臺北高等行政法院裁定

聲請人

祁家威

聲請人

高琳喬

聲請人

楊燕雲

聲請人

藍信偉

聲請人

呂幸珊

共同代理人

許秀雯 律師

共同代理人

陳明彥 律師

共同代理人

潘天慶 律師

相對人

中央選舉委員會

代表人

陳英鈐（主任委員）

代理人

林信和律師

呂明訓律師

上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人民國107 年4 月17日公告「游信義先生所提『你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合』」之全國性公民投票提案審議之結論，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116 條第1 項、第2 項及第5 項分別定有明文。準此，行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，除法律另有規定外，原則上不因提起行政訴訟而停止執行，上開法條所規定停止執行之內容，包含停止原處分或決定之效力、執行及程序之續行。故如欲聲請停止執行，需具備「原處分或決定之執行將發生難以回復之損害」、「有急迫情事」、「停止執行於公益無重大影響」、「原告之訴在法律上非顯無理由」等要件。所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或回復困難且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言，至當事人主觀上難於回復之損害，尚非屬該條所指之難於回復之損害。所謂「急迫情事」則指情況緊急，非即時由行政法院予以處理，停止執行則難以救濟而言。至所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，至行政機關所為通知、單純事實敘述、理由說明或機關內部前置作業程序，對人民權利並未發生具體的法律上效果，並非行政處分。

二、聲請意旨略以：

（一）被告雖於民國107 年4 月17日第505 次會議作成關於「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合？」之全國性公民投票提案（下稱系爭提案）合於公民投票法（下稱公投法）規定之結論（下稱系爭審議結論），惟系爭提案內容有違司法院釋字第748 號解釋，自不得成為提案內容，且系爭提案並非立法原則之創制，亦非合憲立法形成自由之限縮，不符公投法第2 條第2 項規定之各款事項，故系爭審議結論之合法性顯有疑義。

（二）系爭審議結論業已認定系爭提案符合憲法及公投法有關公投提案之規定，並產生對外核准系爭提案領銜人得開始進行二階連署，復拘束戶政機關後續必須對二階連署書進行查對等效果，自屬行政處分。又原告甲○○為司法院釋字第748 號解釋之聲請人；原告丙○○、戊○○已為同性伴侶註記之同性伴侶；原告庚○○與其西班牙籍同性伴侶已於西班牙合法結婚；原告壬○○與其南非共和國籍同性伴侶已於南非合法結婚，故其等就系爭審議結論均具有法律上利害關係。

（三）系爭審議結論欲將同性性傾向者排除於民法婚姻之外，企圖藉由公民投票程序，以多數決之方式剝奪少數同性性傾向者締結婚姻之基本人權，霸凌同性性傾向者平等之人格尊嚴，可認為在系爭審議結論公布通過系爭提案時起，同性性傾向者的人格尊嚴就已經受到嚴重的損害，被隔離、被差別對待、被多數排斥於制度之外所生精神上的損害，不可能加以回復，也不可能以金錢衡量或補償之。系爭提案審議通過後，緊接著即為連署、辯論、宣傳、投票等程序，如允許系爭審議結論繼續執行，無異於透過公投法的程序，造成加深同性性傾向者受到事實上及法律上之排斥與歧視，故系爭審議結論通過系爭提案即已造成難以回復之損害，若許其繼續執行只有浪費公共資源、紊亂憲政秩序、繼續加劇損害，且系爭審議結論之執行並非為維護重大公共利益所必要。為此，聲請人爰依依行政訴訟法第116 條第2 項規定聲請停止執行系爭審議結論等語。

三、本院查：

（一）按憲法第17條規定：「人民有選舉、罷免、創制、複決之權。」其中關於人民創制、複決權乃屬於直接民主制度下，人民直接針對政策、法律表達意見，據以影響或支配政權運作之手段。再憲法第136 條且規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」俾將此基本權具體化，並設定必要程序，資以行使。立法機關因而在不改變我國憲政體制主要採代議民主之前提下，依上開規定意旨，於92年12月31日訂定公投法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，參與國家意志之形成，落實人民創制、複決權之行使，而補強代議民主之不足及制衡權力專擅。

（二）次按公投法第1 條第1 項規定：「依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。」第2 條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。（第2 項）全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。」第9 條第1 項、第2 項、第3 項、第6 項規定：「（第1項）公民投票案之提出，除另有規定外，應由提案人之領銜人檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各一份，向主管機關為之。（第2 項）前項領銜人以一人為限；主文以不超過一百字為限；理由書以不超過二千字為限。超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。（第3 項）第一項提案人名冊，應依規定格式逐欄填寫，提案人應親自簽名或蓋章，填具本人國民身分證統一編號及戶籍地址，並分直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市、區）別裝訂成冊。……（第6 項）公民投票案之提出，以一案一事項為限。」第10條規定：「（第1 項）第2 條第2項各款之事項，公民投票案提案人人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一以上。（第2項）主管機關於收到公民投票提案或補正之提案後，應於30日內完成審核。經審核有下列情事之一者，應敘明理由，通知提案人之領銜人於30日內補正，並以一次為限，逾期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回：一、提案非第2 條規定之全國性公民投票適用事項。二、提案不合前條規定。三、提案有第32條規定之情事。四、提案內容不能瞭解其提案真意。五、提案人數不足本條第1 項規定。（第3 項）主管機關依前項第1 款、第3 款、第4 款及前條第6 項規定命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人進行必要之補正。前項30日內補正之期間，自聽證會結束日起算。（第4 項）公民投票案經主管機關認定合於規定者，應函請戶政機關於15日內查對提案人。（第5 項）戶政機關應依據戶籍登記資料查對提案人名冊，有下列情事之一者，應予刪除：一、提案人不合第8 條第1 項規定資格。二、提案人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。三、提案人名冊未經提案人簽名或蓋章。四、提案人提案，有偽造情事。（第6 項）提案人名冊經查對後，其提案人數不足本條第1 項規定時，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內補提，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，該提案應予駁回。（第7項）提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後30日內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。意見書以二千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。（第8 項）前項提案經審核完成符合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於10日內向主管機關領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼。」由此可知，依上開公投法之相關規定，人民提出之全國公民投票案須經提案、主管機關審核、聽證、提案內容補正、提案人名冊查對及補正、連署、連署人名冊查對及補正、始為公民投票案成立或不成立之公告。又公投法第53條第1 項僅規定：「主管機關駁回公民投票提案、認定連署不成立或於法定期間內不為決定者，提案人之領銜人得依法提起行政爭訟。」故就公民投票案成立或不成立前各階段之行政行為，是否屬行政處分，何人得聲請停止執行請求暫時權利保護，仍應以當事人是否因行政處分而權利受到損害，及是否合致行政訴訟法第116 條停止執行之要件據以判斷。至公投法第53條第2 項雖規定：「公民投票訴訟程序，除本法規定者外，適用行政訴訟法之規定。」但此僅係補充規定除公投法另有規定者外，公民投票訴訟程序適用行政訴訟法之規定而已，尚難以此推認於全國公民投票案成立或不成立前程序階段之行政行為，均屬行政處分。

（三）經查，訴外人游信義以其為提案人之領銜人，檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊，向相對人提出全國性公民投票案，經相對人於107 年3 月9 日舉行聽證會釐清相關爭點，游信義隨即於107 年4 月6 日補正主文、理由書，補正後之提案主文為「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合？」復經相對人107 年4 月17日第505 次會議作成：「本案經提案人之領銜人補正後，符合釋字第748 號解釋規定憲法保障婚姻自由之平等保護，合於公投法規定，依公投法第10條第4 項規定函請戶政機關於15日內查對提案人外，另發文通知提案人之領銜人」之結論等情，有附於本院107 年度訴字第974 號之原處分卷第5 至8 頁之相對人107 年2 月6 日中選法字第1073550058號公告及第155 至159 頁之相對人107 年4 月17日第505 次會議紀錄可稽。準此，系爭審議結論認定系爭提案符合公投法之規定，僅係允許系爭提案進行下一階段連署之法定程序，以憑辦理後續公民投票相關事宜，並未對聲請人發生何項具體法律效果，亦不影響聲請人所進行之釋憲聲請、同性伴侶註記或他國結婚事實，是聲請人主張其為利害關係人，及系爭審議結論通過系爭提案，將造成其等難以回復之損害，且有急迫情事，尚未據其舉證釋明，是其主張難予採認。

（四）聲請人雖稱系爭審議結論繼續執行，無異透過公投程序加深同性性傾向者受到排斥與歧視，致生難以回復之損害云云。然而，觀諸公投法所規範之「公民投票」行為，目的在補民主代議制度功能上之不足，著重在國民多數意見之呈現，而非國民個人法益之保護，故無法結合「保護規範」理論，而導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決定行政作為之主觀公權利」（最高行政法院96年度裁字第4010號裁定可資參照）。再衡酌公民投票權人對於公民投票案，既仍可自行決定其是否要到場投票，以及其投票時所圈選內容為何，則其個人意志表達並不受任何外力掌控。是以，聲請人所稱之損害，應屬其等推測公投程序可能發生之社會現象或影響，尚非其等主觀權利或法律上利益所受侵害，故聲請人據此主張系爭審議結論通過系爭提案已造成難以回復之損害，核與行政訴訟法第116 條第2 項規定停止執行之要件，尚有未合，自難准許。至聲請人其餘就本案訴訟所為之主張，乃非本件停止執行之聲請事件所須審酌，併此敘明。

四、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項前段，裁定如主文。

臺北高等行政法院第五庭