臺北高等行政法院判決

107年3月8日辯論終結

原告

謝孫慧嬌

訴訟代理人

簡榮宗 律師

訴訟代理人

張桐嘉 律師

被告

國防部

代表人

嚴德發

訴訟代理人

張靈秀

　陳君漢　律師

　李昱葳　律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國104年1月23日院臺訴字第1040120896號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後，最高行政法院發回更審。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：被告機關代表人原為馮世寬，嗣於訴訟繫屬中變更為嚴德發，茲已據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：高雄縣大寮鄉果協新村（下稱果協新村）為由中華婦女反共聯合會（下稱婦聯會）捐款而於民國69年12月31日以前成立並經被告列管之軍眷住宅，原告配偶謝振東原獲配住於第97號及第117號眷舍（下稱系爭眷舍）。被告於80年間依「國軍80年度老舊眷舍整村整建（修繕）作法要點」（下稱「整村整建作法要點」）就果協新村進行整村整建，將該村原為1層樓之磚造建築共142戶房舍全部拆除重建，改為2層樓之RC建築，83年改建完成後，仍分配由原軍眷居住。其後，國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）於85年間施行，謝振東於92年6月29日死亡，原告經被告以92年11月5日（92）勁勢字第13640號令（下稱核准承受令）核准承受謝振東輔助購宅權益。嗣被告又將果協新村列為眷改條例第3條第1項之國軍老舊眷村，依該條例進行改建，自94年3月11日起辦理改遷建說明會，經3/4眷戶同意改建，乃以97年10月27日國政眷服字第0970013876號公告（下稱系爭公告），果協新村已完成遷購市場成屋，原眷戶應自97年11月1日起至98年1月31日止搬遷騰空。原告未依系爭公告辦理，被告方以103年8月20日國政眷服字第1030010601號函（下稱原處分）註銷謝振東系爭眷舍居住憑證，並廢止核准承受令。原告不服，提起行政救濟，經本院104年度訴字第400號判決駁回，原告提起上訴，經最高行政法院106年度判字第474號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。

三、原告主張略以：

（一）依眷改條例第3條第1項所示，該條例所謂老舊眷村以69年12月31日前興建者為限。果協新村於80年間全村拆除重建為鋼筋混凝土加強磚造連棟式住宅，於83年8月8日興建完成，經臺灣省建築師公會高雄縣辦事處鑑定為建築法第9條第1款所稱之「新建」建築物，其使用年限可至135年，自非眷改條例第3條所示老舊眷村，無該條例之適用。縱使原告誤解法令而適用眷改條例相關規定申請承受原眷戶權益，亦不改變果協新村不適用眷改條例之本質，遑論依眷改條例相關規定計算同意戶、不同意戶之比例，或依眷改條例相關規定註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益。被告當不得以此為前提作成原處分註銷謝振東系爭眷舍居住憑證，並廢止核准承受令。

（二）眷改條例第28條規定，關於眷村改建，「已完成改建之眷村」及「雖未完成改建但已報行政院核定改建之眷村」適用被告原規定辦理，於眷改條例施行後未符前述要件者，始依新制即眷改條例辦理改建。同條例施行細則第22條則就前述「原規定」所指為何另為明訂，只要是被告自行訂頒，或曾報行政院核定之規定，內容有關眷村改建即屬之。果協新村即屬眷改條例施行前已完成改建之眷村，應適用被告訂頒或報奉行政院核定有關眷村改建之相關規定，而非適用眷改條例。

（三）被告引用司法院釋字第485號解釋，而主張眷村是否有改建之必要，應依眷舍實際狀況並配合社區更新之需要而定，不得僅以眷村興建完成日期為概括認定，惟核該號解釋文僅表明督促立法院進行通盤檢討，非謂被告可於眷改條例修正前，曲解法律文義，逕稱果協新村為眷改條例第3條規定之老舊眷村。被告另主張眷舍是否為老舊眷村，應以該老舊眷村最初興建完成時為準，而與整村整建時點無關云云，如其主張有理，則將得出「今日改建完成、明日復行改建」亦屬適法之結論，如此說理實屬無稽。

（四）縱認果協新村屬於69年12月31日前的老舊眷舍，被告原處分之作成亦已罹於除斥期間。至於被告雖稱其亦可以91年12月30日訂頒國軍在臺軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務處理作業要點）作為註銷謝振東系爭眷舍居住憑證之法源依據，惟此屬於被告是否另行作成處分的問題，與本件原處分作成之法源依據是否正確，係屬二事等語。為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

（一）果協新村屬於眷改條例第3條第1項所示之國軍老舊眷村，前於94年3月11日至6月11日辦理改遷建說明會，達3/4眷戶同意改建，故果協新村為同意改建之眷村，即應辦理改建。原告於被告93年間辦理說明會時，仍屬同意改建之原眷戶，其後卻拒絕配合、未於公告期限內搬遷，被告乃將原告視為不同意改建之原眷戶，自得依眷改條例第22條及同條例施行細則第13條等規定，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。

（二）是否為老舊眷村，參照眷改條例第1條所示之立法意旨，應以各該該眷村所占用土地、房屋整體觀察，而非以眷村內各房屋獨立判斷，否則即無從「整體規劃」；是以，眷舍於69年12月31日以前興建完成者，即屬眷改條例第3條之老舊眷村，縱使其後經整村整建，亦不影響其為老舊眷村而有眷改條例適用之事實。果協新村興建於69年12月31日前，於80年間依據整村整建作法要點為「整建」，並非屬眷改條例第28條所稱之「舊制改建」。眷改條例第28條所稱之眷改條例施行前依舊制改建，係指依「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」（下稱「重建試辦作業要點」）重建者，依此重建者，其土地應變更為非公用財產，眷戶並應加入軍眷住宅合作社成為會員，且因眷戶之階級而獲配不同面積眷宅。整建後果協新村各眷戶面積相同，且原告配偶謝振東亦未加入合作社成為會員，果協新村自非依重建試辦作業要點辦理重建，即非屬眷改條例第28條規定之舊制改建，仍有眷改條例之適用。

（三）原告於被告辦理改建時，為同意改建之原眷戶，係因嗣後反悔拒絕配合搬遷，始遭被告註銷眷舍居住憑證。如原告認為果協新村並無眷改條例之適用，當初何需依眷改條例規定向被告申請權益承受？何以同意參與依眷改條例辦理之改建並配合辦理認證？國家照顧管理眷戶之法源依據為軍眷業務處理作業要點，而無論依此或依45年1月11日訂頒國軍在臺軍眷業務處理辦法（業已廢止，下稱處理辦法），均無「原眷戶輔助購宅權益」之規定，亦無原眷戶死亡由配偶辦理權益承受輔助購宅權益之規定，原告於其配偶謝振東死亡後辦理之權益承受，顯係承受謝振東依眷改條例而享有之輔助購宅權益，而非單純之眷舍繼續使用權。如本件僅因原告事後反悔不願加入改建，即認定果協新村因曾整村整建而不應納入改建，除有違依法行政原則及行政一體性外，亦影響多數整村整建之原眷戶權益。

（四）原告另稱原處分已罹於行政程序法第124條規定之除斥期間云云，惟此業經最高行政法院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議指明眷改條例第22條規定並無行政程序法第124條除斥期間規定之適用。

（五）縱認系爭眷舍並無眷改條例適用，原告非屬眷改條例所稱之原眷戶，則依軍眷業務處理作業要點第8點第2項、第9點第1項第6款規定，系爭眷舍仍應比照公產管理，並於被告需要時，應配合實施不得異議。被告既已於97年11月1日至102年7月間多次要求原告配合搬遷，原告拒絕配合，被告自得依上開規定註銷謝振東系爭眷舍居住憑證並收回系爭眷舍等語。乃聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院判斷如下：

（一）如事實欄所載果協新村為由婦聯會捐款而於69年12月31日以前成立並經被告列管之軍眷住宅，原告配偶謝振東原獲配住系爭眷舍。被告於80年間依「整村整建作法要點」就果協新村進行整村整建，仍分配由原軍眷居住。其後，謝振東於92年6月29日死亡，由原告承受原眷戶權益。嗣被告將果協新村列為國軍老舊眷村進行改建，自94年3月11日起辦理改遷建說明會，經3/4眷戶同意改建，乃以系爭公告果協新村已完成遷購市場成屋，原眷戶應自97年11月1日起至98年1月31日止搬遷騰空。原告未依限辦理，被告以原處分註銷謝振東系爭眷舍居住憑證，並廢止核准承受令之事實，為兩造所不爭執，並有系爭眷舍58年6月30日（58）侶吾字第2037號陸軍眷舍居住憑證、謝振東78年8月15日簽署之「國軍老舊眷村整村整建（修繕）眷戶同意書、陸軍第8軍團眷管組80年6月30日整建工程簽呈果協新村眷舍整建工程合約、核准承受令、國軍眷舍管理表高雄縣商協新村等遷購「建國新城國宅」說明書（94年3月11日）、系爭公告、高雄市大寮區商協新村、果協新村及宣武新村不配合搬遷原眷戶家訪紀錄（103年6月25日）及原處分等件影本在卷為憑，堪認為真實，得引據為裁判事實基礎。

（二）承此，果協新村確實成立並列管於69年12月31日前，但於80年間依「整村整建作法要點」整村整建。因此，果協新村是否屬於眷改條例第3條第1項所謂「69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」，而得適用眷改條例改建，即有爭議，而據兩造引為本件訴訟主軸。易言之，以果協新村成立列管時點而論，可謂69年12月31日以前興建完成者，當適用眷改條例相關規定，得啟動眷村之改建，並為後續相關法律關係之推衍，原處分因認原告拒絕搬遷，為不同意改建之原眷戶，援引眷改條例第22條第1項、同條例施行細則第13條第1項註銷原告配偶謝振東系爭眷舍居住憑證，並廢止核准承受令，與法相合﹔反之，如認果協新村80年間「原為1層樓之磚造建築共142戶房舍全部拆除重建，改為2層樓之RC建築」此等眷村內全部「個別建築物新建」，該當於眷村興建之概念，則應認已無重複眷改之必要，不得再依眷改條例啟動其改建，否則，當然違法。核此爭執之深層義涵在於︰兩造就系爭眷舍間之基礎關係，究係應適用以私法上使用借貸為本質之軍眷業務處理作業要點，認係各軍種對於轄下官兵之照顧、眷舍之管理？抑或應以國家推動社會福利及文化政策為定調，由國防部為主管機關而適用眷改條例為眷村改建及社會資源之重分配。此疑義之探究，繫於眷改條例第3條第1項關於「69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」所涵攝之範圍是否排除曾依「整村整建作法要點」整村整建之軍眷住宅，而此，必須以法律解釋方法明析之。

（三）茲以法律解釋的各種因素，分析如下︰

1.眷改條例第3條第1項「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」以此定義得適用眷改條例之老舊眷村。以文義而言，興建完成於69年12月31日前之軍眷住宅，於該時日後，眷村內個別建物均經翻修、新建，是否應認於69年前興建之原軍眷住宅已滅失，代之以新軍眷住宅於69年12月31日以後興建完成，於文字解釋之可能射程範圍內，確實有兩歧之見解。

2.然則，徵諸眷改條例第3條第1項立法理由所示︰「目前列管有案之國軍老舊眷村，均係於69年以前興建完成，其興建方式有政府自建、婦聯會捐款興建及政府提供土地由眷戶自費興建等方式，爰於第1項列舉明定。」可知，立法者之所以選取69年12月31日為時點，並以若干特定出資者所興建之軍眷住宅為適用本條例之國軍老舊眷村，並非審酌國家預算編制，而選取建築老舊程度界定社會福利給付之範圍﹔而係以列舉方式，將目前列管有案之軍眷住宅「全數」納入改建範圍。立法者之所以如此界定，乃因眷改條例之目的不限於「加速更新國軍老舊眷村」及「興建住宅照顧原眷戶及志願役現役軍（士）官、兵」此等各軍種對於轄下官兵之照顧及眷舍管理而已，乃另賦國家任務在於「提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」（參見眷改條例第1條立法目的所示）。為達成上開社會福利及文化政策，必須以國防部所列管之全數軍眷住宅為範圍，為必要之整村原地改建、或整村遷建，俾令中央機關及地方政府取得適當土地為全面性之規劃，始能切中各種福利、文化乃至於經濟之需求。從而，以立法及目的因素而論，經列管之軍眷住宅即使於69年12月31日後有全面翻新改建之情況，仍無礙於眷改條例第3條第1項「69年12月31日前興建完成」此要件之該當。

3.另就體系因素以觀，兩造間就眷舍之關係，現行法制上之體系大致可區分為兩大系統。

（1）其一，為照顧軍眷權益及公產管理，各軍種配置轄下官兵眷舍，其與眷戶之法律關係乃為私法上使用借貸契約，權益以契約為準據，其解釋以國防部依行政程序法第159條頒訂之軍眷業務處理作業要點（其前身為國防部自45年起歷次依職權頒訂之「處理辦法」）為原則。而「整村整建作法要點」即國防部基於「集中運用年度預算，逐年逐村辦理眷舍修建，以延長眷舍使用年限，確保眷舍安全」之目的，採取「澈底整建︰眷村土地權屬國有，眷舍破損情形嚴重，不勝檢修，安全堪虞之眷村，得拆除整建成RC結構之房舍，必要時可整建2樓，惟外觀應力求一致」方式（參見該作法要點第1點及第2點，附前審卷第86頁、第87頁），所制定之內部管理公產規則。是依上開要點所為之整村整建，當僅限於軍眷照顧及公產管理層面之措施，並未顧及其他福利、文化及經濟政策之面向。

（2）其二，基於社會福利、文化及經濟政策之目標，國軍老舊眷村之眷戶基於眷改條例規定，與國防部產生所謂「原眷戶」之公法上權益，原眷戶因其身分原始取得有別於一般國民之待遇，並因改建或遷建後另締結購宅契約等事由，終結其原先與各軍種主管機關間之使用借貸私法關係，俾便國家有效回復眷舍土地利用，重分配社會正義。承載此等義涵之規範明文於法律者，雖首見於眷改條例，實則，國防部於69年5月30日頒佈「重建試辦作業要點」，即明文除於軍眷照顧外，為配合國家經濟及社會建設，選擇適合重建之眷村，先行試辦，如原眷戶身分之認定、土地之取得、重建房地之配售等規定（參見重建試辦作業要點

貳、參及伍，附本院卷第215頁至第226頁），略具現行眷改條例兼及社會正義重分配之意旨。故而，如原列管眷村於69年12月31日後有依重建試辦作業要點而為重建者，則應認屬於69年12月31日後始興建完成之軍眷住宅，不得再依眷改條例為改建，則屬當然。

（3）至於眷改條例第28條眷改條例施行前過渡條款之規定，第1項本文關於該條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依「國防部原規定」辦理之法文中，所謂「原規定」當然係指與眷改條例同屬實現公法上福利、文化及經濟政策體系之「重建試辦作業要點」，而與處理軍眷戶使用借貸契約之關係之「軍眷業務處理作業要點」無涉。易言之，眷改條例施行前依「重建試辦作業要點」已完成或經核定之改建，其條件內容原則上仍依「重建試辦作業要點」規範，此理極明。

（4）綜此，以體系解釋而言，眷改條例所規範者屬於社會福利、文化及經濟政策此等公法關係，而非與原眷戶使用借貸房舍此等私法契約標的物之維護管理，是該條例第3條第1項界定「69年12月31日前興建完成」之軍眷住宅為該條例之規範對象，其判斷標準，不應以個別使用借貸契約標的是否經重建或維修為據（即使個別使用借貸契約之標的全數集合，於物理上相當於眷村現存房屋）；列管成立於69年12月31日以前之軍眷住宅，如基於提升眷戶居住品質及公產管理目的，依「整村整建作法要點」所為之整村整建，即使於69年12月31日後作成，也無礙於其該當於眷改條例第3條第1項國軍老舊眷村之概念﹔如此解釋，方能落實眷改條例所承載之各項政策考量。

4.末按，立法者基於社會政策考量，本得制定法律將福利資源為限定性之分配，是眷改條例第3條第1項關於以如何條件之軍眷住宅得列入國軍老舊眷村改建之規定，解釋上，不論是否將69年12月31日以後依「整村整建作法要點」所為整村整建之眷舍納入規範，基本上均無違憲之虞。但是，經綜合考量立法、目的及體系等因素，本院認當必須將該等經整村整建之眷舍仍納入眷改條例規範，始符立法本意，始能貫徹眷改條例第1條所示之福利、文化及經濟政策，也方得釐清不同法律規範於不同體系中所承載之價值，而得於本事件中正確適用法律。

（四）經核，果協新村於69年12月31日前成立並經國防部列管，於80年間依「整村整建作法要點」進行整村整建，業如前述。揆諸前揭法文及說明，該次整村整建即使在物權法上致令果協新村之原建物均已滅失，並重建為新建物，在眷改條例之規範上，既然該新村於69年12月31日以前即已成立並列管，即應認屬該條例第3條第1項所謂「於69年12月31日前興建完成之軍眷住宅」，而有該條例之適用。原告主張所配住之系爭眷舍乃80年間所重建，不符合眷改條例第3條第1項之時間要件云云，誠乃對於眷改條例之立法、目的及體系無所認識所致，並無可採。

（五）第查，眷改條例第22條第1項：「規劃改建之眷村，其原眷戶有2/3以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」同條例施行細則第13條第1項︰「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理。」定有明文。本件果協新村經被告列為國軍老舊眷村，於3/4眷戶同意改建，果協新村完成遷購市場成屋、被告以系爭公告原眷戶應自97年11月1日起至98年1月31日止搬遷騰空。原告未依限搬遷騰空，原處分將之視為不同意改建眷戶，註銷謝振東系爭眷舍居住憑證，並廢止核准承受令，於法並無不合。原告猶以系爭眷舍非屬眷改條例第3條第1項所規範者為據，爭執兩造間就系爭眷舍之關係不得適用眷改條例云云，核乃前提錯誤，後續之法律適用推衍，即無足論。

（六）末查，原告另爭執原處分之作成罹於除斥期間（或類推除斥期間）云云；然則，原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，乃因眷改條例基於其身分所創設之權利，並非行政機關行使公權力所創設，本無授益行政處分之存在。本件因發生應註銷原眷戶眷舍居住憑證事由，乃有原處分之作成，雖屬侵益處分，但非授益處分之廢止，自無行政程序法第124條之適用（或類推適用）可言，亦併指明。

六、綜上，原告主張均無可採。原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告求予撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭