臺北高等行政法院判決

107年7月5日辯論終結

原告

嘉發實業工廠股份有限公司

代表人

鄭雅仁（董事長）

訴訟代理人

郭德田律師

被告

行政院環境保護署

代表人

李應元（署長）

訴訟代理人

張訓嘉律師

　李元棻律師

　蔡豐任

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院中華民國106年10月13日院臺訴字第1060189581號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠原告於桃園市○○區○○段0000、0000、0000地號土地設廠從事不銹鋼製造業。被告因辦理「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（下稱查證計畫）（第5期）（甲、乙）」，發現上開3筆土地地下水污染物三氯乙烯含量，已達第二類地下水污染管制標準，前移由桃園市政府以104年8月27日府環水字第1040206028號及同年9月9日府環水字第1040236868號公告，依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條、第17條、同法施行細則第10條等規定，公告上開3筆土地為地下水污染控制場址暨管制區，原告為污染行為人。原告提起訴願，經被告105年1月26日環署訴字第1040087644號訴願決定撤銷上開二公告。嗣經桃園市政府重為處分，以上開3筆土地中，原告幼獅二廠所在之0000地號土地（下稱系爭土地）地下水污染物三氯乙烯含量，達第二類地下水污染管制標準，遂以105年8月10日府環水字第1050184050號公告（下稱105年8月10日050號公告），依土污法第12條第2項及同法施行細則第10條規定，公告系爭土地為地下水污染控制場址，原告為污染行為人，污染範圍為系爭土地範圍內，另以同日第10501840501號公告（下稱105年8月10日0501號公告，並與前開公告合稱為105年8月10日二公告），將系爭土地劃定為地下水污染管制區，即日起管制區內之土地使用或人為活動予以管制或限制。原告不服，提起訴願，經被告106年1月24日環署訴字第1050077320號訴願決定駁回，原告未能甘服，提起行政訴訟，經本院106年度訴字第411號判決駁回原告之訴。

㈡桃園市政府就上開控制場址進行初步評估後，將結果送請被告處置，被告函請原告陳述意見後，以系爭土地經查證結果，其地下水中三氯乙烯最高濃度0.81毫克/公升，超過第二類地下水污染管制標準0.05毫克/公升，污染潛勢評估總分（TOL）值1,624.67分，已達1,200分以上，符合土壤及地下水污染場址初步評估暨處理等級評定辦法（下稱初評辦法）第8條第1項第1款規定，依土污法第12條第3項規定，以106年2月15日環署土字第1060012323號公告（下稱106年2月15日公告）原告系爭土地，面積10,880.10平方公尺範圍為地下水污染整治場址，並以106年2月15日環署土字第1060012323B號函（下稱106年2月15日函，並與106年2月15日公告合稱原處分）附上開106年2月15日公告，以原告之污染行為致使系爭土地公告為地下水污染整治場址，原告於該地從事不銹鋼捲製造，且地下水污染項目與其製程運作行為關聯確立，構成土污法第2條第15款第1目洩漏污染物之污染行為人。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件訴訟（嗣桃園市政府以系爭土地前經公告為地下水污染控制場址、地下水污染管制區及地下水污染整治場址，再以106年3月20日府環水字第1060061933號函命原告就系爭土地立即採取應變必要措施，於文到後20日內提送完整緊急應變措施計畫送交該府審核。原告不服，提起訴願遭駁回，提起行政訴訟，前經本院106年度訴字第1582號判決駁回，現上訴於最高行政法院審理中）。

二、原告主張略以：

㈠被告未審酌地下水流向，率爾認定違法而公告原告為污染行為人及系爭土地為地下水污染控制場址，顯有認定事實與客觀證據不符，違反行政程序法第9條有利不利一律注意原則及第36條職權調查義務。幼獅工業區為早期之工業區，多數廠商皆有使用有機溶劑且未申報之事實，原告自始即合法使用三氯乙烯並依法申報，然被告僅對有使用及申報之廠商進行調查，並未對地下水含氯超標廠址周邊區域及工業區內各區域進行全面調查並以調查結果評斷，忽略未合法申報廠商，形同懲罰守法廠商，有違公正性。況自91年起，依被告調查結果，桃園幼獅工業區內周邊（YS-2青年路圓環、YS01華氫科技）即已出現地下水含氯污染現象（被告91年起幼獅工業區污染調查統計資料，表4.3-3、4-29），由此可知，幼獅工業區地下水含氯污染情形，實非單一原告幼獅二廠地下水污染之問題，自難排除污染源來自於其他廠區之可能性，亦無法於未經全面調查以前，逕認污染源即來自原告幼獅二廠系爭土地。

㈡關於地下水流向部分究竟為「東北向西南」抑或是「西南向東北」走向，對於判斷污染源是否來自系爭土地以外，至為關鍵，仍未進一步調查，顯有應調查而未調查之瑕疵。依103年1月「全國高污染潛勢工業區地下水質預警監測井網規劃建置計畫（第二期）」（下稱103年預警網建置計畫）2-72頁（圖2.2.4-5桃園幼獅工業區地下水位定期監測成果）、2-80頁（圖2.2.4-8桃園幼獅工業區歷年監測地下水超過管制標準點位）、2-195頁：「推估工業區之地下水流向主要上由東向西北及西南流，顯示工業區東側為地下水流主要的上游邊界，工業區依地勢及水位觀測結果可推估工業區南北兩側為地下水下游處，故以本次量測結果作為地下水流向模擬及工業區下游邊界的參考依據，並與工業局歷年所執行地下水位及流向量測結果一致，無發現異常差異。」、2-196頁：「本工業區地下水整體區域流向模擬結果與前述工業區實測流向結果大致吻合為由東向西北及西南流」、2-198頁「圖2.3.4-4桃園幼獅工業區地下水等水位線及流場模擬示意圖」、4-196頁「圖4.3.2-2桃園幼獅工業區周遭土地使用情況」以及104年11月「全國高污染潛勢工業區地下水質預警監測井網規劃建置計畫（第三期）」（下稱104年預警網建置計畫）4-28頁：「地下水流場整體流向受地勢影響，分別位於北側區域為由東南往西北流，位於南側區域則為由北向南流，經MEMO評估工業區預警網達到88.7％的監測效益（井網可監測面積/工業區面積），有效監測範圍可涵蓋區內已知污染點位及場址。」4-31頁：「圖4.1.7-1桃園幼獅工業區預警網地下水監測異常資訊彙整」等調查結果皆顯示：桃園幼獅工業區南側區域地下水流向為「東北向西南」。訴願決定未依前案訴願決定理由，再次檢視桃園市政府對於地下水流是否進一步詳查，以及調查結果未提出相關地下水抽汲紀錄之瑕疵，顯有違行政自我拘束原則。參以司法院院字第1557號及第1849號解釋，訴願決定有拘束桃園市政府及訴願決定機關之效力。被告既於前案訴願決定理由對於桃園市政府就地下水流向未再進一步調查，認為桃園市政府認定污染源部分，有所瑕疵；同理，被告既未提出地下水流向之調查結果，顯然有違反行政自我拘束原則。

㈢原告既未曾使用四氯乙烯，卻檢驗出微量四氯乙烯，因此無法排除本件所爭污染源來自其他廠區：「降解」指主鏈任一化學鍵斷裂產生初始游離基；初始游離基使相鄰的C-C鍵斷裂，形成新游離基的同時形成分子鏈末端降解產物或單體析出；游離基重合而鏈終止。有關四氯乙烯於自然界中降解，副產物原則上係由四氯乙烯→三氯乙烯→二氯乙烯→氯乙烯，四氯乙烯降解產生三氯乙烯，並不會有三氯乙烯轉換為四氯之情形發生。監測井H00829、H00830監測出四氯乙烯。四氯乙烯於自然環境中會降解為三氯乙烯，又原告幼獅二廠坐落位置地下水流向為東北向西南流向，則如該廠東北方外部工廠倘排放四氯乙烯或三氯乙烯，該化學物質因受地下水流之影響，擴散至原告廠區時，除將檢出四氯乙烯外，亦將降解成三氯乙烯、二氯乙烯，如此，即無法排除原告廠區地下水檢出之三氯乙烯係來自其他廠區，故被告逕行斷定原告為污染行為人，認定事實即有瑕疵。又被告於107年4月11日開庭時稱：「是監測井，是93年就存在，但是當時沒有針對原告場址設置，被證8監測井是針對幼獅工業區設置，當時偵測的是針對四氯乙烯所為。」惟依被告之主張及其所提證物資料「93年度桃園縣工業區地下水水質監測計畫」期末報告定稿所示，地下水的流向為南向北流，如原告真為污染行為人，在93年之前有使用三氯乙烯，若原告真有洩漏或排放污染物，於上開檢測報告既已檢測出有四氯乙烯，理應亦會檢測出三氯乙烯之存在，惟上開報告並無檢出三氯乙烯之情事，且原告並無使用四氯乙烯，故無法排除係受其他工廠影響。被告第5期查證計畫（附件4第3頁）102034場址標準井地下水樣品分析結果表內容顯示，監測井MW102034-02（H00829）、MW102034-03（H00830）中含有微量之四氯乙烯（小於0.02），原告既未曾使用四氯乙烯，卻檢驗出微量四氯乙烯，而非被告所稱毫無四氯乙烯，如此即無法排除三氯乙烯來自東北方外部廠區之可能性：依被告103年預警網建置計畫顯示，位於原告廠區南側之監測井桃幼#6於102年3月、102年9四氯乙烯含量分別為0.00204、0.00134；104年預警網建置計畫明確記載監測井桃幼#6於102年3月、102年9月、10 3年3月、103年9月皆有檢出微量四氯乙烯；再依被告第5期查證計畫記載，監測井MW1 02034-02（H00829）、MW102034-03（H00830）四氯乙烯含量小於「0.02」。從上開各期計畫報告所記載，原告廠區南側地下水確實出現微量四氯乙烯，然而原告工廠內未曾使用四氯乙烯，則此四氯乙烯來自何方，殊值深究。被告未能合理解釋四氯乙烯來自何方，即率斷三氯乙烯不可能來自東北廠區，其認定事實顯然流於臆測，認定原告為污染行為人一節，即有瑕疵。被告曾稱「於降解部分，若是四氯乙烯要降解成三氯乙烯的話，四氯乙烯的濃度要很大，才有可能降解成三氯乙烯」，即已自承確實有可能因降解造成原告廠區三氯乙烯的形成或濃度增加。

㈣被告就「三氯乙烯作業場址為污染源產生處」及「導致監測井MW102034-02、MW102034-03地下水三氯乙烯濃度超標」之原因推論，有違論理及經驗法則，且據此認定原告為污染行為人，顯然有推論過廣之嫌。監測井MW102034-01位置距離三氯乙烯作業場址較近，而三氯乙烯檢測值並未超過標準，而位於北側之監測井MW102034-02、MW102034-03位置距離三氯乙烯作業場址較遠，三氯乙烯檢測值卻超過標準，即已顯示該三氯乙烯作業場址應不是污染源產生處。又被告雖主張現場原三氯乙烯機台設備雖已拆除，然其機台下方為廠區內雨水溝，且周遭地表鋪面有破損情形，並以此認定地下水污染來源明確且污染途徑有相對關聯性云云。惟改制前桃園縣政府環境保護局（嗣改制為桃園市政府環境保護局，下稱桃園環保局）各環境稽查單位於於103年9月5日至現場勘查，並未對地表舖面有任何裂縫看法或疑問，且實地觀察該脫脂區除了下方有盛液盤防護，地面為厚300mm鋼筋混凝土，上層鋪有防水樹酯，不易有滲漏可能。況原告停用三氯乙烯時間為95年，環保單位調查時間為103年，如何能判斷三氯乙烯作業區地面裂痕於95年即存在？被告及桃園市政府至今不曾提出任何證據證明原告幼獅二廠區域內，是否有三氯乙烯於何時流至雨水溝中，並流至廠區北側，甚至從地面流入地下？上開推論既無客觀證據，被告竟逕自認定三氯乙烯因此滲入地下。桃園市政府既無客觀檢測數據，又未進一步調查地下水流向，更未提出系爭土地相關有地下水抽汲之紀錄，且未提出客觀證據推論此污染源是否因地下水流向關係，導致監測井MW102034-02、MW102034-03地下水三氯乙烯濃度超標。原處分認定事實顯然有違論理法則及經驗法則，實不足採。

㈤聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。

三、被告答辯略以：

㈠依土污法第12條第3項中段，以及初評辦法第8條第1項第1款可知，控制場址經主管機關初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，地方主管機關即應報請中央主管機關審核，由中央主管機關公告為地下水污染整治場址。對於是否有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，中央主管機關以專業數據評估方式，另訂有初評辦法，以綜合風險因素計算結果，場址污染影響潛勢評估總分（TOL）值達1,200分以上，即符合有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而應依土污法公告為整治場址。被告辦理第5期查證計畫時調查發現，系爭土地內之二口監測井，即MW102034-02（井號：H00829）與MW102034-03（井號：H00830），分別檢測出地下水三氯乙烯濃度為0.61毫克/公升及0.81毫克/公升，均已超過第二類地下水污染管制標準之0.05毫克/公升，桃園市政府即依土污法第12條第2項及第16條公告劃定系爭土地為控制場址暨管制區；嗣經初步評估結果，系爭土地TOL值為1,624.67分，已達1,200分以上，符合初評辦法第8條第1項第1款，遂由被告公告系爭土地為地下水污染整治場址。

㈡系爭土地經調查後，地下水三氯乙烯污染物濃度超過地下水污染管制標準且污染來源已屬明確，且系爭土地僅原告曾於場址上使用三氯乙烯，基於三氯乙烯之特性，其移動方向主要以垂直為主，受地下水流向之影響小，足見系爭土地之污染係由原告所造成，原處分認定原告為污染行為人，並無違誤。被告103年於系爭土地內之監測井數值已如前述，嗣經桃園環保局持續檢測，於104年9月監測井H00830檢測出三氯乙烯濃度達1.106毫克/公升（桃園環保局「103年度桃園縣地下水含氯場址污染來源鑑識及公告範圍界定計畫」幼獅工業區H10312場址調查結果報告書），106年2月監測井H00829及H00830分別檢測出三氯乙烯濃度達1.14毫克/公升及1.25毫克/公升（106年2月23日水質樣品檢驗報告），足證該污染長期且持續存在於系爭土地。又88年至93年間僅原告於系爭土地上使用三氯乙烯進行油脂清洗製程，並無其他人使用系爭土地，此事實為原告所不爭，而原告當時使用三氯乙烯之歷年申報量甚至多達27公噸/年（原告三氯乙烯歷年申報量）；又經桃園環保局於103年9月5日至原告處稽查結果顯示，現場原三氯乙烯機台設備雖已拆除並改用鹼液作設備表面清洗，然其機台下方為廠區內雨水溝，且周遭地表鋪面有破損情形容易造成污染物滲透，甚至藉雨水溝傳輸至廠區他處，監測井H00830旁為納管前之廢污水集水井，該井使用混凝土而無任何不透水材質（原告97年至104年間稽查紀錄）。桃園環保局復於106年1月10日至系爭土地查看，發現監測井H00829所在之廢棄物暫存區，有「無防水措施」之RC接縫，且地面尚有廢液痕跡，且原告自行作成之調查評估計畫亦明載：「目前地下水之污染範圍應侷限於廠內『廢棄物暫存區』與『原料倉庫區』之間周遭區域」等文字，足證原告製程中使用之三氯乙烯所產生之廢水，置於廢棄物暫存區時，因無任何防水措施，自會發生污染物洩漏之情形，故系爭土地之污染係由原告造成，至為灼然。土污法上對於污染行為人之定義，只要客觀上有洩漏或棄置污染物行為之事實，不論其行為合法或非法，即該當該法第2條第15款第1目所規定之污染行為人，原告主張其使用三氯乙烯進行油脂清洗製程，均委託合法廢棄物清理業者處理，並無違法排放三氯乙烯之必要性云云，此與被告認定原告為污染行為人係屬二事，並無關聯。

㈢系爭土地周界南北側均未檢出三氯乙烯濃度超標之情事，顯見本件污染並非由場外流入。被告於103年委託中興工程顧問股份有限公司（下稱中興工程）執行103年預警網規劃建置計畫，其書面正式報告指出：「工業區南側青山一街上編號桃幼#6之監測井其第一次地下水採樣三氯乙烯檢測值為0.0894毫克/公升，超過管制標準」、「位於桃園幼獅工業區南側區外2口簡易井YS-S4（永平路）、YS-S8（永平高工）無檢出任何管制項目。…位於桃園幼獅工業區南側（近嘉發實業）簡易井YS-S6檢出微量三氯甲烷。…工業區內道路上簡易井（YS-S5、YS-S6、YS-S7）並無檢出三氯乙烯超標情形，依井位相對位置桃幼#6目前污染可疑範圍限縮於鄰近工業區周界處的嘉發廠區，而區外部分仍無擴散至永平路」，故依被告103年預警網建置計畫之調查結果，系爭土地與東北側場址間之簡易井並未發現任何污染，足證污染並非如原告所稱係由東北側流入。桃園市政府委託財團法人工業技術研究院執行106年度之「桃園市地下水含氯有機污染場址污染調查及應變必要措施計畫」（下稱應變必要措施計畫），分析105年11月25日及106年8月4日各井之地下水等水位線，發現系爭土地及東北側一陽國際科技股份有限公司（下稱一陽公司）場址地下水流向，係從各場址四周往場址中心內流入，足證污染物不可能由一陽公司方向之地下水流入系爭土地。桃園市政府於執行106年應變必要措施計畫時，亦判斷系爭土地僅檢測出三氯乙烯（TCE）超過管制標準之污染，然而一陽公司所檢出之污染，除三氯乙烯（TCE）超過管制標準外，尚有順式-二氯乙烯（cDCE）及二氯甲烷（DCM）之污染物超過管制標準，顯見兩個場址為完全不同之污染團塊，原告主張系爭土地之污染物係由東北側一陽公司流入云云，並非可採〔應變必要措施計畫場址調查成果暨期中報告（修正二稿）〕。

㈣系爭土地之污染物並未檢測出四氯乙烯，亦無檢測出四氯乙烯降解成三氯乙烯之情況下會產生之1,2-二氯乙烯及氯乙烯，足證系爭土地之三氯乙烯污染並非由四氯乙烯降解而成。且系爭土地之周圍監測結果，歷年均未檢測出三氯乙烯超標情形，自可認定系爭土地之污染係由原告導致。若有高濃度四氯乙烯降解成三氯乙烯，由於四氯乙烯屬於比三氯乙烯穩定之物質，故通常為厭氧微生物降解，又四氯乙烯降解至三氯乙烯及三氯乙烯降解為1,2-二氯乙烯之速率，通常遠大於1,2-二氯乙烯降解至氯乙烯及氯乙烯降解成乙烯，故在高濃度四氯乙烯降解成三氯乙烯之情況下，亦會同時發現有1,2-二氯乙烯或是氯乙烯之累積，非僅有三氯乙烯之累積。系爭土地僅有三氯乙烯之污染，且污染濃度高達0.610毫克/公升及0.810毫克/公升，而並未檢出四氯乙烯、1,2-二氯乙烯、氯乙烯等污染，足證並非如原告所稱系爭土地之污染係由四氯乙烯降解造成。況且，四氯乙烯要分解成三氯乙烯，在不同環境介質中分佈及降解趨勢不同，包括吸附、揮發、溶解、轉化、遷徙等多重物理、化學及生物特性，並符合一定條件以及環境因子下才有可能分解，須有嚴謹數據分析始可得出確實有降解之結論，原告空言主張報告有檢測出四氯乙烯，理應也會檢測出三氯乙烯云云，洵屬無據。另依經濟部工業局針對桃園幼獅工業區歷年之監測調查成果，自96年起監測系爭土地周圍之地下水，均未檢測出三氯乙烯超標之情形（經濟部工業局，105年調查計畫，桃園幼獅工業區歷年監測調查成果），被告亦針對系爭土地周圍歷次地下水監測結果製作圖示（被告製作桃幼工業區鄰近嘉發實業之地下水監測點位圖），均顯示系爭土地周圍地下水並未檢測出三氯乙烯超標，自可排除系爭土地之污染物三氯乙烯係從場外流入之可能。

㈤原告稱未於系爭土地土壤檢測出三氯乙烯之污染，故地下水污染非由原告洩漏所致云云，但基於三氯乙烯之特性，於土壤中未檢測出三氯乙烯之污染，實屬合理。按三氯乙烯乃屬揮發性有機化合物（VOC），具有高度揮發性，此可參被告97年「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」第4-24頁明載：「三氯乙烯…7.物質洩漏氣致或排放之途徑及流佈…2.…在土壤及地表水體中的三氯乙烯大部分都會逸散至大氣中，少部分會滲入地下水。因不易被生物分解而水解速度慢，故可能存在相當長的時間」。再者，土壤中的化學物質及原生性微生物有可能與揮發性有機化合物反應分解，使揮發性有機化合物成為另一種污染質或無害的化合物（逢甲大學環境工程與科學研究所「未飽和層污染質氣態傳輸模式之研究」碩士論文），導致揮發性有機化合物未於土壤中驗出。況且，三氯乙烯、四氯乙烯此等揮發性有機化合物，其物質特性之一即為比水重，因此除了會逸散至大氣中、與土壤中的化學物質及原生性微生物反應分解外，也會因重量滲入地下水層中，故而有許多含氯有機物之地下水污染場址，於土壤中並無驗出該有機化合物之污染，亦有高雄高等行政法院105年度訴字第484號判決可參。

㈥原告誤指103年第5期查證計畫查證結果報告書之四氯乙烯分析結果「< 0.02 *」為檢出微量四氯乙烯，逕稱本件三氯乙烯污染係四氯乙烯降解造成云云。惟查，103年第5期查證計畫就系爭土地四氯乙烯分析結果為「< 0.02*」，該「*」所示之註釋7，表示該樣品經稀釋20倍後進行分析，分析結果以小於"定量偵測極限x稀釋倍數"表示。稀釋樣品之原因主要有二，一為將分析樣品濃度控制在檢量線範圍內（檢量線為環保署公告之維持檢驗品質管制標準之一，可參環保署公告「環境檢驗檢量線製備及查核指引」），二為當樣品有基質干擾，例如氣泡產生時，亦會以稀釋方式將干擾降低，目的均是為確保檢測結果正確。由於稀釋樣品會使分析定量濃度提高，即偵測極限變大，故實驗室會將稀釋倍率因子計算報告極限值作為報告所出具之數據，亦即「檢量線第一點濃度（定量極限）x最小稀釋倍數」（本件為< 0.001x20=< 0.02表示），此並非指有四氯乙烯之檢出，僅係為表示將樣品控制在檢量線之範圍內，為確保樣品檢測結果準確度之實驗室品管要求。是以，本件僅有三氯乙烯之污染，濃度高達0.610毫克/公升及0.810毫克/公升，而未檢出四氯乙烯、1,2-二氯乙烯、氯乙烯等污染，足證並非如原告所稱系爭土地之污染係由四氯乙烯降解造成。原告誤指103年第5期查證計畫之四氯乙烯分析結果「< 0.02*」為檢出微量四氯乙烯，逕稱本件三氯乙烯污染係四氯乙烯降解造成，然而系爭土地實際上並未檢出四氯乙烯，亦無檢出四氯乙烯降解成三氯乙烯之情況下會產生之1,2-二氯乙烯及氯乙烯，足證系爭土地之三氯乙烯污染並非由四氯乙烯降解而成，參以低濃度四氯乙烯不可能降解成高濃度之三氯乙烯之化學規則，顯認原告主張要無可採。

㈦聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有被告第5期查證計畫查證結果報告書（本院卷第82至102頁）、桃園市政府105年8月10日二公告（原處分卷第35至38頁）、本院106年度訴字第411號判決（本院卷第333至354頁）、初步評估報告（原處分卷第4至15頁）、被告105年9月26日初步評估審查會會議紀錄（原處分卷第40至44頁）、被告105年10月27日環署土字第1050087280號函（原處分卷第45、46頁）、原處分（本院卷第24至27頁）、訴願決定（本院卷第28至41頁）、桃園市政府106年3月20日府環水字第1060061933號函（訴願卷1目次7第14、15頁）、前案查詢表（本院卷第7頁）在卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點：被告以原處分公告系爭土地為地下水污染整治場址，原告為污染行為人，有無違誤？

五、本院之判斷：

㈠按土污法第2條第15款、第17款、第18款、第19款及第20款規定：「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。…十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。十八、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。

十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」第12條第1項、第2項、第3項前段及第11項規定：「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。」「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」「直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址；……。」「第三項初步評估之條件、計算方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第14條第1項、第5項規定：「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後三個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施。調查及評估計畫執行期限，得申請展延，並以一次為限。」「前二項污染範圍調查、影響環境之評估及處理等級評定之流程、項目及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」主管機關依土污法第56條授權訂定發布之土污法施行細則第8條規定：「本法第十二條第二項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」第10條第1項規定：「各級主管機關依本法第十二條第二項及第三項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。」又依土污法第12條第11項及第14條第5項授權訂定發布之初評辦法第2條規定：「本辦法用詞定義如下：一、初步評估：指進行土壤、地下水污染控制場址污染影響潛勢評估，並依評估結果評定是否公告為土壤、地下水污染整治場址。……三、場址污染影響潛勢評估：指進行土壤污染途徑影響潛勢評分及地下水污染途徑影響潛勢評分。……五、對環境影響之評估：指依場址污染潛勢評估總分評估污染場址對國民健康及生活環境之危害性。」第8條第1項第1款規定：「控制場址進行初步評估後，具有下列各款情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關應報請中央主管機關審核後公告為整治場址。一、場址污染影響潛勢評估總分（TOL）值達一千二百分以上。…」上開授權命令經核與母法意旨並無牴觸，亦無逾越授權範圍，應可援用。又被告公告之三氯乙烯管制標準值，第一類（飲用水水源水質保護區內之地下水）為0.005毫克/公升，第二類（第一類以外之地下水為0.05毫克/公升。

㈡再按「土污法施行細則第8條規定，土污法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。該細則係土污法第56條規定，就『地下水污染來源明確』定義為細節性或技術性規定，並無不符立法意旨或逾越母法規定，法院自得予以適用。又上述規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭土地之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件。」有最高行政法院101年度判字第850號判決可資參照。

㈢經查，被告因辦理第5期查證計畫，於103年3月21日派員前往原告幼獅二廠內之監測井進行地下水採樣，其中自MW102034-02（H00829）、MW102034-03（H00830）等2監測井採集樣品經檢測結果，三氯乙烯濃度分別為0.61毫克/公升及0.81毫克/公升，均已超過第二類地下水污染管制標準限值（三氯乙烯0.05毫克/公升），有被告辦理第5期查證計畫查證結果報告書在卷可稽（原處分卷第16至34頁）。桃園市政府依被告上開查證計畫結果，以原告幼獅二廠所在系爭土地地下水污染物三氯乙烯含量，達第二類地下水污染管制標準，以105年8月10日050號公告，依土污法第12條第2項及同法施行細則第10條規定，公告系爭土地為地下水污染控制場址，原告為污染行為人，污染範圍為系爭土地範圍內，另以同日0501號公告，將系爭土地劃定為地下水污染管制區，即日起管制區內之土地使用或人為活動予以管制或限制。桃園市政府另就上開控制場址進行初步評估後，以105年8月16日函送初步評估報告予被告，經被告105年9月26日召開初步評估審查會會議，原則同意公告系爭土地為地下水污染整治場址，被告嗣以105年10月27日環署土字第1050087280號函請原告陳述意見後，以系爭廠址所在之系爭土地，面積10,880.10平方公尺，經查證結果，其地下水中三氯乙烯最高濃度0.81毫克/公升，超過第二類地下水污染管制標準0.05毫克/公升，污染潛勢評估總分（TOL）值1,624.67分，已達1,200分以上，符合初評辦法第8條第1項第1款規定，爰依土污法第12條第3項規定，以原處分公告原告系爭土地，面積10,880.10平方公尺範圍為地下水污染整治場址，有桃園市政府105年8月10日二公告（原處分卷第35至38頁）、初步評估報告（原處分卷第4至15頁）、被告105年9月26日初步評估審查會會議紀錄（原處分卷第40至44頁）、上開被告105年10月27日函（原處分卷第45、46頁）、原處分（本院卷第24至27頁）附卷可稽，依首揭規定及說明，自屬有據。

㈣次查，嗣經被告持續檢測，於104年9月自H00830監測井之地下水樣品，仍檢測出三氯乙烯濃度達1.106毫克/公升，另於106年2月16日，自H00829及H00830等2監測井進行地下水採樣，分別檢測出三氯乙烯濃度達1.14毫克/公升及1.25毫克/公升等情，有桃園環保局委託工業研究院（下稱工研院）執行「103年度桃園縣地下水含氯場址污染來源鑑識及公告範圍界定計畫」之幼獅工業區H10312場址（一陽公司）調查結果報告書（本院卷第103至106頁）及臺灣檢驗科技股份有限公司水質樣品檢驗報告（本院卷第107至109頁）在卷可稽，足證該三氯乙烯之污染持續且長期存在於系爭土地。又系爭土地僅原告幼獅二廠於88年至93年間曾使用三氯乙烯進行油脂清洗製程，依原告三氯乙烯歷年申報量，92年度使用三氯乙烯，甚至多達42.92公噸，數量非少，有原告三氯乙烯歷年申報量報表（本院卷第110頁）、毒化物許可及中止運作申請文件（原處分卷第52、53頁）、原告93年10月13日（93）嘉壓字第1006號函（訴願卷2第41頁）、毒性化學物質運作紀錄申報表（訴願卷2第43至56頁）在卷可稽。且經桃園環保局於103年9月5日至原告幼獅二廠稽查結果，現場原三氯乙烯機台設備雖已拆除並改用鹼液作設備表面清洗，然其機台下方為廠區內雨水溝，且周遭地表鋪面有破損情形，容易造成污染物滲透，或藉由雨水溝傳輸至廠區他處，又監測井H00830旁為納管前之廢污水集水井，該井使用混凝土而無任何不透水材質，該局復於106年1月10日至系爭土地查看，尚發現監測井H00829所在之廢棄物暫存區，有「無防水措施」之RC接縫等情，有被告環保稽查處分管制系統之稽查紀錄（本院卷第115頁）及現場照片（本院卷第118頁）在卷可稽。按三氯乙烯係所謂重質非水相液體（Dense Non-aqueousPhase Liquid，下稱DNAPL），即液體密度比水重之化學物質，在進入地下後以4種形式存在：⑴蒸汽相：存在於非飽和層的土壤孔隙中。⑵固態（吸附）相：以液態方式直接吸附於土壤顆粒表面。⑶溶解相：溶解於土壤水或地下水中。

⑷不溶解相：又稱重質非水溶性液體相（dense nonaqueousphase liquids；DNAPLs），存在於土壤飽和層與非飽和層中；且DNAPL池或殘留量均會逐漸揮發成蒸汽相或漸漸溶於地下水，造成大面積的污染，因此成為地下水的持久性污染源，有被告提出「重質非水相液體（DNAPL）污染調查技術介紹」及「（DNAPLs）調查技術簡介」等文獻資料在卷可稽（本院卷第134至148頁）。鑑於三氯乙烯之特性，其移動方向以垂直為主，受地下水流向之影響小，堪認系爭土地之污染係由原告早年使用之三氯乙烯，自地表裂縫滲入地下之可能性，顯然甚高。至原告雖稱其93年以前使用三氯乙烯後，因沖洗機台而產生之廢液，係委託合法廢棄物清理業者處理，惟系爭土地上僅有原告使用三氯乙烯，非無可能於廢液暫置於上開2監測井附近之廢污水集水井或廢棄物暫存區時，因地面無防水措施而發生污染洩漏之情形。原告有關其已付費委託合法業者處理三氯乙烯清洗後之廢液並申請報備，即無排放三氯乙烯造成污染可能之主張，自難憑採。是被告以原告之污染行為致使系爭控制場址公告為地下水污染整治場址，原告於系爭控制場址內從事不銹鋼捲製造，且地下水污染項目與其製程運作行為關聯確立，構成土污法第2條第15款第1目洩漏污染物之污染行為人，爰以原處分公告原告為污染行為人，實非無據。

㈤至於原告主張監測井中位於系爭土地西南側靠近原使用三氯乙烯脫脂設備位置之MW102034-01監測井之含氯濃度未超標，而靠近大門非使用三氯乙烯脫脂設備及儲放位置東北側之MW102034-03監測井含氯濃度最高，顯無理由確認該點為污染點；且系爭土地東北側約4百公尺範圍內之○○段0000至0000、0000、0000地號等土地（一陽公司），於102年間即經公告為地下水三氯乙烯超標之污染控制場址，顯見幼獅工業區內地下水含氯污染，非僅系爭土地一處，倘依103年及104年預警網建置計畫調查報告所示，地下水流向為東北向西南，又MW102034-02及MW102034-03監測井於104年檢測出三氯乙烯濃度增加之情形，自難排除系爭土地地下水三氯乙烯之污染源係來自其他土地之可能；第5期查證計畫查證結果報告書調查地下水流向竟為西南流向東北，顯未釐清濃度與水流方向之因果關係，被告前以105年1月26日環署訴字第1040087644號訴願決定撤銷桃園市政府104年8月27日府環水字第1040206028號及同年9月9日府環水字第1040236868號有關指定地下水污染控制場址暨管制區之公告，曾指摘系爭土地地下水流向有疑，未據桃園市政府進一步詳查，即予公告，顯屬率斷，被告於本件既未提出地下水流向之調查結果，亦有違誤；且就監測井位置之土壤調查皆未含氯，僅以地下水含氯超標即公告系爭土地為污染整治場址，實乏直接證據云云。惟查，原告幼獅二廠內之MW102034-02及MW102034-03監測井，係位於廠區之西北側，該區域為原告廢棄物暫存/污水處理區，有場址平面配置圖、採證採樣位置圖及查證結果圖在卷可稽（本院卷第92、94頁），第5期查證計畫自該2監測井分別檢出地下水樣品三氯乙烯濃度高達0.61毫克/公升及0.81毫克/公升，又原告自行執行地下水污染控制計畫之104年第四季進度報告（原處分卷第49、50頁），亦分別檢出地下水中三氯乙烯濃度高達6.11毫克/公升及1.64毫克/公升，均已超過第二類地下水管制標準0.05毫克/公升，顯見該2監測井並非與污染源無關。又查，原告所舉被告103年及104年預警網建置計畫（本院卷第50至57頁），係對於幼獅工業區整體區域地下水流向為監測及調查，關於系爭土地局部區域之地下水流向，尚難逕以該工業區整體區域地下水流向即得認定。依被告辦理第5期查證計畫查證結果報告書（本院卷第82至102頁）所載，依原告幼獅二廠內3口井（MW102034-01至03）推估系爭土地地下水流向，大致為西南向東北流動，而非由東北向西南流。再者，依桃園環保局辦理103年度地下水含氯場址污染來源鑑識及公告範圍界定計畫、應變必要措施計畫相關資料彙整，以各井頂高程轉換成海拔高程之量測結果（訴願卷2第69至75頁）顯示，原告幼獅二廠所屬系爭土地東北側周界之地下海拔高程因素，使東北側之地下水不致流向系爭土地內之地下水；且依中興工程於102年8月12、13日，在幼獅工業區南側之YS-S5、YS-S6、YS-S7等3簡易井採樣檢測結果，其中僅有位於一陽公司北側之YS-S5簡易井，經檢出未逾管制標準之三氯乙烯（0.00075毫克/公升），至於自原告與一陽公司間之YS-S6、YS-S7等2簡易井採取之地下水，均未檢出三氯乙烯，有103年預警網建置計畫在卷可稽（本院卷第128至131頁），已難僅因系爭土地東北側之○○段0000至0000、0000、0000地號等土地（一陽公司），於102年間曾經公告為地下水三氯乙烯超標之污染控制場址，即認系爭土地地下水之三氯乙烯係由東北側流入。再參酌被告委託工研院執行106年度應變必要措施計畫時，於106年2月16、17日在一陽公司附近之監測井採樣檢測結果，除檢出三氯乙烯超過管制標準外，尚有順式-二氯乙烯（cDCE）及二氯甲烷（DCM）之污染物超過管制標準之情形，惟於相同日期自位於原告幼獅二廠內之H00829、H00830等2監測井所採樣本，則僅檢出三氯乙烯濃度超過管制標準等情，顯見二者所含污染物成分並非相同，堪認系爭土地地下水中所含三氯乙烯，應非自一陽公司場址流入，有桃園環保局於106年8月印製之106年應變必要措施計畫場址調查成果暨期中報告（修正二稿）可稽（本院卷第235至237頁）。至於MW102034-02、MW102034-03等2監測井於上述各次採樣檢測之三氯乙烯濃度數值有高低差異，可能係受採樣深度或有無採集到污染團塊位置等因素影響，然既均在檢測容許誤差之範圍內，作為系爭土地地下水已受三氯乙烯污染之證明，實無不合。原告僅以104年12月1日採樣測得之三氯乙烯濃度較103年3月之檢測結果為高，即稱該污染物係由廠區外流入云云，自無可採。再者，三氯乙烯屬揮發性有機化合物，在土壤及地表水體中的三氯乙烯大部分都會逸散至大氣中，有被告97年「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」（第4-24頁）附卷可稽（本院卷第204頁）。又土壤中之化學物質及原生性微生物有可能與揮發性有機化合物反應分解，使揮發性有機化合物成為另一種污染質或無害的化合物，則有「未飽和層污染質汽態傳輸模式之研究」碩士論文在卷足憑（本院卷第205至207頁）。是於103年3月21日採樣之系爭土地土壤，固未檢出三氯乙烯，依上開說明，仍不影響有關系爭土地地下水所含三氯乙烯濃度經檢測超過污染管制標準之事實。至於被告前雖以105年1月26日環署訴字第1040087644號訴願決定撤銷桃園市政府104年8月27日府環水字第1040206028號及同年9月9日府環水字第1040236868號有關指定地下水污染控制場址暨管制區之公告後，經桃園市政府重新審酌，認定系爭土地地下水所檢出三氯乙烯之污染源並無來自系爭土地以外之事證，再以105年8月10日二公告，將系爭土地劃定為地下水污染管制區，原告仍不服，提起訴願，則經被告以桃園市政府105年8月10日二公告上開認定所持證據已足而予維持，另以106年1月24日環署訴字第1050077320號訴願決定（訴願卷2第201至209頁）駁回原告訴願。是原告上開主張，自難採據。

㈥至於原告主張第5期查證計畫查證結果報告書（本院卷第97頁）所載MW102034-02、MW102034-03監測井地下水樣品之四氯乙烯分析結果為「< 0.02*」，另桃幼#6監測井於102年3月、9月及103年3月、9月，均經檢出微量四氯乙烯，伊既未曾使用四氯乙烯，卻檢驗出微量四氯乙烯，參諸被告自91年起調查結果，幼獅工業區內周邊（YS-2青年路圓環、YS01華氫科技）已出現四氯乙烯污染，故無法排除系爭土地污染源，係來自其他廠區之四氯乙烯降解為三氯乙烯之可能云云，並舉103年預警網建置計畫（本院卷第291至299頁）、104年預警網建置計畫（本院卷第300、301頁）、第4期查證計畫（本院卷第302至319頁）為據。惟查，第5期查證計畫結果報告書就系爭土地四氯乙烯分析結果為「< 0.02 *」，該「*」之意義，於註釋7明載：「表示該樣品經稀釋20倍後進行分析，當檢測值介於方法偵測極限與定量偵測極限之間，分析結果以小於"定量偵測極限x稀釋倍數"表示。」（本院卷第97頁）而該查證計畫對四氯乙烯之定量偵測極限為0.001毫克/公升，其稀釋倍數20，兩者相乘即0.001x20=0.02，顯見上開分析結果「< 0.02」，即指所測得四氯乙烯濃度係介於定量偵測極限0.001毫克/公升與方法偵測極限0.00016毫克/公升之間，亦即縱有四氯乙烯，其濃度亦極低（低於定量偵測極限0.001毫克/公升），相對於同計畫查證結果報告書檢測MW102034-02、MW102034-03監測井地下水樣品之三氯乙烯，濃度高達0.61毫克/公升、0.81毫克/公升，依其化學原理，如此低濃度之四氯乙烯實無從降解出如此高濃度之三氯乙烯。又依原告所提上開資料，桃幼#6監測井雖於102年3月、9月及103年3月、9月檢出微量四氯乙烯（本院卷第300、301頁），其中102年3月、9月所檢出之四氯乙烯濃度分別為0.00204毫克/公升、0.00134毫克/公升，然相對於同一時間同一監測井地下水樣品所檢出之三氯乙烯，濃度高達0.0894毫克/公升、0.0167毫克/公升，且未檢測出四氯乙烯降解成三氯乙烯之情況下會產生之1,2-二氯乙烯及氯乙烯（本院卷第293頁），足見該監測井之三氯乙烯污染並非由四氯乙烯降解而成。至於YS01及YS-2等監測井雖曾檢測出四氯乙烯超過管制標準0.05毫克/公升之情形，惟該2監測井乃位於幼獅工業區之北側，該區域之地下水流向，係由東往西北流等情，有桃園環保局93年度桃園縣工業區地下水質監測計畫（本院卷第124至127頁）、103年預警網建置計畫可佐（本院卷第51至55頁）。是YS01及YS-2等監測井所在區域之地下水所含四氯乙烯，縱如原告所稱，有隨地下水流動之情形，亦係往西北方流去，不可能流向南方之幼獅二廠系爭土地內。況且，四氯乙烯要降解成三氯乙烯，在不同環境介質中分佈及降解趨勢不同，包括吸附、揮發、溶解、轉化、遷徙等多重物理、化學及生物特性，並符合一定條件及環境因子下才有可能分解，須有嚴謹數據分析始可得出確實有降解之結論。是原告僅因各報告中有檢測出四氯乙烯之情形，即推測系爭土地之三氯乙烯係由四氯乙烯降解而來云云，洵屬無據。

㈦從而，被告以系爭土地經查證結果，其地下水受三氯乙烯污染之濃度，已達第二類地下水污染物管制標準，污染潛勢評估總分（TOL）值1,624.67分，已達1,200分以上，符合初評辦法第8條第1項第1款規定，並參酌原告早年曾在其幼獅二廠內使用三氯乙烯，原機台放置處之周遭地表鋪面有破損，廢污水集水井則未作防水處理，及三氯乙烯對地下水污染具有長期及持續之特性，依土污法第12條第3項規定，以原處分公告系爭土地為地下水污染整治場址，原告為污染行為人，於法並無不合。

六、綜上，被告以原處分公告系爭土地為地下水污染整治場址，原告為污染行為人，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果並無影響，爰不一一斟酌論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭