臺北高等行政法院裁定

原告

吳江泉

送達代收人

李櫻麥

被告

行政院農業委員會

代表人

林聰賢（主任委員）

上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院中華民國106 年4 月27日院臺訴字第1060171104號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「原告之起訴有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。次按同法第4 條第1 項、第5 條明定人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟；人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。茍行政機關對外所為僅屬其單純之事實敍述或理由說明，不生任何法律效果，即非行政處分，人民不得對之提起行政爭訟，否則其訴即屬不合法（最高行政法院105 年度裁字第1104號裁定可資參照）。再者，所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是課予義務訴訟須人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」，此時受理陳情之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟。足認行政機關對於人民之請求予以拒絕，並非盡屬行政處分，而應依請求之內容決定之（最高行政法院105 年度裁字第874 號裁定足資參照）

二、緣被告考量建築法已針對山坡地建築行為訂有相關法令及具體規範，迭以86年1 月30日（86) 農林字第86100060A 號、86年12月30日（86) 農林字第86164313號、88年2 月11日（88)農林字第088103429號、92年9月23日農授水保字第0920151901號、94年3月4日農授水保字第0941803754號、96年7月9日農授水保字第0961856151號、97年6月25日農授水保字第0971851111號、101年11月23日農授水保字第1011828144號等函釋（以下合稱86年1月30日函釋等)，針對山坡地未涉及基礎及地下室以下之其他開挖整地之純建築行為、點狀或線狀公用事業設施及平坦地，作成免擬具水土保持計畫之解釋，執行多年後已衍生諸多問題，爰邀集專家學者、相關機關及專業團體，於103年7月2日召開103年度研商水土保持管理相關議題第3次會議，經該會議決議被告86年1月30日函釋等應停止適用，回歸水土保持法第12條規定辦理。被告旋以103年7月4日農授水保字第1031862015號函（下稱被告103年7月4日函）告經濟部、國防部、交通部、內政部、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府、高雄市政府、桃園縣政府（103年12月25日改制為桃園市政府）、新竹縣政府、苗栗縣政府、南投縣政府、彰化縣政府、雲林縣政府、嘉義縣政府、屏東縣政府、宜蘭縣政府、花蓮縣政府、臺東縣政府、基隆市政府、新竹市政府、嘉義市政府、農委會林務局等機關，被告86年1月30日函釋等自即日起停止適用，86年1月30日函釋等停止適用前已受理案件，仍依各函釋規定辦理。嗣原告於105年10月27日具函請求被告明示被公告為山坡地之都市計畫範圍內住宅區建築房舍，非為水土保持法管轄範圍，且於其內建築非屬開發建築用地。經被告以105年11月7日農授水保字第1050731117號函（下稱系爭函文）復原告，略以：「……二、依水土保持法第3條第3款規定，山坡地係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於標高在100公尺以上或標高未滿100公尺，而其平均坡度在5%以上者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地。三、另水土保持法第12條第1項規定略以：『水土保持義務人於山坡地或森林區從事下列行為，應先擬具水土保持計畫送主管機關審查核定…四、開發建築用地、設置公園…或其他開挖整地』。據此，水土保持法係依行為態樣對水土保持義務人課以擬具水土保持計畫之義務，尚非以土地之區域計畫別為斷，亦無都市計畫區得免擬具水土保持計畫之規定。四、因『純建築行為』免擬具水土保持計畫之解釋，執行多年已衍生諸多問題及弊端，其中包括刻意規避山坡地開發利用回饋金之收取等，又極端氣候所引發異常降雨，削弱山坡地抗災能力，本會爰邀集專家學者、相關機關及專業團體召開會議討論，於103年7月4日將前開函釋停止適用；故該函釋之停止適用與土地是否位於都市計畫區範圍無關。」原告不服系爭函文，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張略以：原告配偶所有之土地位於臺中市○○區○○街及0000巷沿路使用分區，屬都市計畫區住宅用地，而該土地標高約12至15公尺，坡度在5%以下，卻被歸為山坡地，致原告申請建築，被告所屬水土保持局要求需擬具水土保持計畫送主管機關審核。嗣原告發現被告將臺中市○○區○○街西側畫為平地，東側畫為山坡地，惟兩側地勢一致，被告為此差別待遇顯係違反水土保持法第3 條及行政程序法第6 條之規定。又被告將部分住宅區、商業區、工業區等劃入山坡地本即違法，數十年未予更正，有行政怠惰之疏失，且被告於103 年7 月4 日停止適用86年1 月30日函釋等解釋令，係違法將都市計畫區內之建築解釋為開發建築用地，顯已違反水土保持法第8 條之規定。再者，臺中市政府必須依照被告及其所屬水土保持局之解釋為行政行為，致使其要求所有位於被公告為山坡地之都市計畫區之住宅區、商業區等建築申請，均需擬具水土保持計畫送審並繳交山坡地回饋金，方予核准。原告提起訴願時，已告知承辦人因該解釋致原告建照之申請無法通過，訴願決定仍以未生法律上之效果為由，決定不受理，顯有違誤等情。並請求判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉請糾正行政院此違法行為。

四、經查，原告於105 年10月27日具函請求被告明示被公告為山坡地之都市計畫範圍內住宅區建築房舍，非為水土保持法管轄範圍，且於其內建築非屬開發建築用地（參本院卷第56至57頁申請書），經被告以系爭函文（參本院卷第58至59頁）回復原告。又揆諸前揭系爭函文之內容，可知該函文僅係被告就原告所陳山坡地之都市計畫區是否為水土保持法管轄範圍及其內建築有無同法第12條第1 項第4 款開發建築用地之適用，基於水土保持法主管機關之職權，說明相關規定及函釋適用之回復，其性質係屬單純事實通知或理由之說明，並非對原告有所處分，亦不因此發生具體的法律效果，或造成其權利或利益之損害，亦非對原告依法申請之案件予以駁回之行政處分。是以，原告對之提起行政訴訟，核屬不備起訴要件，且其情形無從補正，應予駁回。又原告既以行政院農業委員會為本件行政訴訟之被告機關，則應僅得就該被告機關業務所涉之行政處分為爭執標的，就非被告職權所涉之其他請求，則不容本件予以審酌。據此，本件原告固聲明請求糾正行政院之違法行為，惟此涉及監察權之行使，不僅非屬被告職權，亦非屬行政法院權限。從而，原告此部分請求，亦屬不備起訴要件，且其情形無從補正，亦應予以駁回。此外，原告之訴既不合法，其實體上之主張即無庸審酌，併予敘明。

五、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺北高等行政法院第五庭