理。」而被告迄未依該項條文，將原告等9 人所有位於七股鹽田濕地周圍之土地，一併納入該濕地保育利用計畫中一節，為兩造所不爭執，則原告稱其等所有與七股鹽田濕地鄰接之土地，隨時可能經濕地保育法主管機關納入該濕地之保育利用計畫範圍，一併整體規劃及管理，僅屬將來可能發生之危害，並非現時已存在或必將發生之不確定法律狀況，原告執此主張其等訴請確認系爭公告為無效，具有即受確認判決之法律上利益，仍難憑採。

⒋原告復主張：七股鹽田濕地鄰近民眾，本以捕撈漁獲、撿拾生物資源，作為謀生方法之一，惟於該濕地劃設後，依濕地保育法第25條第6 款規定：「非經主管機關許可，重要濕地範圍內禁止從事下列行為。但其他法律另有規定者，從其規定：……六、未經目的事業主管機關許可之砍伐、採集、放生、引入、捕撈、獵捕、撿拾生物資源。」已不得以相同方式維持生活，是系爭公告對於原告等七股鹽田濕地周圍之居民生存權造成侵害，其等自有即受確認判決之法律上利益云云。惟觀諸前引濕地保育法第25條第6 款規定，可知未經目的事業主管機關許可，在重要濕地範圍內捕撈、獵捕、撿拾生物資源之行為，始被禁止，而原告許全田、吳國樑、陳朝來、王素娥、張水金、陳俊德、王文財等7 人係主張在系爭公告前，即在七股鹽田濕地範圍內從事漁業，業如前述，則依漁業法第2 條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6 條：「凡欲在公共水域及與公共水域相連之非公共水域經營漁業者，應經主管機關核准並取得漁業證照後，始得為之。」第64條第1 款：「有下列情事之一者，處新臺幣3 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第6 條規定經營漁業。」等規定，其等本應經漁業法主管機關核准並取得漁業證照後，始得為之，否則即屬違法。故被告以系爭公告確認七股鹽田濕地之範圍，使該濕地於濕地保育法施行後，受同法第25條第6 款規定之保護，對於上述7 名原告在該濕地範圍內從事漁業，並未加諸前述漁業法規定以外之其他限制；至原告王燕宗、許明輝2 人雖主張於被告作成系爭公告前，係以在七股鹽田濕地範圍內捕撈、撿拾生物資源，作為謀生方法之一，惟有關此事之證據係在該2 名原告掌控之範圍，其2 人卻未提出任何證據以實其說，自難遽予採信。從而，原告另指稱系爭公告導致原告許全田、吳國樑、陳朝來、王素娥、張水金、陳俊德、王文財在七股鹽田濕地範圍內從事漁業，及原告王燕宗、許明輝在該濕地範圍內捕撈、撿拾生物資源之行為，遭濕地保育法第25條第6 款所禁止，致其等之生存權受侵害，故有訴請確認系爭公告為無效之法律上利益云云，仍難採憑。又原告所提營建署城鄉發展分署106年3 月14日城海字第1060002205號函，係對訴外人楊義龍建築師事務所詢問臺南市七股區三盛聖段2586地號及2586-1地號土地是否位於重要濕地範圍內一事，回復稱：該2 筆土地雖非位於重要濕地範圍內，惟因鄰近曾文溪口重要濕地（國際級），依濕地保育法第25條規定，除其他法律另有規定者，從其規定外，非經主管機關許可，禁止於重要濕地或其上游、周邊水域投放化學物品，排放或傾倒污（廢）水、廢棄物或其他足以降低濕地生態功能之污染物（參見本院卷第322 頁）；另營建署105 年3 月16日營署濕字第1052903991號函，則係對訴外人包憲斌詢問在臺南市白河區蓮潭段1 小段1022地號土地申請農舍設施搭排一事，答復稱：搭排水設施管路涉及濕地保育法第25條規定，將提報審議小組討論（參見本院卷第324 頁）。故該2 函文係營建署及其所屬機關，對訴外人說明濕地保育法第25條第4 款及第1 款所禁止之行為態樣，均與原告無關，原告執稱其等在七股鹽田濕地捕撈漁獲、撿拾生物資源之權益，因系爭公告之作成，致遭濕地保育法第25條第6 款所禁止，殊屬無憑。

⒌再者，最高行政法院102 年度判字第70號判決、102 年度裁字第1554號裁定、102 年度判字第453 號判決、103 年度判字第704 號判決，認為距離環境影響評估法所定開發行為5公里範圍內，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民係屬開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格，係依據環境影響評估法及經其授權訂定之相關法規命令內容，所表示之見解。惟系爭公告並非依據環境影響評估相關法令作成，前揭最高行政法院裁判之法律意見，於判斷原告提起本件訴訟，有無即受確認判決之法律上利益時，自無從比附援引，是原告主張其等既為七股鹽田濕地周圍之居民，依據上開最高行政法院裁判意旨，即有確認系爭公告對七股鹽田濕地範圍所為確認，為無效行政處分之法律上利益，亦非可取。

㈢系爭公告確認七股鹽田濕地之範圍，並無行政程序法第111條第7 款所定無效情形：再按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」準此，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力而言。又依前揭條文規定可知，行政處分無效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6 款所未及涵蓋之無效情形。所謂「具有重大明顯之瑕疵」，係指行政處分瑕疵之程度重大，任何人一望即知。如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，充其量僅為行政處分是否違法而應予撤銷之問題，並非當然無效。經查，系爭公告之「主旨」及「依據」，已載明被告係依保育計畫，公告包括七股鹽田濕地在內之42處國際級及國家級國家重要濕地確認範圍，故具備行政處分之要件。至於原告所指：被告未經保育計畫授權可就擴增之濕地範圍，毋庸報行政院核定即發佈公告，亦未依保育計畫附表一編號22備註欄之記載，於保育計畫經行政院核定後3 年內（即於102 年7月1 日前），決定是否將七股鹽田濕地東側周邊之鹽田（面積1,636 公頃），納入濕地範圍，復未遵守諮詢小組102 年會議，決議就七股鹽田濕地擴大案，應依濕地保育法重要濕地評定之相關規定辦理，及審議小組於103 年8 月22日與同年9 月26日會議中，所為濕地範圍調整幅度應經專案小組討論後辦理公開說明會，另就七股鹽田濕地範圍宜至當地舉辦說明會等決議，趕在濕地保育法於104 年2 月2 日正式施行前5 日之同年1 月28日，以系爭公告確認七股鹽田濕地之範圍，將該濕地範圍擴大為3,697 公頃，復未於濕地保育法通過後，依該法第40條第2 項規定重新公告，顯係故意規避濕地保育法之評定程序，且未依法行政，有違誠信原則，有權利濫用之嫌，對照被告為在彰化縣劃設濕地，於103 至104年間，召開13次說明會，經當地漁民反對而取消劃設，益見系爭公告確認七股鹽田濕地範圍之程序有重大瑕疵等情，是否可採，必須就保育計畫、上述諮詢小組與審議小組之會議紀錄，及濕地保育法第40條第2 項規定之內容，逐一檢視審究，另對被告之作業人員主觀上有無規避濕地保育法對評定濕地所定程序之故意一事，加以實質調查後，方可作出判斷，由系爭公告之外觀形式，並無從得知有無原告所指上述違法情形，則揆諸前揭說明，原告主張系爭公告確認七股鹽田濕地範圍，存在之瑕疵情形，尚非重大明顯，至多僅屬是否違法而應予撤銷之問題，並非無效，其等指稱該部分系爭公告有任何人一望即知之重大明顯瑕疵，構成行政程序法第111 條第7 款之無效事由，自非有據。

七、綜上所述，系爭公告確認七股鹽田濕地之範圍，並未使原告之公法上地位處於存否不明確之狀態，且無任何人一望即知之重大明顯瑕疵，自非無效，則原告主張系爭公告就七股鹽田濕地之確認範圍，有行政程序法第111 條第7 款所定情形，訴請確認為無效之行政處分，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段，行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條準用民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭