臺北高等行政法院判決

107年2月1日辯論終結

原告

收多易股份有限公司

代表人

陶金銘（董事長）

訴訟代理人

林世昌 律師

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

林洲民（局長）

訴訟代理人

汪海淙

　吳妙惠

　呂亭瑩

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國106 年8 月15日府訴二字第10600130800 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠本市○○區○○路00巷0 號地下1 樓建築物（下稱系爭建築物），前經被告審認系爭建築物之土地使用分區為第4 之1種住宅區（特），依臺北市政府民國93年12月10日府都規字第09322752600 號公告「變更臺北市國父紀念館周圍特定專用區內住宅用地為第四之一種住宅區（特）、第四種住宅區（特）、工業用地為機關用地（供刑事警察局、財政部財稅資料處理中心使用）及修訂土地使用分區管制規定計畫案」之規定，第4 之1 種住宅區（特）其土地及建築物之使用項目依臺北市土地使用分區管制規則（業經修正名稱為臺北市土地使用分區管制自治條例）第4 之1 種住宅區規定辦理。原告於系爭建築物營業，其營業態樣為「租賃業」，歸屬臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條等規定之「第27組：一般服務業」，依該自治條例第9 條之1 規定，得附條件允許使用作「第27組：一般服務業」使用（依臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2 條規定，核准條件：限於建築物第1 層及地下1 層使用，營業樓地板面積應在500 平方公尺以下，設置地點應臨接寬度8 公尺以上之道路）。惟系爭建築物依臺北市不動產數位資料庫地政資料登載之建築物面積大於500 平方公尺，其營業樓地板面積不符前開核准條件，且屬臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則第3 點規定之B 類「新設立店家，屬不符該分區『附條件』允許使用者。」違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 及臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條之1 等規定，被告乃以104 年12月23日北市都築字第10441354400 號裁處書（下稱104 年12月23日裁處書）處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限於文到次日起3 個月內停止違規使用，上開裁處書於104 年12月25日送達。嗣上開期限屆至後，臺北市商業處（下稱商業處）於105 年4 月18日至系爭建築物訪視，發現原告仍於系爭建築物內經營租賃業，經被告審認原告仍將系爭建築物違規作「第27組：一般服務業」使用，且屬第2 次違規，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以105 年5 月9 日北市都築字第10533472600 號裁處書（下稱105 年5 月9 日裁處書）處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起1 個月內停止違規使用。原告不服，於105 年6 月6 日第1 次向臺北市政府提起訴願，經臺北市政府以105 年8 月24日府訴二字第10509122200 號訴願駁回。

㈡其間商業處於105 年7 月4 日派員配合本府公共安全檢查聯合小組至現場訪視，認定原告於系爭建築物經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之「倉儲業」，並以105 年7 月12日北市商三字第10535591410 號函檢送協助營業態樣認定訪視表予被告。被告據以審認原告於系爭建築物營業，其營業態樣為「倉儲業」，歸屬臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條等規定之「第38組：倉儲業」，依該自治條例第9 條及第9 條之1 規定，系爭建築物不允許使用作「第38組：倉儲業」使用，乃以105 年8 月5 日北市都築字第10535933800 號函（下稱105 年8 月5 日函）通知原告，限於文到次日起2 個月內停止違規使用，該函於105 年8 月9日送達。嗣上開期限屆至後，商業處於105 年10月13日再次至系爭建築物訪視，認定原告於系爭建築物經營「倉儲業」、「不動產租賃業」及「租賃業」，經被告據以審認原告於系爭建築物之營業態樣分屬「第38組：倉儲業」、「第28組：一般事務所」及「第27組：一般服務業」，然系爭建築物除經營「不動產租賃業」屬「第28組：一般事務所」，尚符臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條之1 所規定，第4之1 種住宅區得附條件允許使用外，經營「第38組：倉儲業」及「第27組：一般服務業」則不符上開規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以105 年10月31日北市都築字第10538999000 號裁處書（下稱105 年10月31日裁處書）處原告6 萬元罰鍰，並限於文到次日起3 個月內停止違規使用。原告不服，於105 年11月29日第2 次向臺北市政府府提起訴願，經臺北市政府府以106 年2 月23日府訴二字第10600035000 號訴願決定（下稱106 年2 月23日訴願決定）撤銷原處分，並命另為處分。

㈢嗣被告審認原告於105 年10月13日遭查獲將系爭建築物作「第38組：倉儲業」及「第27組：一般服務業」使用，乃依臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第七十九條第一項事件查處作業程序第3 類第2 階段規定，以106 年4 月19日北市都築字第10631606202 號裁處書（下稱原處分）處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起1 個月內停止違規使用。該裁處書於106 年4 月21日送達。原告不服，提起第三次訴願，經訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原處分認定原告所營事業乃同時構成「倉儲業」、「不動產租賃業」及「租賃業」，違反行政程序法第5條規定行政行為之內容應明確之規定：

⒈原處分依據臺北市商業登記處105年10月13日之訪視紀錄，認定原告於系爭建物所營之營業態樣，同時為「倉儲業」、「不動產租賃業」及「租賃業」。

⒉惟該三行業，於臺北市土地使用分區管制自治條例中，均有特別之規定，其性質本屬不得同時並存之行業別。原處分未察，竟認定原告所為之行業，同時構成三種本質不同「倉儲業」、「不動產租賃業」及「租賃業」，乃分別屬「臺北市土地使用分區管制自治條例」第5 條規定之「第38組：倉儲業」、「第27組：一般服務業」及「第28組：一般事務所」。更甚者，原處分更忽略有利原告之認定，逕以原告之行業屬「倉儲業」及「租賃業」，以作為本件原處分裁罰之依據，完全忽略原告所營之本件行業應屬「不動產租賃業」（第28組：一般事務所），而屬得為合法營業之行業別。

⒊再者，「臺北市土地分區管制自治條例」，對於「倉儲業」、「租賃業」及「不動產租賃業」並未為定義之規定。依臺北市政府自行訂定之「臺北市土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組別之使用項目」，第二十八組「一般事務所」之行業說明，即包括「（一）不動產之買賣、經紀及租賃業」，即明確規定。如再參照經濟部對於「不動產租賃業」（營業代碼H703100 ）之定義說明，乃指「從事老人住宅以外之不動產之出租業務。如土地、住宅、廠房、倉庫、辦公大樓、攤位、會議室、錄音室或其他不動產之出租。」亦即，對於倉庫之出租，依經濟部之說明，乃屬於不動產租賃業，本屬明確。

⒋原處分未說明，憑何基準認定本件所營之行業，同時屬於倉儲業、租賃業及不動產租賃業？因之，原處分認定原告所營事業乃同時為「倉儲業」、「不動產租賃業」及「租賃業」，乃存有認定事實錯誤之違法，亦存有違反行政程序法第5條規定行政行為之內容應明確之規定，應屬違法。

㈡經濟部於106年4月25日「公司行號及有限合夥營業項目代碼作業計畫推動小組第54次會議」決議將自助儲物空間納入營業項目代碼H703不動產租賃業小類項目之下，經濟部並以106 年5 月24日經商字第10602411860 號函公告在案，原處分認定本件原告所經營自助儲物空間同時構成「倉儲業」、「一般租賃業」、及「不動產租賃業」云云，乃存有違誤：

⒈原告所經營者為「自助儲物空間」，應屬「不動產租賃業」之範疇，而非「租賃業」，更非「倉儲業」：因自助儲物空間為新興產業，對於自助儲物空間之歸組，經濟部已於106 年4 月25日公司行號及有限合夥營業項目代碼作業計畫推動小組第54次會議，決議將「自助儲物空間」於H 大類「金融、保險及不動產業」項下之「H703不動產買賣租賃業」小類，獨立增列「H703120 自助儲物空間業」細類營業項目代碼，定義內容為「從事提供非投幣式各型式不同尺寸可上鎖之儲物空間，供自行存放物品使用且不負物品保管責任之行業。但從事倉儲業應歸入G801010 （倉儲業）細類。」經濟部並以106 年5 月24日經商字第10602411860 號函公告在案

⒉上述經濟部對於自助儲物空間營業代碼之認定，將自助儲物空間認定屬「H703不動產買賣租賃業」項下之產業。因之本件原告所從事之營業態樣，與倉儲業分屬不同大類，應屬臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條中第28組：一般事務所，本得於本件第四之一種住宅區（特）合法經營，因此，被告認定原告所營事業「自助儲物空間業」同時為「倉儲業」、「不動產租賃業」及「租賃業」，因分別屬「臺北市土地使用分區管制自治條例」第5 條規定之「第38組：倉儲業」、「第27組：一般服務業」及「第28組：一般事務所」云云，乃存有違誤。

㈢被告依都市計畫法第34條、第79條第1項規定、及「台北市都市計畫施行自治條例」第10條之1規定，為原處分之裁罰依據，並無理由：

⒈依都市計畫法第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、第79條第1 項規定: 「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」。再依台北市都市計畫施行自治條例（依都市計畫法第85條授權所制定之自治條例）第10條之1 規定：「住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用」。

⒉經查原處分依台北市商業登記處北市商三字第10536806300號函檢附105 年10月13日協助營業態樣認定訪視表，以「現場設有300 個儲物空間（倉位）提供公司企業、個人、家庭等不特定人承租寄放物（貨）品並收取酬金，承租人與業者簽訂收納空間使用契約書後，承租人再以設定過之悠遊卡24小時自由進出存取物品。消費方式：採月繳、季繳、半年繳、年繳，月繳小倉700 元、大倉10,000元。訪視結果：倉儲業、不動產租賃業、租賃業」等為其稽查之事實，然並未記載有任何足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用之情事。因之，原處分以原告經營租賃業、倉儲業，即逕行認定原告所經營之營業活動存有發生噪音、或有礙居住安寧之情事，並未進行現場稽查並舉證以實其說，因之，原處分認定原告違反「都市計畫法第34條」、「台北市都市計畫施行自治條例」第10條之1 規定云云，並無理由。

㈣並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

㈠有關「原告所經營之『自助儲物空間』，應屬『不動產租賃業』，而非屬『倉儲業』，亦非屬『租賃業』，認為被告於事實部分上認定尚有違誤。且查經濟部於106 年4 月25日『公司行號及有限合夥營業項目代碼作業計畫推動小組第54次會議』已決議將自助儲物空間納入營業項目代碼H703不動產租賃業小類項目之下，經濟部並以106 年5 月24日經商字第10602411860 號函公告在案，原處分所憑臺北市商業登記處105 年10月21日訪視紀錄認定本件原告所經自助儲物空間同時構成『倉儲業』、『不動產租賃業』及『租賃業』云云，乃存有違誤」一節：

⒈查商業處執行商業訪視係依訪視營業場所現場營業狀況所呈現之態樣並輔以現場營業設備為佐證認定營業態樣，並按經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表據以認定之營業項目，主要係以現場設備、對價關係、消費行為及目的做分類。且依臺北市商業處105 年10月13日北市商三字第10536806300 號函檢送105 年10月13日協助營業態樣認定訪視表之訪視結果：「1.現場設有300 個，儲物空間（倉位），供公司、企業、個人、家庭等不特定人承租寄放物（貨）品並收取酬金，承租人與業者簽定收納空間使用契約書後，承租人再以設定過之悠遊卡24小時自由進出存取貨品。…」，訪視結果載明為「現場經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之『倉儲業、不動產租賃業、租賃業』」，均係以現場實際營業態樣作認定，意即本府權責機關於現場稽查時依實際現場營業態樣乃符合經濟部97年4 月15日經商六字第09702037120 號函釋作其認定。

⒉然經濟部商業司依106 年4 月25日「公司行號及有限合夥營業項目代碼作業計畫推動小組第54次會議」決議將自助儲物空間納入營業項目代碼H703不動產租賃業小類項目之下，並以106 年5 月24日經商字第10602411860 號函公告一事，查臺北市政府權責機關商業處105 年10月13日於現場稽查認定案址之營業態樣為「租賃業」、「不動產租賃業」及「倉儲業」及被告於106 年4 月19日另以北市都築字第10631606203 號函處原告新臺幣10萬元整罰鍰並請原告於文到次日起1個月內停止違規使用，兩者均為該函公告之前，本案自無適用；另依臺北市政府法規委員會（現為法務局）101 年7 月17日北市法二字第10132128700 號函說明四：「……行政罰，係指對於過去違反行政法上義務者所科之制裁。行為人之行為是否該當法規之構成要件而違反行政法上義務，係屬事實認定……如行為人違反行政法上義務之事實成立，主管機關即應據以裁罰之」，權責機關於現場稽查時依實際現場營業態樣乃符合經濟部97年4 月15日經商六字第09702037120號函釋作其認定，並無違反該前述二者函釋之意旨，故被告所作之行政處分並無違誤。

⒊再者，查臺北市政府於106 年3 月13日府都規字第10539291600 號函公告：「本市自助儲物空間之定義及商業區限制設置及其附條件規定」，公告事項第1 項：「自助儲物空間…係非屬臺北市土地使用分區管制條例第5 條土地及建築物使用組別之使用項目。」；其公告事項第2 項「依本自治條例規定屬正面表列之分區（如：住宅區），因其允許或附條件允許使用之項目未列舉『自助儲物空間』，故該等分區皆不得設置『自助儲物空間』。」均載明本市針對作『自助儲物空間』使用上之限制及條件。系爭建物坐落之土地使用分區係屬「第四之ㄧ種住宅區（特）」，依臺北市政府府93年12月10日府都規字第09322752600 號公告規定，第四之一種住宅區（特）其土地及建築物之使用項目，依臺北市土地使用分區管制自治條例「第四之一種住宅區」規定辦理。按臺北市土地使用分區管制自治條例規定第9 條之1 「第四之一種住宅區」係屬正面表列，依本府106 年3 月13日府都規字第10539291600 號函公告內容正面表列之分區（如：住宅區）係不得作「自助儲物空間」使用。

⒋退步言之，原告主張按經濟部106 年5 月24日經商字第10602411860 號函公告內容將自助儲物空間納入營業項目代碼H703不動產租賃業小類項目之下，應屬「不動產租賃業」，然按臺北市政府106 年3 月13日府都規字第10539291600 號函公告第3 項：「依本自治條例第21條第3 款、第22條第3 款、第23條第3 款、第24條第3 款規定：『其他經市政府認定有妨礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。』自助儲物空間應營業特性經本府認定有妨礙公共安全之虞，特公告北市商業區及比照商業區使用之其他分區應限制設置，…」亦即「自助儲物空間」屬經公告之項目，縱使要於商業區作「自助儲物空間」使用仍須符合其公告所載之條件，且按臺北市土地使用分區管制自治條例規定第9 條之1 「第四之一種住宅區」係屬正面表列之分區，又「自助儲物空間」並不歸屬於任何組別，依其公告事項第2 項規定正面表列之分區（如：住宅區）係不得作「自助儲物空間」使用，且商業登記等相關法系與都市計畫法等相關法系本屬不同法系，原告又何以如此援引商業登記等相關法系並主張其使用於都市計畫法等相關法系並無不法？故原告主張核屬誤解，不足採據。

㈡有關「原告認為臺北市商業處105 年10月13日協助營業態樣認定訪視表，並未記載有任何足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染、或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用、或有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之情事，並未進行現場稽查並舉證以實其說。被告卻依都市計畫法第34條、第79條第1 項規定、及『臺北市都市計畫施行自治條例』第10條之1 規定，為原處分之裁罰依據，缺乏授權明確性，並無理由。」一節：

⒈查臺北市都市計畫施行自治條例第1 條：「臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法第85條規定制定本自治條例。」、同自治條例第26條：「市政府得依本法第32條第2 項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」故本府另訂定臺北市土地使用分區管制自治條例，將土地使用分區再細分及不同使用管制，乃為完善落實其都市計畫法為規定之部分。

⒉承上，臺北市土地使用分區管制條例系依都市計畫法第85條授權之臺北市都市計畫施行自治條例第26條之規定制定，是以倘違反臺北市土地使用分區管制條例之規定，意即有違臺北市都市計畫施行自治條例及都市計畫法之母法意旨，故被告自得依都市計畫法母法規定裁罰，尚無違誤。

⒊又都市計畫法、臺北市都市計畫施行自治條例等對「住宅區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而臺北市土地使用分區管制自治條例係依據都市計畫法及臺北市都市計畫施行細則自治條例，法定授權以地方自治精神訂定之具體管制規定，對本市之土地使用作明確性規範，其間係屬由上而下之一致性規範。另按臺北高等行政法院103 年度訴字第260號判決：「……五、本院判斷如下：（一）……另臺北市依據都市計畫法第85條授權制定、100 年7 月22日修正公布之『臺北市都市計畫施行自治條例』（修正前原名稱為『都市計畫法臺北市施行細則』）第10條之1 第1 款：『前條各使用分區限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、汙染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用……』……經核上開施行自治條例、管制自治條例之規定，均無逾越都市計畫法之授權範圍，應得適用，凡於臺北市都市計畫範圍內土地使用而違反前揭規定者，即屬違反直轄市依都市計畫法所發布之命令……。」及最高行政法院105 年度判字第509 號判決表示：「…而土地使用分區自治條例，係依都市計畫法第85條規定制定之都市計畫自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地，得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際需要，再予劃分，予以管制，限制其使用；而都市計劃範圍內之臺北市土地或建築物之使用，違反土地使用分區自治條例對於使用分區之限制，主管機關即得依都市計畫法第79條第1 項之規定予以處罰。原處分以都市計畫法第79條第1 項為處罰依據，自無違反行政罰法第4 條規定之問題。…」上開兩案例判決意旨足證本局依都市計畫法第79條第1 項所為之處分合於授權明確性原則，故再再證明其原告所主張原處分之裁罰依據並無理由一節，係為謬誤。

㈢有關「『臺北市土地使用分區管制自治條例』之授權依據為『臺北市都市計畫施行自治條例』，並非『都市計畫法』其並非經都市計畫法明文授權之行政命令，存有違反行政命令授權明確性原則之違法、再授權禁止原則之違法，『臺北市土地使用管制自治條例第9 條』規定，並未經『都市計畫法』之具體明確之授權，被告機關據以作為裁處原告構成要件之依據，乃存有違法」一節：按最高行政法院105 年度判字第509 號判決意旨已如前述。又按行政罰法第4 條之立法意旨：「…地方制度法施行後，鑑於自治條例係經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布，且自治條例亦得就違反屬於地方自治事項之行政義務者處以罰鍰或其他種類之行政罰（地方制度法第26條第2 項、第3 項），為確定違反行政法上義務規定之範圍，並解決自治條例中罰則之適用問題，爰將自治條例予以納入，以其周延。…」，臺北市土地使用分區管制條例系依都市計畫法第85條授權之臺北市都市計畫施行自治條例第26條之規定制定，屬依法律授權之法規制定之自治條例，尚非行政規則，且觀其規定，亦為屬明確授權範圍，自無違處罰法定主義。且查「臺北市土地使用分區管制自治條例」係於100 年6 月1日第11屆第01次定期大會第9 次會議經臺北市議會三讀通過並於100 年7 月22日府法三字第10032306900 號令證修正公布名稱，被告爰引該條例係符合法之授權明確性。故案址不符合臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條之1 規定，即違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 規定，被告依都市計畫第79條規定處罰，符合授權明確性原則亦無再授權禁止原則之適用。

㈣有關「原告認為被告於原處分援引臺北市土地使用分區管制自治條例第9條之1之規定『附條件允許使用』並未提及其『核准條件』為何，不符法規範之明確性原則及法律保留原則」一節：

⒈系爭案址係屬臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條之1規定之「第四之一種住宅區」，同條例第5 條規定之「第27組：一般服務業」、「第28組：一般事務所」、「第38組：倉儲業」，按臺北市土地使用分區管制自治條例第97條之5規定：「本自治條例所稱附條件允許使用者，其核准基準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」，明載其核准條件另有訂之。查臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準（下稱：核准標準） 第1 條：「本標準依臺北市土地使用分區管制自治條例第97條之5 規定訂之。」即開宗明義提及該標準之授權依據。又查核准標準第2 條規定：「臺北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目如附表。」亦符合法規範之明確性原則及法律保留原則。故被告於原處分援引台北市土地使用分區管制自治條例第9 條之1 之規定尚符合依法行政原則。

⒉再者，原告提及「臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條之1 規定之第四之一種住宅區，『得附條件允許作為第27組：一般服務業』使用，並無規定『禁止使用』之類別」。按最高行政法院105 年度訴字第509 號判決表示：「……原處分以都市計畫法第79條第1 項為處罰依據，自無違反行政罰法第4 條規定之問題。……按土地使用分區自治條例第5 條規定……前項各款之使用項目，由市政府擬定，送臺北市議會審議。準此，臺北市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分組管制，臺北市政府對各組使用項目，固得予以增列，然須送臺北市議會審議完成法定程序。……依本院91年度判字第936 號判決前開見解之反面解釋，認法規之允許或不允許之審酌，應以『法律所定要件』為據，尚未能以法所未明定『正面表列』或『負面表列』之區分，即恣意解為判斷『允許或不允許』之基準……該條規定並未明定未經『允許列舉』之行業，即均屬不允許之違法行業……」而臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條之1規定須附條件方能允許使用之事項，同自治條例第97條之5並已授權訂定臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準，將核准條件予以明文規定，如不符核准條件，自屬不得經營。故原告所述原處分之裁罰依據並無理由，實屬謬論。

㈤原告稱所經營之自助儲物空間，經濟部於105 年9月8日曾就「自助儲物空間」產業之定性召開協調研究會議，於該會議中提出簡報之結論，「自助儲物業」非屬倉儲業。該部又於105年10月12日，再次召開「研商自助儲物空間」營業項目歸屬會議提出之簡報更表明自助儲物空間應直接歸類於「不動產租賃業」（H703100）之結論，實屬謬誤：

⒈按經濟部105 年09月08日經商字第10502425900 號函檢送105 年8 月26日召開「公司行號及有限合夥營業項目作業計畫推動小組第52次會議」會議紀錄決議為：「迷你倉庫主要爭議重點不在於業態之分類，而是在土地使用分區之認定及如何管理層面，有關本次會議修正『H703100 不動產租賃業』營業項目代碼案，先暫時緩議。必要時，另邀內政部、地方政府（都計、建管、消防等單位），再行研議。」；又經濟部105 年11月09日經商字第10502434070 號函檢送105 年10月12日召開「研商自助儲物空間（selfstorage ; 又稱迷你倉庫）營業項目歸屬會議」會議紀錄決議為：「……二、現在是大家一起合作把事情做好，大家提到的困難點，今天都有討論到，今天對迷你倉庫行業歸類不急著下結論，業界的難處可以體會，我們應朝著可以促進這個新興行業發展，而地方政府又可有效管理之方向來做。三、『迷你倉庫』業務發展空間有其必要，惟仍應有適度規範，以降低公共安全疑慮。迷你倉庫係新興行業，除了業別之歸屬外，其主要核心問題係在土地使用分區之容許使用項目認定及如何管理，為避免造成地方管理上之空窗期，應先就土地使用分區、建築物使用管理等議題進行檢討。四、因臺北市政府正針對迷你倉庫土地使用分區與建築物使用管理等規範進行檢討，經濟部將再與臺北市政府等相關單位確認後，再行研議迷你倉庫之行業歸屬。……」，上述會議結論皆無原告所稱「自助儲物空間應直接歸類於『不動產租賃業』（H703100 ）之結論」，原告主張實屬謬誤。

⒉又臺北市政府業以106 年3 月13日府都規字第10539291600號公告「本市自助儲物空間之定義及商業區限制設置及其附條件規定」，已明確規範自助儲物空間之定義及其於臺北市土地使用分區相關規定，且依經濟部106 年5 月24日經商字第10602411860 號公告「公司行號及有限合夥營業項目代碼表」增列1 項營業項目代碼「H703120 自助儲物空間業（selfstorage ）」，其定義內容亦載明：「……但從事倉儲業應歸入G801010 （倉儲業）細類。」，本案既經臺北市商業處105 年10月13日稽查認定旨揭建築物之營業態樣為「租賃業」及「倉儲業」，非原告所稱自助儲物空間應歸屬「H703100 不動產租賃業」，該主張核屬謬誤，不足採據。

⒊且查經濟部商業司於106 年4 月25日「公司行號及有限合夥營業項目代碼作業計畫推動小組第54次會議」決議，將自助儲物空間納入營業項目代碼H703不動產租賃業小類項目，並新增細類營業項目代碼「H703120 自助儲物空間業」，但系爭原處分係於105 年12月27日作成，而原告營業態樣有「第27組：一般服務業」、「第38組：倉儲業」之事實；又原告經營「自助儲物空間」屬新興行業，非屬「臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條土地及建築物使用組別之使用項目」，臺北市政府認定自助儲物空間因營業特性，有妨礙公共安全之虞，以106 年3 月13日府都規字第1053921600號公告「臺北市自助儲物空間之定義及商業區限制設置及其附條件規定」，並自即日起生效，有公告可稽，故依經濟部上開決議，仍無法推翻原告違反都市計畫法之事實，原告據以主張原處分違誤，不足採信。

㈥「臺北市土地使用分區管制自治條例第五條土地及建築物使用組之使用項目」中有關「第27組：一般服務業」、「第28組：一般事務所」及「第38組：倉儲業」法規設計目的及各組項下分類標準，與『經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼』商業管理分類標準之不同：

⒈按「臺北市土地使用分區管制規則（現為自治條例）第五條使用組別及使用項目」之立法意旨，係將土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模分組，並依各使用項目之使用性質、使用者特性、公共安全及對外部環境影響程度來作分類，以作為臺北市各活動與行業位於何種分區得以允許使用之準據，其目的係為區隔不相容的土地使用，避免負外部性的相互影響，維持良好生活環境品質。爰該規定之分組標準、管制目的均與「經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼」以商業管理為目的有別。

⒉再按「臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則」第四點作業程序，係由本府各權責機關（本案為臺北市商業處）稽查業管場所確認其實際營業態樣後，通報被告依臺北市土地使用分區管制自治條例相關規定裁處；系爭建物經本市商業處105 年10月13日稽查認定旨揭建築物之營業態樣為「租賃業」、「不動產租賃業」及「倉儲業」，其中「租賃業」、「倉儲業」依本市土地使用分區管制自治條例第5 條規定係歸屬「第27組：一般服務業」及「第38組：倉儲業」，在「第四之一種住宅區」經營使用，業已違反都市計畫法及臺北市土地使用分區管制自治條例等相關規定。

⒊「臺北市土地使用分區管制規則（現為自治條例）第五條使用組別及使用項目」，雖係參考「經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼」各類分組制定，惟各項分類標準之商業管理或土地及建築物使用管制目的均不相同，被告依據臺北市商業處稽查認定之營業態樣據以歸屬臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條規定之使用組別，審認原告經營「租賃業」歸屬「第27組：一般服務業」及「倉儲業」歸屬「第38組：倉儲業」已違反都市計畫法及臺北市土地使用分區管制自治條例等相關規定，爰依都市計畫法第79條第1 項、「臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1 項事件查處作業程序」第3 類第2 階段規定，處新臺幣10萬元整罰鍰，並請於文到次日起1 個月內停止違規使用，於法並無違誤。

㈦並聲明求為判決：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。

四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴原告所經營之自助儲物空間，是否屬「倉儲業」？⑵被告認原告將系爭建築物作「第38組：倉儲業」及「第27組：一般服務業」使用，而以原處分裁處，是否適法？茲分述如下：

㈠本件相關規制：

1.按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」、第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」、第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」、第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案，在省由內政部訂定，送請行政院備案。」次按，臺北市都市計畫施行自治條例第1 條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」、第10條之1第1款規定：「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。」、第26條規定：「市政府得依本法第32條第2 項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」再按，臺北市土地使用分區管制自治條例第1 條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。」、第5 條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……二十六、第二十七組：一般服務業。二十七、第二十八組：一般事務所。……三十七、第三十八組：倉儲業。……前項各款之使用項目，由市政府擬定，送臺北市議會審議。」、第9條之1規定：「在第四之一種住宅區內得為第四種住宅區規定及下列附條件允許使用：……二、第二十七組：一般服務業。……。」、第97條之5 規定：「本自治條例所稱附條件允許使用者，其核准標準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」

2.復按，臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第1 條規定：「本標準依臺北市土地使用分區管制自治條例第97條之5規定訂定之。」、第2條規定（節錄）：「臺北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目，其核准條件如下：住四之一：第二十七組：一般服務業：……限於建築物第一層及地下一層使用，營業樓地板面積應在500 平方公尺以下，設置地點應臨接寬度8 公尺以上之道路。」、臺北市政府處理建築物及其基地各項違反都市計畫法第79條第1 項事件查處作業程序第三類規定：「第1 階段：處違規使用人新臺幣6 萬元罰鍰，限期3 個月內停止違規使用，並副知建築物所有權人。第2 階段：如違規使用人未於期限內履行第1 階段之義務，處違規使用人及建築物所有權人各新臺幣10萬元罰鍰，再限期1 個月內停止違規使用，未停止使用者得按次連續處罰……。」

㈡查如上揭事實概要欄所載，關於原告於系爭建築物之營業使用，被告先後共為4次處分，分別為：

⑴104年12月23日裁處書處原告新臺幣6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用。(認定為租賃業，歸屬「第27組：一般服務業」)

⑵105 年5 月9 日裁處書處原告10萬元罰鍰。( 亦認定為租賃業，歸屬「第27組：一般服務業」，為第2 次違規)

⑶105年10月31日裁處書處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用。(認定原告經營「倉儲業」、「不動產租賃業」及「租賃業」，其中「第38組：倉儲業」及「第27組：一般服務業」部分不符規定，原告不服，提起訴願，經臺北市政府106年2月23日訴願決定撤銷原處分，並命另為處分。

⑷被告再於106年4月19日以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起1個月內停止違規使用。

㈢細查本件原處分內容，其主旨記載：受處分人使用……建築物……作為「第27組：一般服務業」、「第38組：倉儲業」使用，……依都市計畫法第79條規定，處10萬元罰鍰，並限於文到次日起1個月內停止違規使用。(參本院卷第27頁)。是本件應審酌者乃：原告系爭經營型態，是否屬「倉儲業」？被告將之歸屬於「第38組：倉儲業」及「第27組：一般服務業」，是否適法？

㈣關於原告於系爭建築物之經營型態：

1.如前所述，本件被告先後共為4次處分，於處分前，臺北市政府商業主管機關商業處先後於104 年11月9 日、105 年4月18日、105 年7 月4 日及105 年10月13日共為4 次稽查，依其稽查紀錄表記載情形為：

⑴「……稽查對象：○○股份有限公司……負責人姓名：○○○……消費方式或其他補充說明事項：……1.現場設置大、中、小型倉位，共計300多個，以單純出租置物空間供不特定客人存放物品，並收取租賃費用之經營型態。2.消費方式：租賃費用，以月租方式計算，最小倉位700元/月，最大倉位10000元/月六、稽查結果：（現場經營經濟部公司行號營業項目代碼表定義之租賃業……。」、

⑵「……訪視對象：收多益股份有限公司負責人/代表人姓名：陶金銘……消費方式或其他補充說明事項：出租空間（迷你倉庫）提供予會員存放個人用品收取租賃費之營利事業。租賃費用：月租型（……700 元～10,000元）三、訪視結果：現場經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之租賃業……。」

⑶「……訪視對象：收多益股份有限公司負責人/代表人姓名：陶金銘……訪視情形…….二、現場狀況：（營業中，營業時間：自1030時至1830時目前室內裝修中，暫不接受新客人，暫停接受新客人至九月份（無消費者……消費方式或其他補充說明事項：訪視時，營業中。現場置有約300個儲物空間（分大中小尺寸），主要係提供家庭、公司、個人等不特定客人承租寄放物（貨）品之倉位空間，係屬租賃取酬之倉位空間，承租人與業者簽訂收納空間使用契約書後，承租人自備悠遊卡供業者設定門禁後於24小時內自由進出存放貨品。消費方式：月繳小倉700元/月大倉10000元/月三、訪視結果：現場經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之倉儲業……。」、

⑷「……訪視對象：收多益股份有限公司負責人/ 代表人姓名：陶金銘……訪視情形……二、現場狀況：（營業中，營業時間：自10：30時至18：30時……（無消費者。處於營業狀態. ……消費方式或其他補充說明事項：1.現場設有300 個儲物空間（倉位）提供公司企業、個人、家庭等不特定人承租寄放物（貨）品並收取酬金，承租人與業者簽訂收納空間使用契約書後，承租人再以設定過之悠遊卡24小時自由進出存取物品。2.消費方式：採月繳、季繳、半年繳、年繳，月繳小倉700 元大倉10000 元。」，此有台北市商業處協助營業態樣認定訪視表可稽( 原處分卷第51頁) 。

2.足見，原告於系爭建築物之經營特徵，係將室內空間設置300個儲物空間(參被證31，本院卷第186至189頁照片)，提供公司企業、個人、家庭等不特定人承租寄放物（貨）品，承租人與原告則簽訂收納空間使用契約書後，承租人再以設定過之悠遊卡24小時自由進出存取物品，租金採月繳、季繳、半年繳、年繳，月繳小倉700元，大倉10000元。原告並不負保管責任，此種自助儲物空間之租賃，其性質應屬單純之不動產租賃。

㈤自助儲物空間之租賃非屬「第38組：倉儲業」及「第27組：一般服務業」：

1.查系爭建築物之土地使用分區為第4之1種住宅區（特），依臺北市土地使用分區管制自治條例規定，固不得供「第38組：倉儲業」及「第27組：一般服務業」使用(此部分僅得附條件允許使用)，然對於使用之型態，是否確實可劃歸「第38組：倉儲業」及「第27組：一般服務業」，仍應依其實際使用之情形，審酌其性質、特徵以定之。主管機關在認定營業類別時，更不得流於恣意。

2.關於「第27組：一般服務業」部分：

⑴查臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，定有使用分區管制條例，依臺北市土地使用分區管制規則第5條土地及建築物使用組別之使用項目規定，就都市計畫範圍內之土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為56組，其中「二十七組：一般服務業(一)職業介紹所、僱工介紹所。(二)計程車客運服務業。(三)當舖。(四)家畜醫院。(五)補習班(營業樓地板面積超過二○○平方公尺)。(六)禮服、及其他物品出租。( 七) 搬場業。但不包括停車所。( 八) 裱褙(藝品裝裱) 。( 九) 水電工程、油漆粉刷及土木修繕業。(十) 病媒防治業及環境衛生服務業。( 十一) 橋棋社。( 十二) 照相及軟片沖印業。( 十三) 招牌廣告物及模型製作業。( 十四) 機車修理。( 十五) 汽車保養所及洗車。( 十六) 錄音帶、錄影帶轉錄服務業。但不包括自行製作。( 十七) 汽車里程計費錶安裝( 修理) 業。( 十八) 視障按摩業。

(十九) 寵物美容百貨。( 二十) 室內裝潢、景觀、庭院設計承攬。( 二十一) 派報中心。( 二十二) 提供場地供人閱讀( Ｋ書中心) 、資訊網路站。( 二十三) 產品包裝設計業。( 二十四) 機械設備租賃業。( 二十五) 產品展示服務業。( 二十六) 電影、電視攝製及發行業。」

⑵查系爭自助儲物空間之租賃，依其性質與上揭「第27組：一般服務業」之項目無一相同或類似，自不得歸屬於「第27組：一般服務業」，原處分將之歸屬於「第27組：一般服務業」，即非適法。

3.關於「第38組：倉儲業」部分：

⑴依臺北市土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組之使用項目規定：「第38組：倉儲業。(一)冷藏庫、冷凍庫。(二)貨櫃運輸之集散裝卸場或庫房。(三)貨運、貨櫃貨運、遊覽汽車客運、航空運輸、報關、快遞等業之車輛調度停放場及貨物提存場房。(四)其他倉儲業或一般物品提存場房。」

⑵查系爭自助儲物空間之租賃，顯非第38組所定之「(一)冷藏庫、冷凍庫。(二)貨櫃運輸之集散裝卸場或庫房。(三)貨運、貨櫃貨運、遊覽汽車客運、航空運輸、報關、快遞等業之車輛調度停放場及貨物提存場房。」，可堪認定。

⑶至於自助儲物空間之租賃，是否該當於「(四)其他倉儲業或一般物品提存場房」？查該第四款乃屬「例示性」規定，依一般法律解釋原則，必須具備前三款「列舉」條件之特徵，方得以「例示」條款規範之。鑑於系爭自助儲物空間之租賃僅係單純空間之租賃，其並不具備「堆棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫」等倉儲業之特徵，亦即並不具備前三款「(一)冷藏庫、冷凍庫。(二)貨櫃運輸之集散裝卸場或庫房。(三)貨運、貨櫃貨運、遊覽汽車客運、航空運輸、報關、快遞等業之車輛調度停放場及貨物提存場房」之特徵，自不能將之論以「其他倉儲業或一般物品提存場房」。是原處分將之歸屬於「第38組：倉儲業」，亦非適法。

4.抑有進者，經濟部亦認「自助儲物空間」並非倉儲業：

⑴經濟部105年8月26日曾召開公司「公司行號及有限合夥營業項目代碼作業計畫推動小組第52次會議」，擬將自助儲物空間納入「不動產租賃業」，會中經濟部商業司提出「研析自助儲物業務簡報」，於該簡報中曾清楚指出自助儲物空間與倉儲業之差異。包括:

①儲物形式及內容、儲物管理、是否有附隨義務等，「自助儲物空間」與「倉儲業」均不同。

②自民法的規範比較，倉庫營業人必須為他人負有推藏及保管物品之義務，屬於一種特殊之寄託；惟自助儲物空間，對於存放物品不負保管責任。

③自助儲物空間之使用人實質上未將物品交付業者，僅單純向業者租用空間存放物品，雙方並非成立倉庫或寄託契約，而係成立租賃契約；又自助儲物空間使用人可自行進入租用空間進行物品存取，業者並不過問。至倉儲之使用者，非經倉儲業者同意，不得進入倉儲。此有經濟部商業司提出之「研析自助儲物業務簡報」可稽(參本院卷第69至79頁)。

⑵經濟部105 年10月12日舉行「研商自助儲物空間營業項目歸屬會議」，商業司復提出「自助儲物空間營業項目歸屬」研析，表達相同之見解，仍建議將自助儲物空間納入「不動產租賃業」(參本院卷第80至87頁)。

⑶經濟部最後終於106年4月25日以經商字第10602411860號函公告(被證26，原處分卷第154頁)，將自助儲物空間納入H大類「金融保險及不動產業」之營業項目代碼「H703不動產買賣租賃業」小類項目之下，並獨立增列「H703120 自助儲物空間業」細類，且定義為「從事提供非投幣式個形式不同尺寸可上鎖之儲物空間，供自行存放物品使用且不負物品保管責任之行業。但從事倉儲業應歸入G801010(倉儲類) 細類。」( 參被證26，原處分卷第154 頁) ，足見依經濟部見解，亦認「自助儲物空間」並非倉儲業，而屬不動產租賃業。

⑷被告雖稱：經濟部106年5月24日之函釋仍有但書「倉儲業應歸入G801010(倉儲類) 細類。」故原處分認定為倉儲業並無違法云云。惟查：依該但書所指，必須係「從事倉儲業」，始應歸入G801010(倉儲類) 細類」。本件依前開說明，自助儲物空間之租賃，並無「倉庫營業人為他人負有堆藏及保管物品之義務」，與民法規範之倉庫或寄託契約關係顯不相同，非屬倉儲業，自無但書之適用。

⑸被告復稱：經濟部106年5月24日始為上開公告，本件原處分係於106年4月19日，係在公告之前，自不受拘束云云。惟查：關於營業類別之認定，乃屬事務之本質，本應有全國一致之標準，經濟部為中央主管機關，其所為認定，自有拘束地方機關之效力。再者，關於營業類別之歸屬及認定，乃屬法規內函解釋之問題，依司法院釋字第287 號解釋意旨，自法規生效時即生效力，要無法律不溯既往之問題。本件原處分既尚於爭訟中而未確定，而經濟部既已於106年5月24日公告，將自助儲物空間之租賃納入「不動產租賃業」，則被告自應受其拘束。所辯尚不足採。

㈥綜上，本件自助儲物空間之租賃既非屬「第27組：一般服務業」及「第38組：倉儲業」，則原處分以原告使用系爭建築物作為「第27組：一般服務業」、「第38組：倉儲業」之使用作為裁罰依據，即有違誤。訴願決定予以維持，亦有未洽。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又系爭自助儲物空間租賃之經營型態，固不得認屬「第27組：一般服務業」及「第38組：倉儲業」而予裁罰，至是否有違其他規定，案經撤銷原處分，著由被告依本院法律見解，另為適法之處分，併此敘明。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭