臺北高等行政法院判決

106年7月28日辯論終結

原告

趙建生

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）住同上

訴訟代理人

郭淑頻

　譚長安

上列當事人間醫師法事件，原告不服衛生福利部醫師懲戒覆審委員會中華民國106年3月16日衛部醫字第1061661524號決議書（編號：0098號），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告係「○○診所」之負責醫師，曾自民國99年1月至101年3月間，長期為葉香如等7名病患處方使用大量管制藥品Zolpidem錠劑，經被告以101年12月17日北府衛食藥字第1013075358號行政處分書，處罰鍰新臺幣（下同）12萬元，及改制前行政院衛生署101年12月28日署授食字第1011800873號裁處書處停止處方、使用或調劑管制藥品6個月（自102年1月4日至102年7月3日）。嗣原告又自102年7月間起至103年2月間止為陳允中等4位病患自費處方使用大量管制藥品Zolpidem錠劑，遠超過合理治療劑量，且病歷無相關病情評估、治療成效紀錄，經被告所屬衛生局於103年2月20日及同年3月12日查獲，經被告依違反管制藥品管理條例第6條第1項規定，依同法第39條第1項，以103年6月23日北府衛食藥字第1031065189號行政處分書處罰鍰30萬元，及衛生福利部103年3月26日部授食字第1031800189裁處書處罰鍰6萬元、103年7月7日部授食字第1031800465號裁處書處停止處方、使用或調劑管制藥品1年（103年7月11日至104年7月10日），並經衛生福利部食品藥物管理署醫療使用管制藥品審核會103年第1次會議審認屬醫療不當處方管制藥品，且違規情節重大。嗣被告所屬衛生局以原告該當醫師法25條第3款「非屬醫療必要之過度用藥行為」規定移付懲戒，經被告所屬醫師懲戒委員會以103年10月28日北府衛醫字第1032031315號決議書(下稱原處分)決議：「處停業1個月，另於1年內接受額外繼續教育學分30小時（包含管制藥品調劑課程10小時、醫學倫理及醫事法律課程各10小時）。」原告不服，提起覆審，嗣經衛生福利部醫師懲戒覆審委員會106年3月16日衛部醫字第1061661524號決議駁回覆審(下稱覆審決議)。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：其係○○○醫院內科主任醫師，並兼改制前○○○○醫院(現為○○○醫院○○○○)精神科主治醫師，故對於內科及精神科均具有專長，原告診所之精神病患，大多屬於慢性長期患者，需要作長期藥物治療，用藥期間過長，多少會產生抗藥性及成癮性，此屬於精神及神經方面的病症，亦為原告診治的專業範圍，故原告縱使知道病患有抗藥性或成癮性，仍須治療之。而病患就診時，原告均會詢問病患用藥後的效果，以及有無副作用，甚至作電話追蹤問診病患。由於病患產生抗藥性，故原告須加大用藥劑量，否則病患可能產生戒斷反應，然此僅為勸戒過程中之權宜、暫時性作法；相關懲戒法法條內容與實際發生之治療行為對照下顯不切實際，此亦為衛生行政單位與醫療臨床單位認知上差異之所在。原告診所之管制藥品均係由原告自行保管，病患看病後取藥均需由原告親自將藥品交付護士後再交予病患，原告對於患者之治療均係有必要且非不當之治療。原告前因使用管制藥品而遭處以罰鍰、停權處分，就此原告於103年10日出席被告所屬醫師懲戒委員會時，已聲明不再使用Zolpidem藥物，亦不再擔任管制藥品管理人之職，至今已有2年6個月之久，實已達成警示糾正之效，惟原告於106年3月29日又收受本件原處分，實感困擾等情。並聲明：覆審決議及原處分均撤銷。

三、被告則以：依第四級管制藥品Zolpidem之仿單記載，原告為病患陳允中等所為之處方遠超過合理治療劑量，嚴重超過醫療常規，致病患有成癮風險，且病歷無相關病情評估、用藥理由及治療成效紀錄，又經長期處方使用後無明顯改善病患失眠狀態，卻未轉診精神科或神經專科醫師治療，為醫療不當處方管制藥品之行為，且違規情節重大。復由何姓病患供述可知，原告並未親自看診開立處方，而是由病患直接向櫃檯小姐購買，原告雖經裁處罰鍰12萬元及停止處方、使用或調劑管制藥品6個月，惟被告所屬衛生局於103年2月20日及103年3月12日至原告診所查核時，查知原告仍續開立大量Zolpidem藥物，被告始裁處原告因違反管制藥品管理條例第6條第1項之規定，處罰鍰30萬元，衛生福利部並於103年7月7日依同條例第36條規定，處原告停止處方、使用或調劑管制藥品1年，上揭裁處係屬行政罰，且係原告於不同期間處方大量管制藥品行為之處分，並非同一事件所為之裁處。又本件經覆審決議駁回後，被告方據覆審決議於106年3月27日以新北府衛醫字第1060510008號函請原告依法完成原懲戒處分，均足見本件並無原告所稱再次處分之情，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分(本院卷第19至20頁)、覆審決議(本院卷第28至30頁)、被告所屬衛生局違反醫師法案件移付懲戒書(覆審卷第35至36頁)、衛生福利部103年7月7日部授食字第1031800465號裁處書(覆審卷第44至45頁)、被告103年6月23日北府衛食藥字第1031065189號行政處分書(覆審卷第46至48頁)、衛生福利部103年3月26日部授食字第1031800189號裁處書(覆審卷第58至60頁)、改制前行政院衛生署101年12月28日署授食字第1011800873號裁處書(覆審卷第93至95頁)、被告101年12月17日北府衛食藥字第1013075358號行政處分書(覆審卷第97至99頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告以原處分處原告停業1個月，及另於1年內接受額外繼續教育學分30小時（包含管制藥品調劑課程10小時、醫學倫理及醫事法律課程各10小時），有無違誤？

五、本院判斷如下：

㈠按「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：一、業務上重大或重複發生過失行為。二、利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。三、非屬醫療必要之過度用藥或治療行為。四、執行業務違背醫學倫理。五、前4款及第28條之4各款以外之業務上不正當行為。」「醫師懲戒之方式如下：一、警告。二、命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修。三、限制執業範圍或停業1個月以上1年以下。四、廢止執業執照。五、廢止醫師證書。前項各款懲戒方式，其性質不相牴觸者，得合併為一懲戒處分。」醫師法第25條、第25條之1分別定有明文。又何謂「非屬醫療必要之過度用藥或治療行為」，應係指醫師之治療或用藥，須基於治療疾病的需要（正當理由），且須符合醫學原理及臨床藥理（合理使用），據實告知病人，不得違反藥品使用當時，已知的具公信力的醫學文獻，倘若醫師用藥或治療行為與其達成醫療之目的不相關，或其用藥或治療行為超出該醫療所必要之程序者，即應認定非屬醫療必要之過度用藥或治療行為。

㈡經查，原告為○○診所之負責醫師，其於102年7月間起至103年2月間止為陳允中、何嘉莉、黃又寧、蔡秋茹等病患自費處方使用大量管制藥品Zolpidem錠劑，且處方天數未到即重複處方，處方日平均量2.3粒至15粒（兩次處方間最大日用量高達70粒），經被告所屬衛生局於103年2月20日及同年3月12日查得，製有現場稽查工作日誌表、訪問紀要及病患用藥表等在卷為憑（見本院卷第60頁背面至第62頁、第115至116頁）。又第四級管制藥品「〈五洲〉安眠諾登錠10公絲」（衛署藥製字第045279號，主成分：Zolpidem）仿單上記載用法用量為「必須用最低有效劑量開始治療，建議起始劑量女性為5毫克，男性為5毫克或10毫克。若5毫克劑量無效，劑量可增加至10毫克。每日最高劑量不可超過10毫克。」亦有藥品仿單在卷可稽（見答辯卷2第1至2頁），足見原告之治療用藥行為，遠超過合理治療劑量，嚴重超過醫療常規，致病患有成癮風險，且原告亦自承病歷無相關病情評估、用藥理由及治療成效紀錄（見本院卷第83頁筆錄），經長期處方使用後無明顯改善病患失眠狀態，卻未轉診精神科或神經專科醫師治療，被告認定原告所為符合非屬醫療必要之過度用藥或治療行為，且違規情節重大，自無違誤。

㈢原告雖主張其開給患者的安眠諾登（Zolpidem），乃依其醫師專業予以認定，病人有抗藥性，針對長期重度罹病的患者需加重劑量才能解決病患的失眠痛苦云云。惟查，依原告為陳允中、何嘉莉、黃又寧、蔡秋茹等病患，使用大量管制藥品Zolpidem錠劑，且處方天數未到即重複處方，處方日平均量2.3粒至15粒（兩次處方間最大日用量高達70粒）等情觀之，原告之用藥行為，遠超過藥品仿單合理治療劑量，嚴重超過醫療常規，業如前述，且原告前開主張，亦未據其記載於病歷，亦據其自承在卷，足見原告前開所辯，已屬無憑。況病患何嘉莉於被告所屬衛生局訪談中亦供稱：伊只去了5至6次，那應該不到200粒，我們去○○就診，完全不需要提供任何證件，只要在櫃檯跟小姐說伊的姓名，然後伊要什麼安眠藥、幾粒，他們就會包給伊，伊每次30粒700元，60粒1,300元等情（見本院卷第117頁）可知，原告並沒有親自看診開立處方，而是由病患直接向櫃檯小姐購買第4級的管制藥品Zolpidem安眠藥，原告前開主張，自無足採。

㈣復按醫師法第25條之醫師懲戒事由，係以具特定身分關係之醫師為對象，屬於專門職業者本身紀律性之要求，乃依醫師法之規定辦理。另依行政罰法第1條立法說明，行政罰法適用範圍不包括行政刑罰及「懲戒罰」和「執行罰」等廣義的行政罰，「懲戒罰」係對具有特定身分關係之人於違反各該特定法律所課予之義務時所為之處罰，其處罰目的在於內部紀律之維持，性質上非屬違反行政秩序之處罰（最高行政法院101年度判字第982號判決及102年度判字第777號判決意旨參照）。懲戒罰與行政罰之法律依據、規範目的、處分構成要件、處分內容均不相同，不生一事多罰之問題。是故醫師同一行為違反管制藥品管理條例及醫師法時，由各機關依不同法規範目的可認有多重法益受侵害時，得併合為行政罰與懲戒罰之懲處。經查，原告於99年1月至101年3月間，長期為葉香如等7名病患處方使用大量管制藥品Zolpidem錠劑，經被告以101年12月17日北府衛食藥字第1013075358號行政處分書，處罰鍰12萬元，及改制前行政院衛生署101年12月28日署授食字第1011800873號裁處書處停止處方、使用或調劑管制藥品6個月（自102年1月4日至102年7月3日）（見本院卷第63至64頁、答辯卷2第46至47頁）。嗣原告又自102年7月間起至103年2月間止為陳允中等4位病患自費處方使用大量管制藥品Zolpidem錠劑，經被告103年6月23日北府衛食藥字第1031065189號行政處分書處罰鍰30萬元，及衛生福利部103年3月26日部授食字第1031800189裁處書處罰鍰6萬元、103年7月7日部授食字第1031800465號裁處書處停止處方、使用或調劑管制藥品1年（103年7月11日至104年7月10日）（見本院卷第55至58頁）。經核前開原告所受罰鍰，及停止處方、使用或調劑管制藥品等裁處，均係各該機關以原告違反管制藥品管理條例第6條而依同法第39條及第36條規定所為裁處。然管制藥品管理條例之立法目的係為有效遏止藥物濫用，部分影響精神藥品應與麻醉藥品合併建立管理體系，即核發證照並分級管理，以阻斷繼續濫用之管道；惟醫師法第25條規定之懲戒，係維持醫師職業或紀律所要求之懲處方法，以達成醫師法保護國民健康及生命之立法精神。原告因違反管制藥品管理條例所受前開裁處係屬行政罰，與本件違反醫師法所受處分係屬懲戒罰，兩者不論法律依據、規範目的、處分構成要件、處分內容均不相同，因其侵害法益不同，得由各不同主管機關，依各該法令對原告之違法行為得併合為行政罰與懲戒罰之懲處，自不生一事多罰之問題。縱認本件原告所受停業處分有兼具行政罰之性質，惟與原告因違反管制藥品管理條例所受罰鍰，及停止處方、使用或調劑管制藥品等裁處，亦非屬同種類行政罰，自得併予裁處，應無違行政罰法之規定。

㈤原告身為醫師，係專業的醫療人員，當明知管制藥品的治療與用藥特性，且其於101年間，已因長期為病患處方使用大量管制藥品Zolpidem錠劑，違反管制藥品管理條例規定而遭裁處罰鍰及停止處方、使用或調劑管制藥品6個月，仍未知悔改，又於停止使用管制藥品期間，再次自102年7月起至103年2月間止為陳允中等4位病患自費處方使用大量管制藥品Zolpidem錠劑，核其違規情節重大，顯屬故意之累犯。從而被告衡酌原告的違規情狀及懲戒目的，為矯正其偏差行為，維護專業同儕團體內部紀律與秩序，認原告該當醫師法第25條第3款規定所稱非屬醫療必要之過度用藥行為，被告所屬醫師懲戒委員會決議命原告停業1個月及1年內接受額外繼續教育30小時（包含管制藥品調劑課程10小時、醫學倫理及醫事法律各10小時），並無裁量逾越、濫用或違反比例原則的問題。原告主張其前因使用管制藥品而遭處以罰鍰、停權處分，原告已聲明不再使用Zolpidem藥物，亦不再擔任管制藥品管理人之職，至今已有2年6個月之久，實已達成警示糾正之效云云，自無足採。

六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，覆審決議予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭