臺北高等行政法院判決

105年8月18日辯論終結

原告

潘松濂

被告

國軍退除役官兵輔導委員會

代表人

李翔宙（主任委員）

訴訟代理人

婁中雅

上列當事人間有關人事行政事務事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國104 年12月29日104 公審決字第325 號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠被告之代表人於訴訟進行中由董翔龍變更為李翔宙，茲由新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈡按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「（第1 項）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。（第2 項）前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。（第3 項）訴之撤回，應以書狀為之。但於期日得以言詞為之。（第4 項）以言詞所為之撤回，應記載於筆錄，如他造不在場，應將筆錄送達。」行政訴訟法第111 條第1 項、第2 項、第113 條第1 項至第4 項定有明文。原告起訴時，聲明原為：「1.被告（公務人員保障暨培訓委員會）104 年12月29日104 公審決第0325號復審決定書，有侵害原告提起復審之權利，係屬逾越權限或濫用權力，應予撤銷。2.被告（國軍退除役官兵輔導委員會）辦理國軍退除役官兵輔導委員會板橋榮譽國民之家（下稱板橋榮家）薦任第7職等至薦任第9 職等秘書室主任之陞任案件違反公務人員陞遷法第2 、4 、5 、6 、7 、9 、10條之規定，有剝奪原告參加公開甄試之權利，係屬違背法令之行政行為，應予撤銷。3.如受不利判決，原告願提供擔保，請求宣告假處分。」嗣於本院民國105 年6 月8 日行準備程序時，原告當庭就被告公務人員保障暨培訓委員會部分撤回，核其撤回於公益之維護尚非有礙，爰予准許；原告並修正聲明為：「1.復審決定、原處分（關於王○維接任板橋榮家秘書室主任部分）均撤銷。2.被告應將聲明第1 項所示板橋榮家秘書室主任之職缺，依公務人員陞遷法規定之公開甄選程序辦理。」被告對於原告上開聲明之修正，表示程序上不爭執，本院亦認其變更、追加並無不適當，爰予准許，合先敘明。

二、事實概要：原告係被告所屬板橋榮家輔導組專員。被告未辦理公開甄審（選）程序，於104 年10月8 日以輔人字第1040083855A 號令（下稱原處分），調派訴外人王○維為板橋榮家秘書室主任（下稱系爭職務），原告不服，以系爭職務之人事作業違法未辦理公開甄審（選）而提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會決定復審不受理，原告不服，遂提起本件訴訟。

三、原告主張略以：

㈠牴觸法定程序、無法律授權，即違法：公務人員陞遷法係行政機關辦理「除政務人員及機要人員外之公務人員陞遷」之依憑，除公務人員陞遷法及其施行細則外，無任何法律（條）授權「得自行訂定陞遷方式、作法、例外作業規定」之明文，該法即屬「程序法」、「強制法」。該法條文中，有法律授權之明文者，僅有第7 條第2 項及第13條第2 項。被告在無法律授權下，所擅自訂頒「本會及所屬機構公務人員陞遷作業程序及精進作法」（下稱陞遷精進作法），該作法明文規定：「由人事處提供同一甄審機關適格人員名單，移由業務主管（就養養護）處在就該職務性質屬性、工作內容與業務需要檢討，建議6 至8 名候選人選……」，且無辦理「薦任第7 職等至薦任第9 職等秘書室主任」之職缺公告，及「先由人事處提供同一甄審機關適格人員名單，再移由業務主管（就養養護）處在就該職務性質屬性、工作內容與業務需要檢討，建議6 至8 名候選人選，依積分高低順序或資格條件造列名冊，報請機關首長就前3 名中圈定陞補之」等程序，即自行變更陞遷序列、晉升職缺不再辦理職缺公告，使人事行政之陞遷行黑箱作業，嚴重牴觸公務人員陞遷法第9條第1 項之法定程序，實屬違法。

㈡違反保留原則：依公務人員陞遷法第9 條第1 項後段文規定，參加「公開甄試」是具有擬陞遷職務任用資格人員之權利，除經書面或其他足以確認之方式聲明不參加外，權利應予維護，非有法律明文限制，不得擅自強行限制，此係中央法規標準法第5 條之明文。退輔會陞遷精進作法，非由法律授權，逕由人事單位篩選適格人員，再移由主管業務單位挑選，已嚴重侵害所有薦任第7 、8 職等公務人員，符合擬陞遷職務任用資格人員參加「公開甄試」之權利，實屬違法之行政行為。

㈢公務人員陞遷法第5 條第2 項前段規定，各機關職缺如由本機關人員陞遷時，應辦理甄審。被告卻依該法第10條第1 項，以未經法律授權之「國軍退除役官兵輔導委員會各榮譽國民之家辦事細則」（下稱榮家辦事細則），將板橋榮家輔導組視為「被告機關內部一級單位」，除違反中央行政機關組織基準法第3 、4 、6 、22條外，亦故意曲解公務人員陞遷法第10條第2 項及但書規定。又公務人員陞遷法第10條第2項但書規定，屬同法第4 條規定陞任情形者，除本法另有規定外，應辦理甄審（選），而系爭職缺即係第4 條第1 、2款之職務，被告未辦理甄審（選），實有嚴重曲解法令。

㈣公務人員陞遷法有「得免經甄審程序」者，為第8 條第2 項、第10條第1 項、第13條第2 項。惟被告對下級機關職缺陞任案，視為機關內部一級單位主管職務，亦得免經甄審程序，實有嚴重曲解法令之行政行為。

㈤公務人員陞遷法第15條規定，公務人員對本機關辦理之陞遷，如認有違法致損害其權益者，得依公務人員保障法提起救濟。所稱「公務人員」之範圍，應涵攝至公務人員陞遷法第9 條所稱之「具有擬陞遷職務任用資格之人員」。公務人員保障暨培訓委員會認公務人員對本機關辦理之陞遷，如認有違法致損害其權益者，係指被告人事派令內之相對人，已嚴重曲解法律情事，違反正當法律程序。

㈥被告所訂頒之退輔會陞遷精進作法、榮家辦事細則，非有法律授權，係出於「職權命令」，其性質應屬「行政規則」，卻直接對外發生具一般、抽象規範效力，依行政程序法第174 條之1 落日條款，應屬無效。

㈦聲明求為判決：1.復審決定、原處分（關於王○維接任板橋榮家秘書室主任部分）均撤銷。2.被告應將第1 項所示板橋榮家秘書室主任之職缺，依公務人員陞遷法規定之公開甄選程序辦理。

四、被告答辯略以：

㈠依修正前公務人員陞遷法第8 條第2 項：「編制員額較少或業務性質特殊之機關，經主管機關核准者，其人員陞任甄審得由上級機關統籌辦理，不受前項之限制。」被告前以92年9 月19日輔人字第0920009381號函，為應會務特性與業務需要，核定被告會本部、榮民服務處及榮譽國民之家人事陞任甄審作業，均納入「本機關」範圍，統由被告辦理，並自92年9 月1 日實施，副知銓敘部（經與銓敘部相關業管人員協調後而為此處置）。復依榮家辦事細則，板橋榮家秘書室為機關內部一級單位，秘書室主任職缺係屬公務人員陞遷法第10條第1 項第3 款機關內部一級單位主管職務，得免經甄審（選），由被告首長逕行核定。板橋榮家之編制表，經考試院104 年3 月24日考臺組貳二字第10400013571 號函核備在案。系爭職務依被告103 年10月17日修正之陞遷精進作法，由人事處提供同一甄審機關內同一序列或次一陞遷序列候選人員名單，移由業務主管（就養養護處）再就該職務屬性、工作內容與業務需要檢討，建議5 名候選人選，提經被告人事審議小組決議建議2 人，並以臺北榮家秘書即訴外人王○維優先，簽請主任委員核定後核布。

㈡板橋榮家秘書室，依榮家辦事細則係屬機關內部一級單位，按公務人員陞遷法第10條1 項第3 款規定，機關內部一級單位主管職務，得免經甄審（選），由機關首長逕行核定；爰本職缺屬於「免經甄審職務」，無需辦理內陞公告程序，依上開本會修正之陞遷精進作法辦理。另依「國軍退除役官兵輔導委員會辦理甄審職務內陞作業程序」，屬於「須經甄審職務」，則需按內陞職缺公告程序；經被告於行政服務網公告後，凡較擬補職務低一陞遷序列，且依法具有陞任資格及陞任意願之本機關人員，均得經現職機構人事單位檢送當事人資績評分表及相關證明文件，免備文報送被告納入甄審。是以，「免經甄審職務」與「須經甄審職務」本屬不同作業程序，原告指陳未通知其報名參加甄審，損害其參加公開競爭之權利，實屬當事人之誤解。又原告非本件派令之相對人，對之提起訴訟，亦屬當事人不適格。

㈢被告陞遷序列表，係依公務人員陞遷法第6 條及同法施行細則第4 條規定訂定，被告以105 年1 月15日輔人字第1050000978號函修正溯自102 年11月1 日生效，函發被告所屬據以辦理。

㈣聲明求為判決：駁回原告之訴。

五、上開事實概要欄所述之事實，有原處分（本院卷第54、55頁）、資績評分表（本院卷第17、18頁）在卷可稽，應認屬真實。本件兩造之爭點則為：㈠原告並非原處分相對人，提起本件訴訟，其當事人是否適格？㈡系爭職務未辦理公開甄審（選），有無違反公務人員陞遷法規定？

六、本院之判斷：

㈠所謂當事人適格，係指於具體訴訟中具備為正當當事人之資格而得適法受本案判決者而言。按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1 條第1 項、第18條、公務人員保障法第25條第1 項前段及行政訴訟法第4 條第1 項分別定有明文。準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得依上開法條提起訴願（或復審）及撤銷訴訟；惟是否為利害關係第三人，參諸最高行政法院75年判字第362 號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內…。」可知，須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴。若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張相對人為他人之行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟，其欠缺訴訟權能，自係當事人不適格。又法律上利害關係之判斷，係以新保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。準此，非行政處分之相對人而以利害關係人身分起訴者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上之反射利益受損害，不具當事人適格，則不許提起訴願（或復審）或行政訴訟。

㈡次按公務人員陞遷法第1 條規定：「公務人員之陞遷，依本法行之。但法律另有規定者，從其規定。」第2 條規定：「公務人員之陞遷，應本人與事適切配合之旨，考量機關特性與職務需要，依資績並重、內陞與外補兼顧原則，採公開、公平、公正方式，擇優陞任或遷調歷練，以拔擢及培育人才。」第4 條規定：「本法所稱公務人員之陞遷，指下列情形之一者：一、陞任較高之職務。二、非主管職務陞任或遷調主管職務。三、遷調相當之職務。」第5 條規定：「（第1項）各機關職務出缺時，除依法申請分發考試及格或依本法得免經甄審（選）之職缺外，應就具有該職務任用資格之人員，本功績原則評定陞遷。（第2 項）各機關職缺如由本機關人員陞遷時，應辦理甄審。如由本機關以外人員遞補時，除下列人員外，應公開甄選：一、因配合政府政策或修正組織編制須安置、移撥之人員。二、職務列等、稱階、等階、級別（以下簡稱職務列等）相同且職務相當，並經各該權責機關甄審委員會同意核准對調之人員。三、依主管機關所定遷調法令，實施遷調之駐外人員。」第6 條規定：「（第1項）各機關應依職務高低及業務需要，訂定陞遷序列表，並得區別職務性質，分別訂定。（第2 項）各機關職缺由本機關人員陞遷時，應依陞遷序列逐級辦理陞遷。如同一序列中人數眾多時，得按人員銓敘審定之職等、官稱官階、官等官階、級別高低依序辦理。但次一序列中無適當人選時，得由再次一序列人選陞任。」第8 條規定：「（第1 項）各機關辦理公務人員之陞遷，除鄉（鎮、市）民代表會外，應組織甄審委員會，辦理甄審（選）相關事宜。（第2 項）本機關同一序列各職務間之調任，得免經甄審程序。（第3 項）編制員額較少或業務性質特殊之機關，經主管機關核准者，其人員之陞遷甄審（選）得由上級機關統籌辦理，不受第一項之限制。」第9 條規定：「（第1 項）各機關辦理公務人員之陞遷，應由人事單位就具有擬陞遷職務任用資格人員，分別情形，依積分高低順序或資格條件造列名冊，並檢同有關資料，報請本機關首長交付甄審委員會評審後，依程序報請機關首長就前三名中圈定陞補之；如陞遷二人以上時，就陞遷人數之二倍中圈定陞補之。本機關具擬陞任職務任用資格人員，經書面或其他足以確認之方式聲明不參加該職務之陞任甄審時，得免予列入當次陞任甄審名冊。（第2 項）機關首長對前項甄審委員會報請圈定陞遷之人選有不同意見時，得退回重行依本法相關規定改依其他甄選方式辦理陞遷事宜。」第10條規定：「（第1 項）各機關下列職務，得免經甄審（選），由本機關或其上級機關首長逕行核定，不受第十二條第一項第六款及第七款規定之限制：一、機關首長、副首長。二、幕僚長、副幕僚長。三、機關內部一級單位主管職務。四、機關內部較一級業務單位主管職務列等為高之職務。五、駐外使領館（代表機構）、機構簡任第十二職等以上職務。（第2 項）擔任前項各款職務人員，依公務人員任用法律規定再調任其他職務，得免經甄審（選）程序。但屬第四條規定陞任情形者，除本法另有規定外，應辦理甄審（選）。」第15條規定：「公務人員對本機關辦理之陞遷，如認有違法致損害其權益者，得依公務人員保障法提起救濟。」其中第8 條，於98年4 月22日修正公布前，原規定：「（第1 項）各機關辦理公務人員之陞遷，應組織甄審委員會，辦理甄審相關事宜。但本機關人員之遷調，得視業務實際需要，免經甄審程序。（第2 項）編制員額較少或業務性質特殊之機關，經主管機關核准者，其人員之陞任甄審得由上級機關統籌辦理，不受前項之限制。」

㈢再按中央行政機關組織基準法第4 條第1 項規定：「下列機關之組織以法律定之，其餘機關之組織以命令定之：一、一級機關、二級機關及三級機關。二、獨立機關。」第8 條第1 項規定：「機關組織以法律制定者，其內部單位之分工職掌，以處務規程定之；機關組織以命令定之者，其內部單位之分工職掌，以辦事細則定之。」第25條第1 項規定：「機關之內部單位層級分為一級、二級，得定名如下：一、一級內部單位：㈠處：一級機關、相當二級機關之獨立機關及二級機關委員會之業務單位用之。㈡司：二級機關部之業務單位用之。㈢組：三級機關業務單位用之。㈣科：四級機關業務單位用之。㈤處、室：各級機關輔助單位用之。二、二級內部單位：科。」末按被告於102 年10月30日訂定發布國軍退除役官兵輔導委員會各榮譽國民之家組織準則（下稱榮家組織準則），其中第1 條規定：「國軍退除役官兵輔導委員會為安置身心障礙與年長之退除役官兵就養，特設榮譽國民之家，其名稱冠以所在地地區為原則，為四級機構，並受本會指揮監督。」同日亦訂定發布榮家辦事細則，其中第1 條規定：「國軍退除役官兵輔導委員會各榮譽國民之家為處理內部單位之分工職掌，特訂定本細則。」第6 條規定：「秘書室掌理事項如下：一、研考、法制及公關。二、總務、工程、採購、出納、文書、印信典守、庶務及財產保管。三、資訊作業管理及維護。四、災害防護及安全維護。五、環境維護及膳食管理。六、不屬其他各組、室事項。」依上開規定可知，板橋榮家為四級機構，其組織應以命令定之，其內部單位之分工職掌，則以辦事細則定之，是被告依中央行政機關組織基準法第8 條第1 項規定，訂定發布榮家組織準則及榮家辦事細則，與法律保留原則並無違背，原告指摘其欠缺法律授權而屬無效云云，並非可採。

㈣經查，板橋榮家為四級機構，逕受被告之指揮監督，依榮家辦事細則之規定，秘書室為板橋榮家之一級內部單位，系爭職務係屬該機關之內部一級單位主管職務。依公務人員陞遷法第10條第1 項第3 款規定，系爭職務自得免經甄審（選），而由板橋榮家之上級機關即本件被告首長逕行核定。是原告主張系爭職務本應辦理公開甄選程序，被告誤將板橋榮家秘書室當作其一級內部單位，未辦理公開甄選即作成原處分，係屬違法云云，自非可採。再查，依公務人員陞遷法第10條之立法理由：「一、明定各機關得免經甄審之人員及處理方式。二、本條文係為使機關首長能遴用理念相同之人員充任所屬機關首長、副首長或中、高級主管，使渠等人員得免受本法第六條、第七條、第九條有關陞遷序列、公開評分積分、甄審程序之限制，由本機關或其上級機關首長核定逕行陞遷。但仍須受本法第十二條部分不得陞任之消極條件及第十四條需受有關訓練等限制，以期於尊重機關首長用人權之餘，尚能兼顧建立公平合理之制度，並確保整體公務人力素質。」該條明定免經甄審（選）之職務，彰顯機關首長對於所屬機關首長、副首長或中、高級主管之用人權，其既排除同法第6 條、第7 條、第9 條有關陞遷序列、公開評分積分、甄審程序等限制，於此範圍內，規範上並無保障特定競爭者之目的，依保護規範理論而論，尚難認有具訴訟權能之利害關係第三人可言。是原告既非原處分之相對人，且被告作成原處分，亦不可能使原告因此而有權利或法律上利益受損害之情形，自難謂其已具備作為正當當事人之資格。

㈤至於被告所舉92年9 月19日輔人字第0920009381號函（本院卷第143 、144 頁），主旨為：「為應本會特性與業務需要，會本部、榮民服務處及榮譽國民之家人事陞任甄審作業，均為『公務人員陞遷法』之本機關範圍，統由本會辦理，並自九十二年九月一日實施，請查照。」說明欄明載其依據係98年4 月22日修正前公務人員陞遷法第8 條第2 項規定，即編制員額較少或業務性質特殊之機關，經主管機關核准者，其人員之陞任甄審得由上級機關統籌辦理，不受第1 項前段即組織甄審委員會辦理甄審相關事宜等規定之限制，意指該編制員額較少或業務性質特殊之機關得不組織甄審委員會，其人員之陞任甄審即由上級機關統籌辦理，如需經甄審委員會者，則由上級機關甄審委員會審查辦理。此見98年4 月22日該法修正時，將原第8 條第1 項前段保留（文字稍有修正），原第1 項但書「但本機關人員之遷調，得視業務實際需要，免經甄審程序。」移列第2 項，並修正為「本機關同一序列各職務間之調任，得免經甄審程序。」原第2 項移列第3 項（僅文字調整）等情甚明。按本件調派訴外人王○維為系爭職務，係依公務人員陞遷法第10條第1 項第3 款規定，得免經甄審（選）而由上級機關首長逕行核定，業如前述，尚與被告上開92年9 月19日函及公務人員陞遷法第8 條第2項規定無涉，附此敘明。

七、綜上，原告既非原處分之相對人，被告就系爭職務之陞遷，亦無須辦理公開甄審（選）程序，則被告作成原處分，自不可能使原告因此而有權利或法律上利益受損害之情形，其當事人難謂適格。從而，原告提起本件訴訟，訴請如上開聲明所載內容，自應駁回。又原告既非提起本件訴訟之適格當事人，其所為之相關主張及陳述暨兩造之攻擊防禦方法，即無再予審究之必要，爰不予一一論駁，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭