最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1651號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1651號

上訴人

張元澤

被上訴人

嘉義市政府

代表人

黃敏惠

上列當事人間工廠管理輔導法事件，上訴人對於中華民國99年11月30日高雄高等行政法院99年度訴字第469號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人因緊臨其住宅之臺灣省嘉義市○○街5號廠房（下稱系爭廠房）從事炊粿加工作業，多次向被上訴人及相關機關提出陳情及檢舉。案經被上訴人現場勘查後，多次函復上訴人，系爭廠房之面積，未達工廠設立標準等情。嗣上訴人於民國（下同）99年3月24日以電子郵件向經濟部工業局（下稱工業局）函詢有關系爭廠房面積計算問題，案經工業局於99年3月29日以工中字第09905004960號函移請被上訴人查處逕復。被上訴人乃於99年4月6日以府建商字第0995014354號函復上訴人謂：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函覆在案（公文號：府建商字第0970031221號函）。」「其工廠作業將已炊熟之製成品移至門外散熱，其是否構成占用道路宜由警察單位處理，而非將占用道路部分併入工廠作業面積計算。」及「有關違章建築部分，本府工務處經現勘後，依據『嘉義市政府執行違章建築取締措施』之規定列入該措施『㈢其他』辦理。」等語。上訴人認被上訴人前揭函文稱系爭廠房面積未達工廠設立標準等情並非事實，乃於99年4月15日向監察院提出陳情。經該院以99年4月29日院台業貳字第0990163231號函請被上訴人查處逕復。被上訴人遂於99年5月12日以府建商字第0995019108號函復上訴人略為：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函復在案（公文號：府建商字第0970031221號函）。」及「仍請依本府99年4月6日府建商字第0995014354號函辦理。」等語。上訴人不服被上訴人99年5月12日府建商字第0995019108號函，提起訴願，遭訴願決定不受理（關於上訴人請求撤銷訴願決定及被上訴人前揭函部分，由原審另以裁定駁回），遂依工廠管理輔導法第3條(99年6月2日修正前同法第2條)、第9條、第30條（99年6月2日修正前同法第23條）之規定提起行政訴訟，聲明求為判決：被上訴人應作成訴外人謝張麗珠、李麗燕所搭建之系爭廠房，為工廠管理輔導法第3條及第9條所定工廠，並令行為人停工，及依工廠管理輔導法第30條規定，各處新臺幣(下同)2萬元以上10萬元以下罰鍰之行政處分。

二、上訴人起訴主張：㈠依工廠管理輔導法第3條、同法施行細則第2條及經濟部95年12月20日經工字第09504607600號公告之內容，系爭廠房有固定場所從事物品製造、加工，其廠房面積達50平方公尺以上，即是工廠，惟未依法取得設立許可，卻設立於上訴人住家之隔鄰，嚴重影響上訴人及其他鄰人之居家安全，被上訴人竟拒絕依法行政，對於上開法規規定，已無裁量權限卻怠於行使公權力，未依法令認定是工廠，顯已違法。上訴人自得提出本件課予義務訴訟。㈡工廠管理輔導法（上訴人誤書為工廠法）第18條第1項、第2項規定之規範目的，顯係為保障公益而非僅限於私益，再依該法限制工廠必須係達一定面積，或其生產設備達一定電力容量或熱能者，無非係為規範工廠之設置、製作物之種類，以維護公共安全，此係為一般行政訴訟之公害防止、環境保護等訴訟類型，則上開工廠管理輔導法所定之保護規範目的，均有保護。另本件亦符合鄰人訴訟之內容等語，求為判決被上訴人應作成訴外人謝張麗珠、李麗燕所搭建之系爭廠房，為工廠管理輔導法第3條及第9條所定工廠，並令行為人停工，及依工廠管理輔導法第30條規定，各處2萬元以上10萬元以下罰鍰之行政處分。

三、被上訴人則以：工廠設置認定標準係依據工廠管理輔導法暨經濟部95年12月20日公告「工廠從事物品製造、加工之範圍、一定面積、一定電力容量、熱能暨產業類別」辦理。而工廠管理輔導法第3條規定，所稱工廠，指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房或廠地達一定面積，或其生產設備達一定電力容量或熱能者。前項所稱從事物品製造、加工之範圍、一定面積及一定電力容量、熱能，由中央主管機關公告之。經濟部95年12月20日公告「工廠從事物品製造、加工之範圍、一定面積、一定電力容量、熱能暨產業類別」規定，廠地面積達100平方公尺以上，或廠房面積達50平方公尺以上。被上訴人97年9月3日執行未登記工廠聯合勘查結果，永村豐粿店（即系爭廠房）未達工廠登記標準，非工廠管理輔導法管理範圍。至違建部分，亦經被上訴人工務處現勘後，已依據「嘉義市政府執行違章建築取締措施」之規定列入該措施「㈢其他」辦理，即列入依法令應拆除之違建等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：人民對行政機關是否有公法上之請求權或其所享有者僅係反射利益，亦應就法律規範保障之目的觀之。是本件上訴人提起本件課予義務訴訟是否合法，即應視工廠管理輔導法第3條、第9條及第30條有無賦予上訴人得請求被上訴人依其申請作成令訴外人謝張麗珠、李麗燕所搭建之系爭廠房停工，及各處2萬元以上10萬元以下罰鍰之行政處分之公權利而定，惟觀諸工廠管理輔導法第3條、第9條及第30條規定內容，僅在規定該法所稱之工廠定義，授權中央主管機關公告構成工廠之條件，工廠使用土地種類，未取得工廠登記證、遷移廠址未重新辦理工廠登記、經撤銷工廠登記、廢止工廠登記者，仍從事物品之製造、加工時，授權主管機關令行為人停工及處以罰鍰之權限。並未賦予上訴人有向被上訴人請求作成對他人命其停工及處以罰鍰處分之權利。且工廠管理輔導法係為促進工業發展，健全工廠管理及輔導所制定（參諸該法第1條），雖亦含有維護社會整體安全之意旨，但除因上揭規定而受處分之人外，一般人民不因主管機關是否為上述罰鍰及停工處分致其權利或法律上利益受影響，是應認法律並無賦予一般人民得請求主管機關對特定人為上述罰鍰及停工處分之請求權。人民縱向主管機關為上開規定事項之主張，亦應認僅是促使主管機關為職權之發動。因此，上訴人以訴外人謝張麗珠、李麗燕所搭建之系爭廠房，為工廠管理輔導法第3條及第9條所定之工廠，依第30條之規定，應令其停工，並各處2萬元以上10萬元以下罰鍰之行政處分，即非所謂依法申請，自無依行政訴訟法第5條規定提起本件訴訟之訴訟權能。則上訴人提起本件課予義務訴訟，欠缺權利保護要件，為顯無理由，而判決駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：依工廠管理輔導法第17條、第18條、第1條及第3條規定，足見欲產生規範效果在維護公共利益，又公共利益即個人利益之綜合，故亦係保護個人利益。又工廠管理輔導法第28條、第21條、第23條規定均係保護環境及鄰人住居安全，殆無疑義，故上訴人既為法規保護之特定個人，自有請求權而非僅反射利益。原判決徒解為「含有維護社會整體安全之意旨，但除因上揭規定而受處分之人外，一般人民不因主管機關是否為上述罰鍰及停工處分致其權利或法律上利益受影響，是應認法律並無賦予一般人民得請求主管機關對特定人為上述罰鍰及停工處分之請求權」，並進而認上訴人無請求權，應與司法院釋字第469號解釋違背。

六、本院查：

（一）按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。又「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。．．．。」司法院釋字第469號解釋在案；其解釋理由書並闡釋：「．．．法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，．．．。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。．．．」等語甚詳。準此，行政機關對人民申請之案件，有作成行政處分之義務者，以人民「依法律」有請求行政機關應為行政處分或應為一定內容行政處分之公權利為前提。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量餘地，該「可得特定之人」固得「依法」向該管機關請求為特定行為；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障「特定人」之意旨時，該「特定之人」亦得「依法」向該管機關請求為特定行為。換言之，法律規定之內容，縱有保護人民生命、身體及財產等法益之目的，惟各該法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項，並未明確規定；或就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，一般人民僅享有反射利益-亦即並無保障「特定人」之意旨時，即難謂該管機關依此規定對人民負有特定義務而無不作為之裁量餘地；或一般受反射利益之人民得據該法律提起請求主管機關為特定行為。是一般人民依前開行政訴訟法第5條規定向高等行政法院提起請求主管機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，其提起即不備起訴要件，應以裁定駁回其訴（本院99年6月份庭長法官聯席會議決議㈣參照）。

（二）次按，為促進工業發展，健全工廠管理及輔導，政府於90年3月14日制定公布工廠管理輔導法，全文36條（下稱本法）；嗣於99年6月2日修正公布全文39條，凡六章，依序為第一章「總則」，分別規定：立法宗旨（第1條）、主管機關（第2條）、工廠之定義（第3條）、各級主管機關之權限（第4條）、業務委託辦理（第5條）；第二章「登記及設立許可」，依次規定：事業主體之組織型態（第6條）、工廠名稱（第7條）、工廠負責人（第8條）、工廠設立得利用之土地種類（第9條：「設立工廠所使用之土地，以利用都市計畫工業區、非都市土地編定為丁種建築用地、依法編定開發之工業區或其他依法令規定可供設廠之土地為限」）、工廠申請登記（第10條）、應於設廠前取得設立許可之情形（第11條）、工廠登記之期限（第12條）、申請設立許可或登記應載明事項（第13條）、取得設立許可或變更設立許可之限制（第14條）、辦理登記或變更登記之限制（第15條）、變更登記（第16條）、基於工業發展等政策得採行措施（第17條-本條第1項規定：「中央主管機關基於工業均衡發展、資源合理利用、生態環境及公共利益維護，或因應國際公約、協定等政策需要，得採行下列措施．．．」）；第三章「管理」規定：申報列管物質及接受調查（第18條-本條第1項規定：「主管機關基於健全工廠管理或維護公共利益之需要，得通知工廠申報或提供有關資料；必要時，並得派員進入工廠調查，工廠不得規避、妨礙或拒絕」）、申報抄錄或證明工廠登記事項（第19條）、歇業申報（第20條）、製造加工或使用危險物品之申報（第21條-本條第3項規定：「工廠製造、加工或使用危險物品應善盡安全管理責任，如發生重大環境污染、重大工安事故，致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全者，直轄市、縣（市）主管機關得命其停工並改善之。工廠於停工原因消滅後，得向直轄市、縣（市）主管機關申請復工」）、公共意外責任保險之投保（第22條）、易燃性廢棄物使用之申報（第23條-本條第4項規定：「第一項工廠之原料漏溢或燃燒致有污染環境之虞時，主管機關得指定範圍，限期令其清除、處理；屆期仍未清除、處理者，該範圍內之原料視同廢棄物，依廢棄物清理法規定處理之」）、撤銷工廠設立許可或登記之事由（第24條）、廢止工廠設立許可或登記之事由（第25條）；第四章「輔導」規定：工廠輔導（第26條）、輔導成立區域聯防組織（第27條）、共同污染防制設施之設置（第28條：「為提升環境品質，中央主管機關得輔導工業區內工廠或區外相關工廠，設置共同污染防治設施」，其立法理由載明：為加強工廠之污染防制，提升生活環境品質，本條明定中央主管機關對於工業區之工廠或區外相關工廠，得輔導設置共同污染防治設施）；第五章「罰則」（本章第30條規定：「工廠有下列情形之一者，主管機關應令其停工並限期完成工廠登記，屆期未完成登記仍從事物品之製造、加工者，處行為人新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；屆期仍不遵行者，得按次連續處行為人新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰至停工為止：違反第十條第一項規定，未完成工廠登記，擅自從事物品之製造、加工。違反第十六條第三項規定，遷移廠址未重新辦理工廠登記而從事物品之製造、加工。經依第二十四條規定撤銷工廠登記而仍從事物品之製造、加工。經依第二十五條規定廢止工廠登記而仍從事物品之製造、加工」）。依據上開本法規定之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，本法規定之目的，係藉由健全之工廠管理及輔導，以促進工業之發展；並兼顧生態環境、提升環境品質及公共利益之維護而設，前開第21條第3項前段雖有「工廠製造、加工或使用危險物品應善盡安全管理責任，如發生重大環境污染、重大工安事故，『致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全』者，直轄市、縣（市）主管機關得命其停工並改善之」規定，惟係賦予製造、加工或使用危險物品之工廠，應善盡安全管理之作為義務，如未善盡安全管理責任，發生重大環境污染或重大工安事故，致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全時，並責由直轄市或縣（市）主管機關得命其停工、改善之權責；並未明確規定該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地，一般人民僅係藉由主管機關對於工廠之健全管理與輔導享有安全及優良環境品質之反射利益，揆諸前揭說明，一般人民即無從依據本法相關規定向主管機關提起應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。

（三）本件上訴人因緊臨其住宅之系爭廠房從事炊粿加工作業，多次向被上訴人及相關機關提出陳情及檢舉。案經被上訴人現場勘查後，多次函復上訴人，系爭廠房之面積，未達工廠設立標準等情。嗣上訴人於99年3月24日以電子郵件向工業局函詢有關系爭廠房面積計算問題，案經工業局以99年3月29日工中字第09905004960號函移請被上訴人查處逕復。被上訴人乃於99年4月6日以府建商字第0995014354號函復上訴人謂：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函覆在案（公文號：府建商字第0970031221號函）。」「其工廠作業將已炊熟之製成品移至門外散熱，其是否構成占用道路宜由警察單位處理，而非將占用道路部分併入工廠作業面積計算。」及「有關違章建築部分，本府工務處經現勘後，依據『嘉義市政府執行違章建築取締措施』之規定列入該措施『㈢其他』辦理。」等語。上訴人認被上訴人前揭函文稱系爭廠房面積未達工廠設立標準等情並非事實，乃於99年4月15日向監察院提出陳情。經該院以99年4月29日院台業貳字第0990163231號函請被上訴人查處逕復。被上訴人遂於99年5月12日以府建商字第0995019108號函復上訴人略為：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函復在案（公文號：府建商字第0970031221號函）。」及「仍請依本府99年4月6日府建商字第0995014354號函辦理。」等語。上訴人不服被上訴人99年5月12日府建商字第0995019108號函，提起訴願，遭訴願決定不受理（關於上訴人請求撤銷訴願決定及被上訴人前揭函部分，由原審另以裁定駁回），遂依本法第3條(99年6月2日修正前同法第2條)、第9條、第30條（99年6月2日修正前同法第23條）之規定提起行政訴訟，聲明求為判決：被上訴人應作成訴外人謝張麗珠、李麗燕所搭建之系爭廠房，為工廠管理輔導法第3條及第9條所定工廠，並令行為人停工，及依工廠管理輔導法第30條規定，各處2萬元以上10萬元以下罰鍰之行政處分等情，為原審認定之事實。原審斟酌本法第3條、第9條及第30條規定內容，僅在規定該法所稱之工廠定義，授權中央主管機關公告構成工廠之條件，工廠使用土地種類，未取得工廠登記證、遷移廠址未重新辦理工廠登記、經撤銷工廠登記、廢止工廠登記者，仍從事物品之製造、加工時，授權主管機關令行為人停工及處以罰鍰之權限。並未賦予上訴人有向被上訴人請求作成對他人命其停工及處以罰鍰處分之權利。且本法係為促進工業發展，健全工廠管理及輔導所制定，雖亦含有維護社會整體安全之意旨，但除因上揭規定而受處分之人外，一般人民不因主管機關是否為上述罰鍰及停工處分致其權利或法律上利益受影響，是應認法律並無賦予一般人民得請求主管機關對特定人為上述罰鍰及停工處分之請求權。人民縱向主管機關為上開規定事項之主張，亦應認僅是促使主管機關為職權之發動。因此，上訴人以訴外人謝張麗珠、李麗燕所搭建之系爭廠房，為本法第3條及第9條所定之工廠，依第30條之規定，應令其停工，並各處2萬元以上10萬元以下罰鍰之行政處分，即非所謂依法申請，自無依行政訴訟法第5條規定提起本件訴訟之訴訟權能。則上訴人提起本件課予義務訴訟，欠缺權利保護要件，為顯無理由等由，以判決駁回上訴人之訴。雖本件原審駁回上訴人之訴係以判決為之，然其所持理由與本院前開說明並無不合，仍應予以維持。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決有違司法院釋字第469號解釋意旨之違背法令情事，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異