臺北高等行政法院判決

106年8月24日辯論終結

原告

林家威

輔佐人

林榮聰

被告

交通部航港局

代表人

謝謂君（局長）

訴訟代理人

陳樹村 律師

　何志恆　律師

　曾聖涵　律師

上列當事人間船員法事件，原告不服交通部中華民國105年10月21日交訴字第1051300861號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：財團法人國家實驗研究院所屬海洋研究船「海研五號」（下稱「海研五號」），於民國103年10月10日自馬祖海域折返安平港，途中經澎湖水道西側海域，擦撞暗礁致船體破損，船艙嚴重泛水，損壞管制無效沉沒。案經被告邀集專家學者先後於104年2月25日、104年3月24日及104年4月20日共召開3次海事評議會以進行調查，嗣作成104年4月28日航安字第1042010369號海事評議書（下稱本件海事評議書），因調查結果發現原告擔任「海研五號」大副職務期間，未依船員服務規則規定善盡職務之責，被告遂以104年11月9日航南字第1043316767號函請原告陳述意見，經原告陳述意見後，被告認原告疏於注意應依實際航行需要及鄰近危險程度取用適當比例尺海圖，而未能及時察覺船舶擦撞外淺石暗礁，致發生海難（船舶沉沒並有2名研究人員因而溺水死亡），依法令或職責應為而不為或不應為而為，而致極嚴重後果，違反船員服務規則第92條（應係指第11款）規定，爰依船員法第80條（裁處書贅載第1項，應屬誤植）第1款規定，以105年7月6日航南字第1053312134號裁處書（下稱原處分），裁處原告降級6個月並收回船員服務手冊5年。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：當日出航前已知有颱風，惟船長不顧原告及其他甲級船員反對，仍決定出海；出航後原告有指示二副規劃航線，但二副僅在電子海圖上規劃，未規劃於紙本海圖，此等情事原告已向船長反應。船長並未事先告知原告不能使用電子海圖，否則原告就會告訴所有船員不能使用電子海圖，都要用紙本海圖定位。至於被告認為距發生碰撞仍有52分鐘避讓時間，為何未採取大角度避讓，惟原告之所以為何未採取大角度避讓，係因船長指示船已靠近岸邊，加上當時天候及氣象惡劣，不能採取大角度避讓，只能以1至2度避讓。又因船當時已處於危險海域，船長一直在駕駛台上，碰撞發生前5分鐘，船長親自至操舵台向右移動2至3度，並使用雷達及電子海圖，之後隨即發生碰撞。另外原告於當日巡視機艙時，看見機艙人員使用1條電線穿過防水門，船隻下沉應與此事亦有關。原告已經有做其該做的事，不應該與船長等責，原處分裁量不公，有怠為裁量之情形。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯略以：

㈠依被告所屬南部航務中心103年10月12日對船長及二副之海事詢問筆錄可知，原告值班時應即知無紙本航行計畫，但並未主動規劃航路，而船長亦未解除或取回原告之航行當值責任，是以原告豈能以船長無指示為由，推諉卸責。另依海研五號之貨船安全設備證書上記載，該船並未被核准使用電子海圖，亦即不得以電子海圖取代紙本海圖，原告既經國家資格測驗，並經過一定訓練始逐級取得一等大副適任證書，對於相關規定應熟稔知之，其於當值時發現無紙本海圖，即應主動於紙本海圖上規劃。然原告當值期間竟大多依賴電子海圖，未用適當比例尺之紙本海圖，其應作為而不作為，難謂無責任。

㈡自是日下午4時原告接班當值時起，至下午4時52分碰撞發生時止，至少有50分鐘的時間足以修正船位，恢復安全航路，其將碰撞均歸咎於船長之行為，未反思己於這段時間中為何沒有積極查閱海圖、修正航向並即時提醒船長，故原告所稱船長上操舵台調整航向後即發生碰撞云云，並不足採。復依本件海事評議書，澎湖群島東側離岸約2～4浬水域至少有10處以上礁石存在，惟原告僅依據GPS每小時定位1次，顯然疏於當值航行之責。為此，求為判決：駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有本件海事評議書（原處分卷第4至23頁）、被告104年11月9日航南字第1043316767號函（原處分卷第24頁）、原告陳述意見書（原處分卷第27至31頁）、原處分（原處分卷第35頁）、訴願決定（本院卷第12至17頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分裁處原告是否於法有據？是否怠為裁量？

五、本院之判斷：

㈠按行為時船員法第6條第1項規定：「船員資格應符合航海人員訓練、發證及當值標準國際公約與其他各項國際公約規定，並經航海人員考試及格或船員訓練檢覈合格。外國人申請在中華民國籍船舶擔任船員之資格，亦同。」第7條規定：「具有前條資格者，應向交通部申請核發適任證書，始得執業。」第25條之2規定：「甲級船員、乙級船員、實習生、見習生及外國籍實習生上船服務，應向航政機關申請許可；其申請資格與程序、許可之廢止、僱用、職責、外國籍實習生之實習人數比率、航行應遵守事項管理及其他相關事項規則，由主管機關定之。」、第80條第1款規定：「船員有下列情事之一者，處降級、收回船員服務手冊3個月至5年：一、違反第25條之2所定規則中有關上船服務應負職責、航行應遵守事項及管理之規定，情節較重。……。」次按船員法第25條之2規定授權訂定之行為時船員服務規則第33條第1款規定：「艙面部門之海員指下列各級人員：一、大副、船副、航海實習生。…。」第34條第1至3款、第5至6款、第8款、第11款規定：「艙面部門主管事項如下：一、船舶之運作及駕駛事項。二、船體、艙面設備、航海儀器、屬具之維護、修理及物料之申請與保管事項。三、氣象之觀測及報告事項。…。五、航路船位之報告及航海日誌之記錄事項。六、艙面部門人員之管理、考核及訓練事項。…。八、海圖及航海圖書之備置、修正與保管事項。…。十一、船上安全及保全事項。…。」第36條第1項第1至2款、第4款、第9至10款、第13款規定：「大副應於航泊時當值及秉承船長之命，負全船行政責任，督率艙面部門、事務部門各級海員執行工作，其職責如下：一、考核艙面部門、事務部門各級海員之工作與行為。二、查核各項物料及艙面設備屬具供應保養情形，並負責請領及監督使用。…。四、記錄並保管航海日誌、設備目錄、屬具目錄、裝卸貨物有關文件及其他應由大副保管紀錄之文書。……。九、船舶接受各項檢查時，率同有關人員準備各項文書並按規定辦理。十、安排船體及艙面設備之檢修、維護及保養，督導艙面部門及事務部門之清潔並分派海員工作。……。十三、其他依國際公約、法規、雇用人規定應由大副負責及船長交辦之事項。」第37條第1項第1款規定：「船副應於航泊時當值及秉承上級主管之命執行工作，其職責如下：一、保管、校驗船上航海設備與儀器及保管、修正海圖與航海有關之書冊、圖表。…。」第92條第11款規定：「船員有下列情形之一者，經航政機關調查屬實，處以收回船員服務手冊2年以上至5年：……十一、依法令或職責應為而不為或不應為而為，而致極嚴重後果。」查原告既擔任大副職務，屬艙面部門之海員，自有依前揭規定，應於航泊時當值及秉承船長之命，負全船行政責任，督率各級海員執行工作。

㈡依2010年航海人員訓練、發證及當值標準國際公約（TheInternational Convention on Standards of Training,Certification and Watchkeeping for Seafarers，簡稱STCW）章程第A篇第A-Ⅷ/2節第3條規定：「對預定之航次，應在慮及所有相關資料後預先計劃，並應在航程開始前對所規劃之任何航路予以核對。」第5條：「在每一航次前，各船舶之船長應確保從發航港至第一造訪港之預定航路係利用預定航程所需足夠而適當之海圖及其他航海刊物予以計劃，包括該次航行之限制與危險之正確、完整及最新資料，不論是永久性或可預測之海象及與船舶之航行安全有關者均含之。」第6條：「在慮及所有適切資料而查證航路計劃時，經計劃航路應清楚地標繪在適當之海圖上，並應隨時備便供當值航行員之用。航行期間，該當值航行員在使用此資料前，應查證須遵循之每一航向。」第13條規定：「負責航行當值之航行員為船長之代表，其主要之職責在隨時注意船舶之安全航行，並符合1972年國際海上避碰規則及其修正案之規定。」第14條規定：「應遵照1972年國際海上避碰規則及其修正案第5條之規定隨時保持正確瞭望，並應符合下列目的：…。⒉全面評估碰撞、坐礁及其他危害航行安全之情況及風險；…。」第24條規定：「負責航行當值航行員應進行下列行動：⒈在駕駛台當值；⒉在正式交班前，無論如何不得離開駕駛台；及⒊不論船長是否在駕駛台，繼續負責船舶安全航行，直至船長特別告知其業已承擔該職責，雙方並就此相互瞭解後，方得離位。」第25條規定：「當值期間，應以足夠頻繁之間隔，使用船上一切必要之航儀，對所駕駛之航向、船位及船速予以核對，以確保本船循經計劃航向航行。」第47條規定：「應使用船上所置備適於該地區並有最新資料之最大比例海圖。船位應以頻繁間隔測定之，如情況許可時，並應使用一種以上方法為之。使用電子海圖顯示與資料系統時，應使用適當用者代碼（比例）之航行電子海圖，船位則從獨立船位決定裝置，在適當之時間間隔檢查之。」（參見原處分卷第89至94頁之譯文）。

㈢經查，原告於103年10月12日在被告所屬南部航務中心馬公航港科接受詢問時係陳稱：伊航行當值時間為每天4至8時與16至20時，伊係於10月10日15時40分左右到駕駛台接班等語（見原處分卷第62至63頁之海事詢問筆錄）；佐以二副陳雅琴於同年10月14日接受詢問時亦陳稱：伊每天0至4時及12至16時當值，伊接班當時航向約177度且偏航約1浬，15時左右船長至駕駛台看電子海圖，說照目前方向航行即可，約15時40分大副上駕駛台，看到船長將heading轉到175度，伊交班給大副時，告訴他要回安平港，目前航向是175度等情（見原處分卷第78至79頁之海事詢問筆錄）。基上可知，原告於當日16時起迄至前揭海難發生時，係負責航行當值之航行員，則依前揭STCW國際公約第13條規定，其於負責航行當值時即為船長之代表，負有隨時注意船舶之安全航行，並符合1972年國際海上避碰規則及其修正案規定之職責。

㈣次查，原告於準備程序時已自承：任何一個有航海經驗的人都知道船在開航之前都要作航行規劃，並且由船長、大副、二副及三副4人共同簽名，船才可以開航，作航前規劃是二副的本職工作，本次開航前二副沒有作航前規劃，伊並沒有簽名，也有跟船長說過，但本次航行確實未為航前規劃，最後是由船長決定等情（見本院卷第122至125頁之筆錄）；參以船長黃余發於103年10月12日接受詢問時係陳稱：「……事前航行計畫依電子海圖航行，……紙本海圖上未繪製既訂航線。」「我有查看電子海圖，未發現電子海圖上有礙航的淺灘。」（見原處分卷第67至74頁之海事詢問筆錄）；且二副陳雅琴於接受詢問時亦陳稱：「開航前並無航行計畫」、「本輪過去航行時均用電子海圖航行，只有在APARP雷達上設定轉向點位置」「我們依照海研中心設定探勘地點來規劃航線，第一個探測點是由我本人在電子海圖上設定，經船長看過並核定，再交由各班當值駕駛員依照所定航線航行。我並無在紙本海圖上測定船位，本輪並無固定時間測定船位，只要船位依照航線航行即可」等情（見原處分卷第75至81頁之海事詢問筆錄）。由此可知，原告於開航前即已知開航前無航行規劃，顯無法將計劃航路清楚地標繪在適當之海圖上。則當原告於航行當值時做為船長之代表，顯無從遵循前揭STCW國際公約規定，使用適切海圖資料，以查證所須遵循之每一航向，並確保航行安全。是以，原告於接班當值及當值期間，顯有違反前揭STCW國際公約規定，原告有依法令或職責應為而不為之違規事實，堪以認定。

㈤再查，原告於103年10月12日接受詢問時係陳稱：「當時出事海域海圖編號為0331，中華民國大氣海洋局，出版日期為100年6月15日，電子海圖有開啟，有做測繪動作。」云云（原處分卷第64頁）。然而，船長黃余發於同日接受詢問時卻係陳稱：「當時出事海域海圖編號為0313，中華民國大氣海洋局，出版日期為99年4月30日，電子海圖有開啟，有做紙本測繪動作。」云云（原處分卷第71頁），原告所述之出事海域海圖編號，竟與船長所述明顯歧異，足徵渠等並未善盡職責取用適當海圖定位在適當之海圖上，以核對查證所駕船舶之航向、船位及船速是否已循計劃之航向航行，並確保船舶之航行安全。另參諸卷附本件海事評議書（原處分卷第4至23頁）記載略以：經依海巡署第七岸巡總隊提供之「海研五號」雷達航跡動態光碟、國立臺灣海洋大學提供之「海研五號」船舶自動識別系統航跡圖及按交通部運輸研究所港灣技術研究中心提供之「海研五號」AIS船位資料所描繪航跡圖，一致顯示「海研五號」於103年10月10日航經澎湖群島東側海域時，於16時52分駛至外淺石暗礁，再參讀「海研五號」船上航程資料紀錄器紀錄之全球衛星定位系統，於16時52分之船位，與前揭AIS船位資料以及海軍大氣海洋局出版0336、04525號海圖所標示之外淺石經緯度吻合，研判該船係因航行中擦撞澎湖群島東側海域（即澎湖水道西側海域）之外淺石，致船艙嚴重泛水沉沒；又上開0336號海圖，於澎湖群島東側離岸約2～4浬水域至少有北淺石、外淺石、內淺石等多處礙航物，04525號海圖所標示之外淺石水深僅3.9公尺等情。是以，原告認為出事海域海圖編號為0331號，明顯與本件海事評議書所載之調查結果不符。由此益證原告疏於注意應依實際航行需要及鄰近危險程度取用適當比例尺海圖，而未能及時察覺船舶擦撞外淺石暗礁，致發生海難，洵堪認定。而原告既經由國家船員資格考試，並依規定訓練及逐級取得一等大副適任證書，其對於相關法律規定及國際公約應熟稔知之，其擔任「海研五號」大副職務期間，且於當值時發現無於紙本海圖測定船位，即應主動於紙本海圖上規劃航路，而船長亦未解除或取回原告之航行當值責任，竟依賴電子海圖，而疏於注意，未依實際航行需要及鄰近危險程度取用適當比例尺海圖，以修正航向並即時提醒船長，以致未能及時察覺，發生船舶擦撞外淺石暗礁而致海難，則原告對於依法令或職責應為而不為，而致極嚴重後果之違規事實，即難謂無責任。

㈥雖原告訴稱：伊係經南部航務中心人員提示證書後，始知「海研五號」不能使用電子海圖，可是船長並未告知伊此事，船長應該事先知道並跟伊說，伊就會告訴所有船員不能使用電子海圖，都要用紙本海圖定位云云（本院卷第138頁）。惟查，觀諸卷附「海研五號」之貨船安全設備證書（證書號碼：S-13-069，原處分卷第82至83頁）所載可知，該船並未被核准使用電子海圖顯示及資訊系統備用設施（Back-uparrangements for ECDIS）、電子測繪裝置（Electronicplotting aid）。從而，「海研五號」雖配置有未經認證、驗證之電子海圖系統，仍必須使用紙本海圖航行，不得以電子海圖取代紙本海圖為主要航行依據。而依前揭船員服務規則第36條第1項第2款及第4款規定，大副之職責係包括查核艙面設備屬具供應保養情形，記錄並保管設備目錄及屬具目錄等，則原告既擔任大副即負有查核艙面設備及保管設備目錄之職責，而電子海圖顯示及資訊系統備用設施核屬艙面設備之一，衡情其對於貨船安全設備證書所列各項設備是否已經驗證焉有不知之理。是以，原告前揭所訴，顯係事後卸責之詞，並無足採。

㈦雖原告另主張：原告當日巡視機艙時，看見機艙人員用電線穿過防水門，船隻下沉應與此事有關云云。然查，「海研五號」於擦撞後即行關閉水密門，依水下攝影資料研判，水下船體多處凹陷破損，相鄰船艙嚴重泛水，造成浮力喪失而沉沒，依蒐集之海事資料，尚難證明船艙泛水情形及船體下沉速度與水密門啟閉狀態有關，此有本件海事評議書存卷可考（原處分卷第17頁）。是以，原告此部分主張，並無積極證據可佐，尚無足以此卸免其責。

㈧至原告主張伊有跟船長說過未有航前規劃，但船長是最後決定權之人，船長堅持要開航即應負全權責任，原處分卻認為伊與船長等責，係怠為裁量云云。惟按「行政法院審查行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力為限，行政法院得予撤銷；又逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，行政訴訟法第201條及第4條第2項分別定有明文。亦即行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。」最高行政法院92年度判字第1725號判決意旨可參。準此，行政機關依裁量權所為之行政處分，如其作為或不作為未逾越權限或濫用權力者，行政法院即不得予以撤銷。經查，原告係擔任大副職務且負責航行當值，依前揭相關規定及國際公約，其為船長之代表，其主要之職責即在隨時注意船舶之安全航行，且應負全船行政責任，及督率各級海員執行工作，案發當時船位已臨近澎湖群島，原告與船長同立駕駛台督導航行，卻疏於注意仍未依實際航行需要及鄰近危險程度取用適當比例尺之紙本海圖，致未能及時察覺航路中之危險礙航物，船舶因而擦撞外淺石暗礁，致發生海難，船舶沉沒並有2名研究人員因而溺水死亡，衡諸常情，堪認屬極嚴重後果。而被告係經邀集專家學者先後召開3次海事評議會進行調查之結果，並參酌原告所陳述之意見後，依船員法第80條第1款規定，裁處原告降級6個月並收回船員服務手冊5年，核屬該法規授權之裁量範圍內，且已衡酌上開所述各情狀，難謂被告所為原處分有何逾越裁量權限或濫用裁量之情形。原告主張原處分怠為裁量云云，並無足取。

六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭