臺北高等行政法院判決

107年11月1日辯論終結

原告

璞一實業有限公司

代表人

黎廓桐

訴訟代理人

張國清 律師

被告

基隆市政府

代表人

林右昌

訴訟代理人

陳振乾

　廖學興　律師

劉致顯　律師

上列當事人間設置土資場事件，原告不服內政部中華民國106年7月21日台內訴字第1060045537號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

（一）原告於民國103年7月14日申請於基隆市○○區○○○段○○○段000○號等10筆土地設置土石方資源堆置場（下稱103年申請案），經被告103年10月9日基府都建貳字第1030240884號函（下稱103年補正通知函）檢附103年9月17日初審會議紀錄，請原告依會議結論辦理。其後，兩造就該申請案仍互有函文溝通。嗣原告以106年3月16日璞字第0000000號函將大武崙土石方資源堆置場（下稱土資場）申請案之土地範圍縮減為基隆市○○區○○○段○○○段000○號等8筆土地（下稱106年申請案），經被告106年3月30日基府都建貳字第1060014924號函（下稱系爭函）復略謂：「一、復原告106年3月16日函。二、查依被告103年10月9日基府都建貳字第1030240884號函送103年9月17日初審會議，初審並未通過。三、……本案初審尚須開會審查……」等語。

（二）原告遂以被告就其103年申請案應作為而不作為，提起訴願，經訴願決定以：系爭函即為駁回原告103年申請案之駁回處分，被告並無應作為而不作為之情事為由，作成駁回決定，原告依行政訴訟法第5條提起本件訴訟。被告於訴訟繫屬中，另以107年5月9日基府都建貳字第1070220096號函（下稱103年申請案駁回處分）以原告逾期未提出修正報告書為由，駁回原告103年申請案﹔又另以107年5月30日基府都建壹字第1070222683號函（下稱106年申請案駁回處分）以申請文件老舊與現況不符，且轄區內目前無增設土資場必要為由，駁回原告106年申請案。經本院行使闡明權，原告更正其聲明，依行政訴訟法第5條第2項求為：「撤銷訴願決定及103年申請案駁回處分，被告並應就原告103年申請案作成初審認可之行政處分。」

二、原告起訴主張：

（一）依據基隆市營建剩餘土石方資源處理及收容處理場所設置管理自治條例（下稱基隆市土石方自治條例）第39條、第41條及第43條等規定，設置土資場應檢附相關書件申請，經初審認可後，於6個月內提出複審申請，完成複審審核後，再經法定程序（如涉及水土保持及環境影響評估者，並應另行取得各該機關之核可文件）核發設置許可，興建完成後須再申報查驗，最後經主管機關核發營運許可。故關於土資場之設置程序，應屬多階段行政程序之行政處分，多階段行政處分之前階段行政行為如已對外發生法律上規制作用，即可視為獨立之行政處分，原告自可就被告對原告103年申請案所為初審不通過之決定提起本件訴訟。

（二）基隆市土石方自治條例對於初審階段要求申請人提出之書件，僅規定先為形式上審查；例如要求提出設置場地計畫書圖概要，僅止於場地計畫書圖初步規劃，並未要求地形圖及配置圖，與複審階段應提出可實質審查之設置場地計畫書圖不同，否則該條例即無於初審、複審分別規定提出書圖概要及書圖之必要。是以，該條例第41條第1項之立法原意，僅係使主管機關就初審所提書件為初步瞭解及形式審查，並未要求書件內容須達複審階段可為完整實質審查之程度：再者，同條例第39條第2項關於初審亦無補正規定，此即係因初審並未實質審查，故無補正規定之必要，自不容許被告任意比附援引複審關於逾期未補正即視為撤回申請之規定。

（三）103年申請案駁回處分係以原告逾期未補正被告要求之文件為駁回申請理由，惟被告要求原告補正之內容為：要求原告應於2個月內完成土地分割、提出聯外道路之水土保持計畫、依據基隆市都市計畫保護區、農業區土地使用審查要點（下稱基隆市土地審查使用要點）提出申請等。其所要求補正之內容已逾越基隆市土石方自治條例第41條規定之初審應備文件範圍。且被告對於月眉處理場申請案亦無該等要求，顯有差別待遇。嗣後竟以原告逾期未補正而駁回原告103年申請案，違反法律保留、平等原則及有逾越權限之違法。

（四）原告已依據基隆市土石方自治條例提出初審應備書件：1.原告於提出103年申請案時，即已檢附設置申請書表及法人證明文件，原告另於105年11月29日提出申請設置報告書，其中已包括土地使用分區證明及設置場地計畫書圖概要並標明國際座標，足認原告已依據基隆市土石方自治條例第41條第1項第4款、第5款規定提出初審程序所應提出之文件。

2.原告申請之場址範圍內，除內寮小段521、523地號部分土地位於瑪陵坑溪自來水水質水量保護區、內寮小段523地號為公有林地、內寮小段460-1、632-1及522地號土地為國有土地，土地管理單位均不同意提供申請開發外，其餘土地均符合基隆市土石方自治條例第37條規定，而土地管理機關不同意提供內寮小段523、460-1、632-1及522地號土地申請開發之意見，係針對原告106年申請案，並非103年申請案，被告既認原告103年申請案與106年申請案為不同申請案件，自不得將他案理由張冠李戴適用於本案。退步言之，上開公有土地同意合併開發之證明文件，乃複審階段始須實質審查之文件，被告尚難藉以指謫原告初審文件不齊。

3.至於申請範圍內之私有土地，業經原告提出土地權利證明文件、土地買賣契約書、土地共有人依民法第820條第1項作成之管理決定、土地共有人依土地法第34條之1決議同意提供其等所有土地供原告作土資場使用等，應認原告已依據基隆市土石方自治條例第41條第1項第3款提出土地使用權同意書及印鑑證明。

（五）被告對他案月眉處理場之作法，係容許該案申請人於初審、複審通過後，甚至在申請啟用前再行補齊非自有土地之地主土地使用權同意書及印鑑證明，依行政自我拘束原則及平等原則，如被告認原告提出之初審書件有土地權利證明文件之備置缺漏，亦應准許原告比照月眉處理場之前例辦理等語。為此聲明求為判決撤銷訴願決定及103年申請案駁回處分。被告並應就原告103年申請案作成初審可行之認可之行政處分。

三、被告則以：

（一）103年申請案駁回處分係於107年5月9日作成，106年度作成之訴願決定效力不可能及於作成在後之103年申請案駁回處分，且該處分未經訴願程序，不論被告是否同意，均不許為之，況被告已於107年7月11日當庭表示不同意原告追加撤銷103年申請案駁回處分之聲明。

（二）依據基隆市土石方自治條例第37條、第40條、第41條第1項等規定，申請設置土資場，初審除須提出相關書件一式20份之外，尚須經被告主管機關視情形會同相關單位會勘審查，並非申請人提出規定之書件，被告即應作成初審可行之處分。且初審審查之重點在於申請人是否具有土地使用權源，以及申請使用範圍土地是否係許可設置土資場之地區，複審審查則涉及土資場容量計算、污染防治措施、分區分段分期計畫等具體營運內容是否合法妥當，故無論初審或複審，均為實質審查，僅審查項目不同，原告稱初審僅為形式審查、不得要求原告於初審階段補正資料云云，顯屬無稽。

（三）原告申請設置範圍之內寮小段523地號土地為公有林地，依森林法第8條規定為限制開發地區，故其管理機關行政院農業委員會林務局羅東林區管理處已表示無法同意開發；另內寮小段461-1、521-1、522、523等地號土地為國有土地，使用分區為保護區，其管理機關財政部國有財產署北區分署基隆辦事處亦表示，依據國有非公用土地提供申請開發案件處理要點第3點規定，申請開發範圍內國有土地位於都市計畫範圍內者，不得同意開發。故原告103年申請案範圍內部分土地業經土地管理機關表示不同意開發，與基隆市土石方自治條例第37條不符，被告自無從為初審可行之處分。

（四）原告所提書件與基隆市土石方自治條例第41條規定不符：1.關於非自有土地應檢附土地使用權同意書，係指申請範圍內全部土地所有權人之土地使用權同意書，原告僅取得部分所有權人出具之土地分管決定書、存證信函及不動產買賣契約書，且所出具之分管決定書並未檢附同意人1年內核發之印鑑證明，亦無從證明出具者具有合法代理其他共有人簽署之權限，尚難逕認符合土地法第34條之1規定。

2.原告申請土資場之地號土地係以部分範圍土地面積提出申請，故原告於會議中表示將辦理分割，惟迄未辦理。

3.依被告工務處土木工程科審查意見，原告之聯外道路寬度需達12公尺，惟原告欲使用之七安產業道路僅寬6公尺，且依行政院國土復育策略方案暨行動計畫，山坡地之道路非屬計畫道路者，除依行政院專案核准之林道外，不再新闢及拓寬，故無法辦理七安產業道路拓寬。且原告逾期仍未提出聯外道路水土保持計畫。原告雖主張將於申請範圍外之私有土地另闢12公尺寬聯外道路云云，惟此仍與基隆市土石方自治條例第37條第1項第5款關於「申請案土地應臨接寬度12公尺以上之現行道路」之規定不符。

4.原告申請設置土資場之土地使用分區為保護區，依基隆市土石方自治條例第36條第1項規定，設置土資場應優先選定低窪地或谷地，都市計畫內土地應符合都市計畫法臺灣省施行細則第27條規定，經縣市政府審查核准始得開發使用，而依據基隆市土地審查使用要點，保護區設置土資場，申請基地外緣應與都市計畫住宅區距離300公尺以上，原告申請範圍內之內寮小段515、372-9地號邊緣緊鄰住宅區，與規定不符。是聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院判斷如下：

（一）程序部分：

1.人民依行政訴訟法第5條第1項規定循序提起課予義務訴訟，請求被告機關依其申請作成特定內容之行政處分，嗣於訴訟中，被告機關始作成否准處分，人民如願捨棄訴願程序保障，改依同法第5條第2項規定請求，仍訴請被告機關作成相同內容之行政處分，基於訴訟經濟，自應准許（最高行政法院100年度判字第161號判決參照）。本件原告以被告就其103年申請案應作為而不作為，循序依行政訴訟法第5條提起本件訴訟，請求被告應就原告103年申請案作成初審認可之行政處分。嗣被告於訴訟繫屬中，始就原告103年申請案作成駁回處分，經本院行使闡明權，原告願拋棄訴願程序利益，更正其聲明，依行政訴訟法第5條第2項求為：「撤銷訴願決定及103年申請案駁回處分，被告並應就原告103年申請案作成初審認可之行政處分。」核此乃當事人得就103年申請案准駁與否為事實上及法律上適當完全辯論為之聲明，係實現原告憲法上所保障之訴訟權之所必要，自應准許。被告誤原告聲明「撤銷103年申請案駁回處分」乃為訴之追加，不同意其追加，反有礙本件事實及法律之釐清，於訴訟終結不利。

2.原告前後二申請案，形式上雖僅有涉及坐落土地範圍之減縮，但土資場設立土地坐落地段、面積大小及相關自然環境，於區位條件評估有重大影響（基隆市土石方自治條例就土資場設置申請設計初審制度，意在作成區位條件評估，此節詳於後述），應認屬二獨立申請案，有個別評價之必要，非可認106年申請案僅係減縮103年申請案，而為103年申請案之補正或延續。本件訴訟標的限於103年申請案准駁裁量是否合法之審查，不及於106年申請案，合均先指明。

（二）實體部分：

1.營建工程剩餘土石方之處理，涉及事業廢棄物之分類回收、減量及資源再利用之綜合廢棄物管理，為國民健康維護、環境負荷減輕，以及資源永續利用之一環，分別為廢棄物清理法、資源回收再利用法所規範；在縣（市）均以縣（市）政府為主管機關（廢棄物清理法第4條、資源回收再利用法第3條參照）。而處理場址之選擇及興建，則與轄區內土地規劃利用、建築管理、環境保育及道路交通安全息息相關，必須通盤考量，其中不論經濟服務事項、水利事項、衛生及環境保護事項、交通及觀光事項、公共安全事項，均屬於地方自治範疇（地方制度法第19條第7款至第11款參照），縣（市）政府得自為立法並執行，並負其政策規劃及行政執行責任。因此，被告就其轄區內營建工程剩餘土石方之處理，制定有基隆市土石方自治條例，以統籌規劃上開事項。

2.上開自治條例為處理營建工程剩餘土石方，而有設置土資場之規定，其規劃設置、審查核准至啟用經營，均為高度管制。蓋設置土資場以循環利用營建業廢棄物，除影響重大且層面廣泛外，本質上屬於基隆市整體自治施政之一環。規劃可由人民申請設置，係基於公益目的，由主管機關創設賦予人民之權利，人民即使申請條件齊備，行政機關仍得裁量是否准許，具有「特許」性質；此與人民基於憲法上所保障固有權利之回復，只要申請條件齊備，行政機關就應給予「許可」，無裁量權限，有所不同。在此一觀點下，基隆市土石方自治條例第39條第1項、第2項及第3項：「（第1項）設置土資場，應檢附相關書件向主管機關提出申請，經初審認可再提出複審。惟如申請人一併提出辦理初審、複審者，初審、複審得合併審查。（第2項）前項之初審受理機關應即訂定初勘及審查日期，並經勘查作成初勘審查紀錄表，並於受理申請一個月內作成申請設置土資場『區位條件評估』為原則。（第3項）第一項之複審申請人應於初審可行之認可後六個月內提送複審資料，受理機關應即訂定複審日期並於三個月內完成審核工作（不含環評、水保審查時間）。各單位複審如有不符規定，應儘量一次通知申請人補（改）正，申請人於接獲通知補（改）正之日起，應於六個月內依照通知改正事項改正完竣，送請複審，逾期不補正者，視為自動撤回申請；雖經補正但複審仍不合規定者，主管機關應駁回該申請案。」關於土資場申請初審、複審准許之規定，其法律性質乃為「特許」，而非「許可」。被告就人民申請設置土資場，不論初審或複審，當然為實質審查，並有裁量准許與否之權限。行政法院對於該等准許與否裁量處分之審查，限於逾越權限、濫用權力及裁量怠惰此等裁量瑕疵之情形，但不及於裁量適當與否之審查。

3.基隆市土石方自治條例之所以就人民設置土資場之申請，採取初審、複審二階段審查，於第39條第1項即明揭：初審旨在「區位條件評估」實質審查，必須經區位條件評估通過後，始有進一步對通過篩選者，進行土資場計畫書圖所設各項專業規劃是否得確實承載營運內容之複審，避免申請與審查者雙邊無謂之浪費，此為施政經濟之所必要；要非該條例第41條第1項各款土地權利證明等文件是否齊備之形式要件審查而已。亦即，人民申請提出後，主管機關應視情形會同環保、地政、農業、林業、都市計畫、水利、交通、水土保持、道路（含養護）、自來水、電力及其他有關單位派員會勘初審（同條例第40條參照），審查面向甚廣，俾取得相關資訊分析利弊得失，綜合評估申請案是否屬於基隆市轄區一定時限內，最適切規劃為土資場之地段及營運規模，據以決定是否為初審可行之認可，以進行後階段之複審。而申請者提出該條例第41條第1項各款文件，不過是基本資訊提供義務而已，初審審查層面不限於該等文件，凡據該等文件所得彰顯之土地權利是否明確、土地分區變更是否可能、交通規劃是否得當，以及因此支出之環境成本與設置土資場所獲得之經濟上利益是否相當等等與區位條件評估有關之因素，均得據以調查並應納入考量；申請人提供之基本資訊不論係未合於基隆市土石方自治條例第41條第1項各款要求者，或係實質上不足以供被告作成是否准駁初審申請者，被告均得要求其補正。蓋命補正亦無非職權調查方法之一。從而，申請人備齊基隆市土石方自治條例第41條第1項初審各項文件，並不當然取得可請求被告作成初審認為可行之處分之權利。

4.經查，原告為申請設置土資場，於103年7月14日提出103年申請案，被告以103年補正通知函檢附103年9月17日初審會議紀錄，請原告依會議結論辦理，其後，兩造就該申請案仍互有函文溝通，惟被告並未就此作成初審可行或否准申請之處分，迄訴訟繫屬中，被告始以原告逾期未補正文件為由，於107年5月9日作成103年申請案駁回處分等情，有上開申請案文件、被告103年補正通知函、被告103年9月17日初審會議紀錄及103年申請駁回處分等在卷可憑（本院卷一第39頁至第46頁、卷二第218頁），並為兩造所不爭執，可堪認定。原告雖主張其初審文件已齊備，被告命其補正為無理由，應即作成初審認可之行政處分。然則：

（1）申請人備齊基隆市土石方自治條例第41條第1項初審各項文件，並不當然取得可請求被告作成初審認為可行之處分之權利，已如前述。被告就原告103年申請案，雖僅以逾期未依103年補正通知函為修正報告書之提出為由，而予以駁回，並未明示已就其土資場位置作成「區位條件評估」結論。但被告103年補正通知函所命原告補正者，乃係被告於原告103年申請案後即會同各相關機關召開會議所指出之土資場位置缺失：非自有土地所檢附土地使用權同意書權屬未臻明確、聯外道路寬度不足等等，其實均係區位條件評估不利之評價因素。原告縱然有所補正，是否即因此滿足被告選擇土資場位置之區位條件評估，此揆諸首揭基隆市土石方自治條例相關法文及說明，仍屬被告裁量權限範圍。

（2）徵諸被告107年5月10日就106年申請案召開初審會議，就原告申請設置範圍之內寮小段523地號土地為公有林地，依森林法第8條規定為限制開發地區，故其管理機關行政院農業委員會林務局羅東林區管理處已表示無法同意開發；另內寮小段461-1、521-1、522、523等地號土地為國有土地，使用分區為保護區，其管理機關財政部國有財產署北區分署基隆辦事處亦表示，依據國有非公用土地提供申請開發案件處理要點第3點規定，申請開發範圍內國有土地位於都市計畫範圍內者，不得同意開發等語。復且，土資場位置四周社區住戶密集，交通等級不佳，而土資場屬於嫌惡設施，與會里長咸表反對，因此作成審查不通過之結論，均已載明於該次會議紀錄（附本院卷二第221頁至第228頁）。而上開為管理機關所不同意提供使用為土資場之土地亦復為103年申請案土資場坐落土地等節以觀，被告以原告逾期未依所指缺失而提出修正報告書為由，駁回其申請，其實已無異宣示原告所提資料不足形成該申請之條件合於被告就轄區內土資場區域條件之設定。衡被告就轄區內土資場位置之擇定，乃為被告自治事項，自有裁量權限，而被告參酌原告103年申請案土地之前述各項不利條件：土地權源未臻明確、鄰接道路現狀未滿12米，乃至於針對103年申請案召開初審所提及各相關機關及居民反對意見，而為初審申請駁回之處分，其裁量事項並無與事物本質無關之考量，其決策亦合於一般社會通念，容無裁量逾越權限、濫用權力或裁量怠惰此等裁量瑕疵。原告以其初審文件已齊備，求命就其申請作成初審認可之行政處分，為無理由，應予駁回。

（3）至於原告自103年申請後，被告遲未作成決定，迄訴訟繫屬中107年5月30日始作成103年申請案駁回處分，於程序正義上固有未當；而原告就被告之不作為提起訴願，訴願決定逕以系爭函之說明作為對原告103年申請案之否准，亦有違誤。但原告仍不因此而取得請求被告必須作成初審認可處分之權利；蓋原告如得請求被告為特定內容處分，必出於實體請求權構成要件之完備，而非出於被告之行政程序違法，亦併指明。

五、綜上，原告申請設置土資場，經被告就區位條件評估，認有未合，其裁量並無違法。原告主張其初審文件已齊備，被告應就其申請作成初審認可之行政處分，為無理由；103年申請案駁回處分及訴願決定駁回原告申請，其結論尚無違誤。原告提起課予義務訴訟，求命撤銷103年申請案駁回處分及訴願決定，被告就原告103年申請案作成初審認可之行政處分，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭