臺北高等行政法院判決

上訴人

交通部公路總局

代表人

陳彥伯（局長）

被上訴人

許得庭

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人不服臺灣臺北地方法院中華民國106年3月31日105年度簡字第329號行政訴訟判決對其不利部分，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北區監理所）依據Uber會員檢舉，被上訴人所屬000-0000車號自用小客車（現已繳銷並重新領牌，下稱系爭車輛），先後於民國103年12月17日11時31分，在臺北市○○區○○街000號載客，並收取費用新臺幣（下同）110.29元（下稱系爭1違規營業行為），及於103年12月25日20時16分許，在新北市○○區○○○段000巷00-0號搭載乘客，並收取費用121.74元（下稱系爭2違規營業行為）等情，認被上訴人有「所屬自用小客車違規營業載客收取費用」之行為，違反汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項等規定，乃予以舉發，並分別以104年1月14日北監運字第1040004983號函（附104年1月14日交公北監字第4004941號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單）及104年1月27日北監運字第1040011782號函（附104年1月26日交公北監字第4004815號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單）通知被上訴人到案陳述意見，嗣移送上訴人裁處，經上訴人分別以105年4月7日第40-4004054號、105年4月7日第40-4004055號對違反汽車運輸業管理事件處分書（下分別稱原處分1、2）認被上訴人有未經申請核准而經營汽車運輸業之行為，違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項規定各裁處被上訴人5萬元罰鍰。上訴人不服原處分1及原處分2，提起訴願，經交通部以105年8月25日交訴字第1051300468號訴願決定書駁回訴願，被上訴人仍有不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審）105年度簡字第329號行政訴訟判決（下稱原判決）：「（第1項）訴願決定及原處分關於『交通部公路總局對為違反汽車運輸業管理事件處分書105年4月7日，第40-4004055號。』（即指原處分2）部分均撤銷。（第2項）原告（即被上訴人）其餘之訴駁回。」上訴人對原判決不利於其部分不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原審判決書所載。

三、上訴人以原判決違背法令，上訴意旨略以：㈠最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱前揭最高行政法院聯席會議決議）之事實背景，乃遞送信函、繳費通知單之營業行為，在停止營業以前，其違規事實一直存在；又該決議所引司法院釋字第604號解釋涉及之違規停車，屬自然一行為之繼續犯，得以舉發（亦是對違法行為事實之初步認定及通知）切斷違法行為之單一性，則自然數行為之接續犯，解釋上當更能以對違法行為事實之初步認定及通知切斷其違法行為之單一性。然被上訴人自承之行為態樣顯與前揭最高行政法院聯席會議決議（接續犯）及司法院釋字第604號解釋（繼續犯）有所不同。㈡違反經營汽車運輸業之行為，乃行為人與每位乘客就每次載運行為達成合意收取報酬行為即符合公路法上「經營」之構成要件，本質上較接近連續之狀態犯，而與前開決議所述繼續犯或接續犯有所不同。被上訴人系爭1違規營業行為與系爭2違規營業行為間，在時間上有差距，各具獨立性及完整性，均可單獨構成違反公路法第77條第2項未經申請核准經營汽車運輸業之違反行政法義務之要件，應成立數個違反行政法義務之行為，分別處罰之。㈢汽車運輸業管理規則之立法目的在規範違規營業人每次使用道路收取報酬之行為，實務上通常難以檢舉或攔查到其反覆實施的行為。94年5月27日修正之自用車違規營業處罰基準表亦以「上述計次處罰，自第1次違規行為日起，屆滿2年後重行計算」，顯見違反公路法或汽車運輸業之違規營業行為應排除前揭最高行政法院聯席會議決議，而應回到最高行政法院104年度判字第121號判決意旨所述，違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度，所生影響及社會通念或專業倫理等予以綜合判斷等語。並聲明求為：原判決不利上訴人部分廢棄；上開廢棄部分，被上訴人於第一審之訴駁回。

四、本院經核原判決之結論，並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：

㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：…十四汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九、汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（第2項）前項汽車運輸業營運路線或區域，公路主管機關得視實際需要酌予變更。」第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：…三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。…」、行為時（即106年1月4日修正公布前）公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」。又按汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此可知，以汽車經營載客運輸而受報酬之事業者，須向主管機關申請核准營業，始得經營之。

㈡次按所謂「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰。而所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」。復按「『除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。』『有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。』郵政法第6條第l項、第40條第1款定有明文。故行為人如有違反郵政法第6條第l項之行為，而依同法第40條第1款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。按以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續處罰』之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使『時段』在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關『按次連續』裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違。」（最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。

㈢查上訴人前曾以被上訴人未經核准使用系爭車輛於103年12月17日搭載乘客收取費用，擅自經營汽車運輸業，即有系爭1違規營業行為等情，係經臺北區監理所以104年1月14日北監運字第1040004983號函（附104年1月14日交公北監字第4004941號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單）通知被上訴人陳述意見後，由上訴人以原處分1，認被上訴人有違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，乃裁處被上訴人5萬元罰鍰在案；上訴人嗣復以被上訴人使用相同之系爭車輛於103年12月25日搭載乘客收取費用，另亦有上開違規情事，即系爭2違規營業行為，復以原處分2裁處被上訴人5萬元罰鍰，原處分1及原處分2所認定之違章時間分別為103年12月17日及同年月25日，為原審依職權確定之事實。則依整體客觀事實予以觀察，被上訴人係有反覆實施之意圖，以營利為目的，而於持續時間內，以系爭車輛所涉未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節並未有改變，具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為。而被上訴人以系爭車輛為違規營業行為，係因上訴人之介入（即上訴人作成原處分1後送達被上訴人）而作為區隔違規行為次數之標準，參諸前揭最高行政法院聯席會議決議，上訴人若已對於被上訴人於接獲原處分1前所為系爭1違規營業行為予以處罰，即不得再就屬於接獲原處分1前即已存在之系爭2違規營業行為再予以處罰，否則即為重複處罰。從而，上訴人就被上訴人所為系爭2違規營業行為，於原處分1作成之同一日即105年4月7日以原處分2裁處5萬元罰鍰，核與首開法律規定意旨及一行為不二罰之原則有違。原判決因之認原處分2及該部分訴願決定違法，均予撤銷，為被上訴人此部分勝訴之判決，業已詳述其得心證之依據及理由，其認事用法並無違誤，亦無違反一行為不二罰原則，與本案所應適用之法規並無違背，與前揭最高行政法院聯席會議決議及司法院解釋亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴論旨，仍執前詞，謂被上訴人未經申請核准經營汽車運輸業，與不同乘客就每次載運行為達成合意收取報酬，即構成一次行政法上義務之違反，系爭1違規營業行為及系爭2違規營業行為，在時間上有差距，各具獨立性及完整性，應成立數個違反行政法義務之行為，分別處罰云云，核屬其主觀之歧異見解，尚非可採。

五、綜上所述，原判決對上訴人不利部分核無判決不適用法規、適用不當、不備理由或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭