最高行政法院(含改制前行政法院)105年度裁字第1104號

最　高　行　政　法　院　裁　定

105年度裁字第1104號

抗告人

張元澤

上列抗告人因與相對人嘉義市政府間工廠管理輔導法事件，對於中華民國105年6月16日高雄高等行政法院105年度訴字第182號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、緣抗告人以民國104年10月18日陳情書向相對人主張，門牌號碼為嘉義市○○街0號附0（依相對人104年12月21日訴願答辯書載同遠東街0號旁）鐵皮屋（下稱系爭廠房），從事蒸糕製造業所產生噪音已超過管制標準，其有權請求禁止該噪音進入住屋內，請相對人認定該鐵皮屋是否為工廠並答覆。惟相對人迄至104年11月17日仍未回覆，抗告人乃於104年11月26日繕具訴願書略以：系爭廠房依工廠管理輔導法之規定，應認定為工廠，請相對人依法行政等語，向經濟部提起訴願；而相對人於104年12月4日以府建商字第1045049932號函（下稱系爭函）復抗告人以：依行政程序法第173條及陳情處理規定第14點處理（同一事由，經予適當處理，並已明確答覆後，而仍一再陳情者），不予回復等語；抗告人則於104年12月28日提出訴願理由書主張系爭函為行政處分。迨經訴願決定不受理，抗告人不服，遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，求為判決：㈠系爭函及訴願決定應予撤銷；㈡相對人應就系爭廠房是否屬工廠，依法另行處分。嗣經原審裁定駁回後，提起抗告。

三、本件原裁定以：㈠抗告人前因系爭廠房從事蒸糕製造業，多次向相對人及其相關單位提出陳情及檢舉，經相對人現場勘查後，多次函復抗告人，系爭廠房之面積，未達工廠設立標準等情。嗣抗告人於99年3月24日以電子郵件向經濟部工業局（下稱工業局）函詢有關系爭廠房面積計算問題，經工業局於99年3月29日以工中字第09905004960號函移請相對人查處逕復，相對人乃於99年4月6日以府建商字第0995014354號函復抗告人謂：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函覆在案（公文號：府建商字第0970031221號函）。」「其工廠作業將已炊熟之製成品移至門外散熱，其是否構成占用道路宜由警察單位處理，而非將占用道路部分併入工廠作業面積計算。」及「有關違章建築部分，本府工務處經現勘後，依據『嘉義市政府執行違章建築取締措施』之規定列入該措施『六、（三）其他』辦理。」等語。抗告人認相對人前揭函文稱系爭廠房面積未達工廠設立標準等情並非事實，於99年4月15日向監察院提出陳情。經該院以99年4月29日（99）院臺業貳字第0990163231號函請相對人查處逕復；相對人遂於99年5月12日以府建商字第0995019108號函復抗告人略謂：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函復在案（公文號：府建商字第0970031221號函）。」及「仍請依本府99年4月6日府建商字第0995014354號函辦理。」等語。抗告人不服相對人99年5月12日府建商字第0995019108號函，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起行政訴訟，經原審99年度訴字第469號審理後，部分以判決、部分以裁定駁回抗告人之訴，復經本院100年度判字第1651號判決駁回上訴及100年度裁字第2354號裁定駁回抗告而確定。㈡抗告人於104年10月18日以陳情書載：「本人住本市○○○○○市○○○街00號，近鄰遠東街0號緊鄰本住家搭鐵皮屋，從事蒸粿．．．本人向貴市府陳情，請建設處工商課，認定本住戶旁鐵皮屋是否為工廠？請答覆。」等語，經相對人以104年12月4日府建商字第1045049932號函復抗告人略謂：「說明：．．．台端多年來一再陳情遠東街5號蒸糕違反工廠管理輔導法部分，本府已多次回覆，且該案經最高行政法院判決駁回在案。本案業依行政程序法第173條及陳情處理規定第14點．．．處理，不予回復。前述內容本府分別於11月16日、11月20日及11月27日於行政院院長信箱貼文回復，台端亦已知悉．．．」觀之系爭函之內容，係相對人認抗告人之申請乃重複前次之陳情，依相同理由再重申先前已受判決確定等事實之敘述，而未重為實質決定，故系爭函僅為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律之效果，核其性質非屬行政處分，抗告人即不得對之提起訴願，訴願決定為不受理決定，要無不合，抗告人復對之提起撤銷訴訟，於法未合。㈢工廠管理輔導法第3條、第30條規定內容，僅在規定該法所稱之工廠定義，授權中央主管機關公告構成工廠之條件，工廠使用土地種類，未取得工廠登記證，仍從事物品之製造、加工時，授權主管機關處以罰鍰之權限，核無賦予抗告人有向相對人請求作成對他人命其停工及處以罰鍰處分之權利；又工廠管理輔導法係為促進工業發展，健全工廠管理及輔導所制定（參照該法第1條），本含有維護社會整體安全之意旨，但除因相關規定而受處分之人外，一般人民不因主管機關是否為上述罰鍰及停工處分致其權利或法律上利益受影響，是應認法律並無賦予一般人民得請求主管機關對特定人為上述罰鍰及停工處分之請求權；至於工廠管理輔導法第21條第3項之規定，係規範製造、加工或使用危險物品之工廠，應善盡安全管理之作為義務，如未善盡安全管理責任，發生重大環境污染或重大工安事故，致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全時，並責由主管機關得命其停工、改善之權責，亦係維護公共安全之公益，並未明確規定該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地，故一般人民僅係藉由主管機關對於工廠之健全管理與輔導享有安全及優良環境品質之反射利益。準此，抗告人以104年10月18日陳情書請求相對人所屬建設處工商課認定本住戶旁鐵皮屋是否為工廠，即非「依法申請」事件，抗告人逕行提起課予義務訴訟，即欠缺訴訟要件，且無從補正等語，乃裁定駁回抗告人之訴。

四、抗告意旨略謂：㈠依據工廠管理輔導法之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，其目的係藉由健全之工廠管理及輔導，以促進工業之發展，並兼顧生態環境、提升環境品質及公共利益之維護而設，尤其該法第21條第3項前段規定，具有保護鄰近（特定）民眾安全之目的，故該法兼有保障公益及私益；又該法限制工廠必須達一定面積或其生產設備達一定電力容量或熱能者，無非係規範工廠之設置、製作物之種類，以維護公共安全，此係為一般行政訴訟之公害防止、環境保護等訴訟類型，則前開工廠管理輔導法所定之保護規範目的，均有保護與工廠緊鄰之居民甚明。㈡依本院91年度裁字第1475號、94年度裁字第113號裁定意旨，工廠管理輔導法第21條第3項既有保護私益之立法目的，可認立法者有意賦予檢舉人某種法律地位，使其有權請求國家保護其受法律保護之私益，其檢舉係保護請求之行使，主管機關為檢舉事項不成立之函覆，影響檢舉人之法律地位，產生不利之法律效果，應屬行政處分；又工廠管理輔導法第21條第3項既明定「致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全」，若仍解釋鄰近民眾無權請求相對人依法適用工廠管理輔導法第3條認定系爭廠房違反該法，則該條項形同具文，故訴願決定限縮該法條之適用空間，致使人民之居住安寧受到侵害，亦為行政怠惰。原裁定形式上以「檢舉」而認系爭函為觀念通知，未審酌抗告人有請求保護之權利，顯係不當等語，求為廢棄原裁定，並撤銷系爭函及訴願決定，暨命相對人應就系爭廠房是否屬工廠，依法另為行政處分。

五、本院查：

㈠按「原告之起訴有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按同法第4條第1項、第5條明定人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟；人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。茍行政機關對外所為僅屬其單純之事實敍述或理由說明，不生任何法律效果，即非行政處分，人民不得對之提起行政爭訟，否則其訴即屬不合法。又我國行政訴訟係以保障人民之主觀公權利為宗旨，個人是否具有公法上權利或法律上利益之認定，係採規範保護說為基礎，即法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（參照司法院釋字第469號解釋理由書）為判斷標準。是以，須法律規定經綜合判斷後有保障特定人之意旨時，該特定人始能依法提起救濟，如法律規範之目的係在保障一般人之公共利益，且賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，特定人即無法律上之請求權，特定人之聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。

㈡再按，為促進工業發展，健全工廠管理及輔導，政府於90年3月14日制定公布工廠管理輔導法，全文36條；嗣於99年6月2日修正公布全文39條，凡六章（後於103年1月22日僅修正公布第33、34條），依序為第一章「總則」，分別規定：立法宗旨（第1條）、主管機關（第2條）、工廠之定義（第3條）、各級主管機關之權限（第4條）、業務委託辦理（第5條）；第二章「登記及設立許可」，依次規定：事業主體之組織型態（第6條）、工廠名稱（第7條）、工廠負責人（第8條）、工廠設立得利用之土地種類（第9條：「設立工廠所使用之土地，以利用都市計畫工業區、非都市土地編定為丁種建築用地、依法編定開發之工業區或其他依法令規定可供設廠之土地為限」）、工廠申請登記（第10條）、應於設廠前取得設立許可之情形（第11條）、工廠登記之期限（第12條）、申請設立許可或登記應載明事項（第13條）、取得設立許可或變更設立許可之限制（第14條）、辦理登記或變更登記之限制（第15條）、變更登記（第16條）、基於工業發展等政策得採行措施（第17條-本條第1項規定：「中央主管機關基於工業均衡發展、資源合理利用、生態環境及公共利益維護，或因應國際公約、協定等政策需要，得採行下列措施．．．」）；第三章「管理」規定：申報列管物質及接受調查（第18條第1項規定：「主管機關基於健全工廠管理或維護公共利益之需要，得通知工廠申報或提供有關資料；必要時，並得派員進入工廠調查，工廠不得規避、妨礙或拒絕」）、申報抄錄或證明工廠登記事項（第19條）、歇業申報（第20條）、製造加工或使用危險物品之申報（第21條第3項規定：「工廠製造、加工或使用危險物品應善盡安全管理責任，如發生重大環境污染、重大工安事故，致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全者，直轄市、縣（市）主管機關得命其停工並改善之。工廠於停工原因消滅後，得向直轄市、縣（市）主管機關申請復工」）、公共意外責任保險之投保（第22條）、易燃性廢棄物使用之申報（第23條第4項規定：「第一項工廠之原料漏溢或燃燒致有污染環境之虞時，主管機關得指定範圍，限期令其清除、處理；屆期仍未清除、處理者，該範圍內之原料視同廢棄物，依廢棄物清理法規定處理之」）、撤銷工廠設立許可或登記之事由（第24條）、廢止工廠設立許可或登記之事由（第25條）；第四章「輔導」規定：工廠輔導（第26條）、輔導成立區域聯防組織（第27條）、共同污染防制設施之設置（第28條：「為提升環境品質，中央主管機關得輔導工業區內工廠或區外相關工廠，設置共同污染防治設施」，其立法理由載明：為加強工廠之污染防治，提升生活環境品質，本條明定中央主管機關對於工業區之工廠或區外相關工廠，得輔導其設置共同污染防治設施）；第五章「罰則」（第30條規定：「工廠有下列情形之一者，主管機關應令其停工並限期完成工廠登記，屆期未完成登記仍從事物品之製造、加工者，處行為人新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；屆期仍不遵行者，得按次連續處行為人新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰至停工為止：違反第十條第一項規定，未完成工廠登記，擅自從事物品之製造、加工。違反第十六條第三項規定，遷移廠址未重新辦理工廠登記而從事物品之製造、加工。經依第二十四條規定撤銷工廠登記而仍從事物品之製造、加工。經依第二十五條規定廢止工廠登記而仍從事物品之製造、加工」）。依據上開規定之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，工廠管理輔導法之目的，係藉由健全之工廠管理及輔導，以促進工業之發展；並兼顧生態環境、提升環境品質及公共利益之維護而設，上開第21條第3項前段雖有「工廠製造、加工或使用危險物品應善盡安全管理責任，如發生重大環境污染、重大工安事故，『致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全』者，直轄市、縣（市）主管機關得命其停工並改善之」規定，惟係賦予製造、加工或使用危險物品之工廠，應善盡安全管理之作為義務，如未善盡安全管理責任，發生重大環境污染或重大工安事故，致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全時，並責由直轄市或縣（市）主管機關得命其停工、改善之權責；並未明確規定該管機關依此規定對人民負有特定作為義務，一般人民僅係藉由主管機關對於工廠之健全管理與輔導享有安全及優良環境品質之反射利益，一般人民即無從依據該法相關規定向主管機關提起應為行政處分或應為特定內容之行政處分之權利（本院100年度裁字第2354號裁定、100年度判字第1651號判決意旨參照）。

㈢經查，工廠管理輔導法第3條，第9條、第30條等係就該法所稱之工廠定義、工廠設立得利用土地之種類及主管機關對違反該法第10條第1項、第16條第3項、第24條、第25條規定之工廠如何處罰等事項所為之規範；且觀諸該法第1條規定：「為促進工業發展，健全工廠管理及輔導，特制定本法。」之意旨，可知該法係對於違章工廠之查處，並以規範公共利益事項為內容，並無明文規定人民得請求主管機關就涉嫌違反該法令之人予以作成裁罰行政處分之公法上請求權。故抗告人主張基於該法第21條第3項保護私益之目的，認系爭廠房侵害抗告人居住安寧之權利，其有權請求相對人應就系爭廠房是否屬工廠為認定，而向相對人陳情；惟此所謂陳情，固非抗告人之義務，然亦非抗告人之權利，而僅為事實行為，其作用僅在促使主管機關注意執行職務。是以，相對人對抗告人陳情系爭廠房是否屬工廠一案，以系爭函復抗告人略謂：「台端多年來一再陳情遠東街0號蒸糕違反工廠管理輔導法部分，本府已多次回覆，且該案經最高行政法院判決駁回在案。」「本案業依行政程序法第173條及陳情處理規定第14點（同一事由，經予適當處理，並已明確答覆後，而仍一再陳情者）處理，不予回復。」等語（參見原審卷第187頁），核其性質屬觀念通知，此通知並未對抗告人之公法上權利或法律上之利益發生具體的法律效果，對其私法上之權益亦無任何影響，自非行政處分，抗告人自不得對之提起行政救濟。訴願機關為不受理之決定，亦無不合；原審因認抗告人提起本件課予義務訴訟，欠缺訴訟要件，且無從補正，以裁定駁回抗告人之訴，揆諸前開規定及說明，即無不合。

㈣從而，原裁定援引行政訴訟法第107條第1項第10款規定駁回抗告人之訴，經核並無違誤。抗告意旨仍執其歧異之法律見解指摘原裁定違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異