臺北高等行政法院判決

108年7月4日辯論終結

原告

邱秀卿

原告

許秀美

原告

林齊冠

原告

林齊輝

共同訴訟代理人

熊依翎 律師

被告

內政部

代表人

徐國勇（部長）

訴訟代理人

洪郁惠

訴訟代理人

陳學祥

訴訟代理人

曾芸玲

參加人

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）

訴訟代理人

李承志 律師

黃文承 律師

上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國107年6月27日院臺訴字第1070177797號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：桃園市政府辦理縣道112縣中壢區龍岡路3段（龍岡路3段37巷至龍慈路）拓寬工程，需用桃園市中壢區前寮段827-1地號等36筆土地，面積0.112371公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經內政部以106年10月26日台內地字第10613070621號函（下稱「原處分」）核准徵收，及一併徵收土地改良物，交由桃園市政府於106年11月9日以府地權字第10602703701號公告，以府地權字第10602703703號函知各權利人。原告等不服，提起訴願，經行政院107年6月27日院臺訴字第1070177797號決定訴願駁回，原告等不服，遂提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

1.觀諸第141次會議紀錄所載，該次會議係於當日上午9點30分開議，嗣同日下午12時30分散會，開會時間約3小時，該次會議共討論含本件在內多達15件之徵收案，換言之，平均每小時即需審議5件徵收案件，每件審議時間僅有12分鐘。且以空泛理由，未就原告歷次所提出本案道路拓寬至24公尺方案為詳實調查（原告於第141次會議更具體提出符合市區道路及附眉工程設計標準和市區道路及附屬工程設計規範之24公尺路寬方案），然被告徵審小組並未調查且未附具不採之理由，徵審小組就攸關本件徵收案之公益性、必要性、最小手段之判斷，殊難謂確有經實質審議及符合土地徵收條例第13條第1項及第2項規定。揆諸最高行政法院104年度判字第437號判決、102年度判字第596號判決意旨，被告准予徵收原告所有之土地並一併徵收土地改良物之原處分，顯屬違法之行政處分。

2.本件龍岡路第二期拓寬工程（範圍由龍岡路三段37巷至龍慈路，全長800公尺），係依據72年9月13日公告實施之桃園市中壢區龍岡路都市計畫，預計拓寬道路路寬為30公尺，惟該都市計畫距今已35年，本件需用土地人以「過期」之都市計畫辦理本件徵收案，顯已不符合公益性及必要性外，「變更中壢（龍岡地區）都市計畫（第二次通盤檢討）」目前未經內政部核定本案道路是否有維持30公尺路寬之必要，仍未確定，被告徵審小組第141次會議決議竟以「歷次都市計畫通盤檢討仍維持計畫道路30公尺路寬」為由，通過本件徵收案，係基於錯誤事實而有判斷瑕疵之違法。桃園市政府都市發展局在明知原告已表示該通盤檢討案進行審議時要列席陳述意見，並於104年12月24日發函表示會通知原告出席陳述意見，卻刻意不通知原告出席該次會議，致原告無法參加105年10月26日所召開之桃圜市都市計畫委員會專案小組第9次會議、106年4月7日所召開之都市計畫委員會第13次會議，剝奪原告陳述意見之程序參與機會，程序上顯有瑕疵而違法。

3.維持本件龍岡路第二期拓寬工程之計畫道路30公尺路寬，實無公益性、必要性，系爭徵收處分應予撤銷。

⑴原告曾於104年5月29日當日，以車速40公里/時之速度，分別於上午7時（交通尖峰）、8時（交通尖峰）、下午1時、下午5時，（交通尖峰）之時段，騎車往返龍慈路及環中東路二段並進行攝影，除上下班尖峰時段車流稍多，但未見行車走走停停、完全動彈不得（F級）或是行車速率緩慢（E級）之情形，多數時段全路段應屬十分流暢的車流（A至B級）。

⑵另開南大學運輸研究中心在檢核桃園市政府交通局106年2月6日至2月8日期間調查本案路段各路口之時段服務水準分析資料（下稱原調查資料）後，節錄如下：「（b）本調查之二個路段，其延滯幾乎都發生在交又路口停等紅燈所產生的延滯或受左轉同向阻塞而造成的延滯，路段中延滯所佔比例則是非常微小，延滯主要原因為公停靠與行人超越。原調查資料所整理之延滯，則是僅發生在交叉路口停等紅燈所產生的延滯，無任何發生於路段中的延滯。」等語，即現有道路系通瓶頸，並非因道路路寬狹隘導致，主要是源自於「交叉路口停等紅燈」所產生的延滯或「受左轉同向阻塞」而造成的延滯，路段中延滯則是因為公車停靠與行人穿越，因此如果是「交叉路口停等紅燈，或「受左轉同向阻塞」，以交通營制措施方式即可改善，為何必須拓寬本案道路30公尺？

⑶本案道路實際發生壅塞之路段，應係龍岡路一段、健行路及龍岡路二段所形成之Y字路口。因往中壢市區之龍岡路二段仍維持12公尺路寬，在目前未拓寬本案道路之情況下，往北（即往中壢市區）路段無論是在上午尖峰、中午離峰或下午尖峰時，服務水準呈現D級，甚至是F級，而環中東路至龍岡路二段交又口往北（即往中壢市區）直行車流比例為70%（上午尖峰），69%（下午尖峰），本件徵收案拓寬道路為30公尺根本無助舒緩往中壢市區之道路壅塞問題，反而更加惡化。

⑷目前東西向之替代道路龍慈路已拓寬為30公尺，依當地居民之用路經驗，要前往桃園市區、內壢交流道，或是前往平鎮工業區或龍潭方向均相當方便，且龍慈路延伸至台66線之工程已於106年12月26日開始動工，確可紓解現有道路交通負荷，挑園市市長鄭文燦於105年9月19日接受議會質詢時，亦明確表示「我們確實已經完成龍慈路到66號快速道路，新闢道路的計畫與進度及審查通過，通過我們就可以辦理用地徵收。我認為這條道路如果能做，確實可以替代解決龍岡路、環中東路的瓶頸」，上述資訊原告已於被告徵審小組審議過程中提出，然參加人並未就交通規劃具體效益進行審慎評估，被告亦未詳予審酌本件徵收案是否確有拓寬30公尺路寬而有徵收之必要，判斷顯有瑕疵。

4.本件協議價購程序之違法情形：

⑴需用土地人僅以空泛說明，即拒絕調整價購價額，顯無助於協議價購之進行，核此自難謂需用地機關業依土地徵收條例第11條實質進行協議價購之徵收前置程序，參最高行政法院105年度判字第29號判決，被告逕予核准並作成原處分，自與前揭條例及比例原則不符。

⑵參加人於本件協議價購之過程，僅空泛說明並僅提供一個協議價購價格，即拒絕調整價購價額，顯然與協議所指應經由雙方磋商得出彼此能接納之價格有別外，該協議價購金額亦與本件徵收補償之價額非常近似，顯見參加人並未與原告及土地所有權人為「實質協議」，而違反土地徵收條例第11條規定，原處分不符合必要性原則而應予以撤銷。

5.並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

1.本案需用土地人即參加人辦理縣道112線中壢區龍岡路三段（龍岡路三段37巷至龍慈路）拓寬工程，需用該市中壢區前寮段827-1地號等36筆土地及土地改良物，合計面積0.112371公頃（含原告所有桃園市中壢區前寮段827-1地號等6筆土地及土地改良物）：

⑴依法經參加人以104年10月27日府工用字第1040278496號開會通知單，通知土地及土地改良物所有權人於104年11月6日、7日假桃園市中壢區龍興社區活動中心（桃園市○○區○○路0段00巷00弄000號）召開用地取得協議價購會議並擬具徵收計畫書報請本部審議。

⑵被告受理本件徵收案即就參加人所送資料詳細檢視，辦理初審作業，嗣經被告之土地徵收審議小組第109次、第116次及第124次共3次會議審議，皆決議保留再議，並請參加人持續與民眾加強溝通。參加人遂於106年1月24日、同年2月8日、14日及22日召開專案協調會議持續與土地及土地改良物所有權人溝通協調，經協議結果，因未能與土地及土地改良物所有權人達成協議價購或以其他方式取得土地及其土地改良物，爰報請被告審議。

⑶案經106年10月11日被告之徵審小組第141次會議決議：「准予徵收。」被告乃以106年10月26日台內地字第10613070621號函核准徵收，參加人106年11月9日府地權字第10602703701號公告徵收，公告期間自106年11月10日至106年12月10日止，揆諸前開作業，依法並無不合。

2.被告之徵審小組現係由地政、法律、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專門學識經驗之學者、專家及行政機關代表組成，開會時由不同屬性及專長之代表，充分溝通並表達意見。

⑴又本案業先於土地徵收審議小組第109次、第116次及第124次3次會議審議討論，復經排入106年10月11日土地徵收審議小組第141次會議議程討論案件第11案，該次會議與會委員計14人，於審議時，由被告業務單位整理相關徵收資料先向委員報告，並由參加人列席代表及本案土地所有權人組成之龍岡路合理拓寬自救會等雙方分別陳述意見。經委員詳實審核徵收計畫書之各項內容、資料、確認法定作業程序是否完備，及是否具徵收之公益性、必要性等，並審酌雙方之陳述意見，充分交換意見及討論，認為本案符合土地徵收條例第13條等相關法令規定，爰決議通過。揆諸前開審議作業及辦理歷程，要無原告所述本案無實質審議之情形。

⑵本案已依土地徵收條例及相關規定舉行公聽會、說明公益性、必要性、適當性及合法性，評估徵收私有土地已達必要最小限度，並踐行協議取得程序，委由不動產估價師辦理協議價購市價之查估。嗣經參加人市府訂於104年11月6日與所有權人召開協議價購會議，並依上開被告101年12月11日函規定於協議價購會議時與所有權人詳細說明其市價之訂定方式，作成協議價購之紀錄，經協議結果同意價購比率已達86.48%，惟仍有部分所有權人拒絕協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得後，始申請徵收。綜上，本案徵收程序皆符合比例原則及正當法律程序。尚無需用土地人報請徵收前未實質踐行協議程序等情。

3.現實上，中壢區龍岡路三段（龍岡路三段37巷至龍慈路）拓寬工程，有其必要且符合公益。

⑴本案中壢區龍岡路（112線）係參加人72年9月13日公告實施「中壢龍岡地區（包括中壢埔頂、平鎮鄉社子暨八德霄裡地區）都市計畫案」將龍岡路（112線）作為中壢往來平鎮、大溪地區之主要連絡道路，規劃道路路寬為30公尺；並經89年第一次通盤檢討及參加人所屬都市計畫委員會106年4月7日第13次會議決議皆維持龍岡路（112線）路寬為30公尺，故現行都市計畫本路段至今仍為30公尺未曾變更。

⑵參加人目前「中壢平鎮都市擴大修訂計畫區」及「中壢（龍岡土也區）都市計畫區」之發展率均已達飽和，參加人刻正持續推動中壢體育園區開發計畫、大眾捷運系統及臺鐵地下化等計畫以因應都市機能之提升，及因應民國110年總人口數將超出現行都市計畫區可容納居住人口數之需求。故龍岡路（112線）作為中壢往來平鎮、大溪地區之主要聯外道路，目前（未拓寬前10-15公尺路寬）將無法負擔都市化提升帶來之人流及車流，亟待參加人儘速辦理拓寬，本案拓寬有其公益性及必要性。此外，自本地區都市計畫實施（72年9月13日）後建築之合法建物，皆依都市計畫劃定路寬30公尺退縮建築，倘不依計畫寬度拓寬，將造成該路段住宅用地無法鄰建築線，影響建物所有權人權益。

⑶縣道112線龍岡路拓寬前經參加人所屬交通局調查之服務水準為D至E級，其中龍岡路第一期拓寬工程（龍岡圓環-龍慈路）完工後，道路範圍平均服務水準已提升為B至C級；龍岡路第二期拓寬工程道路範圍（即本案工程）經該府交通局調查，現況於尖峰時間交通狀況仍面臨E級服務水準（呈現壅塞），故龍岡路第二期拓寬工程實有其必要性，預計拓寬完成後，可提升至C級道路服務水準，大幅改善龍岡路交通壅塞情形。有關本案交通服務水準分析資料，業由參加人送請具交通專業之公正第三方（開南大學運輸研究中心）協助檢視，並經該中心檢核結果「部分微交通量差異因交通量小並不影響原調查交岔路口轉項特性之準確性；整體路段旅行速度、服務水準趨勢與市府原調查資料趨勢相近」要無原告所稱難認本案有經過交通規劃具體效益審慎評估之情形。

4.中壢區龍岡路係參加人72年9月13日公告實施「中壢龍岡地區（包括中壢埔頂、平鎮鄉社子暨八德霄裡地區）都市計畫案」內劃設為主要聯外道路(道路編號一2)，道路路寬為30公尺，民國89年第一次通盤檢討仍維持30公尺。參加人所屬都市發展局105年5月6日桃都計字第1050013162號函表示：道路寬度30公尺，迄今無都市計畫變更案。另查桃園市政府都市計畫委員會106年4月7日第13次會議決議，維持本路段龍岡路路寬30公尺。

⑴參加人所屬交通局辦理路段旅行時間及延滯調查係採用調查車法，以駕駛汽車之方式，用正常速度且不任意超車之方式，於調查時段內各來回行駛三趟，記錄時間及距離以計算行駛速率，而非原告以「騎車」之方式調查。該局另委託第三方公正單位「開南大學運輸研究中心」檢核之結論「本調查之二個路段，其延滯幾乎都發生在交叉路口停等紅燈所產生的延滯或受左轉同向阻塞而造成的延滯，路段中延滯所佔比例則是非常微小，延滯主要原因為公車停靠與行人超越。原調查資料所整理之延滯，則是僅發生在交叉路口」等語，現況龍岡路寬已做最多車道配置及交通工程改善，號誌化路口亦以最佳化設計，惟路段及路口之服務水準仍不佳，證明現況道路寬度無法分攤龍岡路之龐大交通量。

⑵本案縣道112線龍岡路拓寬前經參加人所屬交通局調查之服務水準為D至E級，其中龍岡路第一期拓寬工程（龍岡圓環-龍慈路）完工後，道路範圍平均服務水準已提升為B至C級；龍岡路第二期（龍慈路-龍岡路三段23巷）拓寬工程道路範圍經參加人所屬交通局調查，現況於尖峰時間交通狀況仍面臨E級服務水準（呈現麥塞）。考量目前本地人口仍屬正成長，後續道路需負擔都市化提升帶來之人流及車流，且龍岡路係定位為中壢區重要聯外道路，為避免產生道路瓶頸並有鑒於第一期拓寬工程改善道路服務水準之效益，龍岡路第二期拓寬工程實有其必要性，而龍岡路第二期路段拓寬完成後，預計可提升至C級道路服務水準，大幅改善龍岡路交通壅塞情形。另查龍岡路第二期拓寬工程已於106年11月開工，預計108年上半年完工。

5.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。

四、參加人略以：

1.本件於72年9月13日即發布都市計畫，當時即已考量人口、交通等現狀及未來發展趨勢等因素以作為設置公共設施之依據，並據以劃分「周邊使用分區及道路系統配置，限制周邊土地之利用方式，透過長年之建物更新、重建，限制新建築或利用行為需依都市計畫辦理，以實現都市計畫所規劃之土地利用最大化。該計畫市至今已執行長達30餘年，周邊土地利用方式依該都計畫之規劃長期執行，道路部分（公共設施）遲延30年始興闢，對預定之發展之負面影響顯然已達急迫之程度，而應依法予以徵收興闢。各主管機關辦理之徵收案件倘係為實現都市計劃者，除該都市計畫「尚為開始執行」、「甫開始執行而並無具體成果」（如規劃周邊為住宅區，擬將原有8米道路拓寬為30米，但現況均為農業使用中）、或「該都市計畫顯然應予調整」外，即難謂其徵收案不具公益性及必要性。

⑴參最高行政法院104年度裁字第2089號裁定意旨，就徵收是否符合必要性，被告之徵審小組具有判斷餘地存在。此外，依上開見解，審議時間長短與是否有實質審議顯無必然關聯，且本件系爭徵收案歷經4次會議討論，並經參加人及土地所有權人組成之龍岡路合理拓寬自救會分別陳述意見，最後由被告審酌雙方主張及各項資料後始作成准予徵收之決議，故第141次會議結論顯無草率之情事，原告之主張，顯有誤會。系爭徵收案歷次審議小組會議紀錄（第109次、116次、124次及第141次會議紀錄），歷次會議紀錄針對系爭徵收案道路拓寬至30公尺之必要性多有著墨討論，並為第109次、116次、124次會議決議「保留再議」之主要理由，被告之徵審小組至終於第141次會議考量相關因素認定系爭徵收案具有必要性，並詳述其理由於說明項，顯無判斷瑕疵存在，是原告單純以審議時間過短主張被告之徵審小組第141次會議結論有判斷瑕疵存在云云，顯有誤會。

⑵參土地徵收條例第13條第2項第3款規定、最高行政法院96年度判字第2077號判決意旨、釋字第513號解釋可知，如土地徵收案與現行都市計畫相符，即無不得徵收之情事，而與是否依都市計畫法第26條第1項辦理定期通盤檢討無涉。本件72年9月13日公告實施「中壢龍岡地區（包括中壢埔頂、平鎮鄉社子暨八德鄉霄裡地區）都市計畫案」將龍岡路（112線）劃設為主要聯外道路，道路路寬為30公尺，並經89年9月26日變更中壢（龍岡地區）都市計畫（第1次通盤檢討）案及參加人106年第2次通盤檢討，其計畫道路路寬均維持30公尺，是龍岡路於目前有效之都市計畫及第2次通盤檢討中，其路寬均為30公尺，則系爭徵收案顯與都市計畫內容符合，依前開實務見解，即非不能辦理徵收，故原告主張本件都市計畫「過期」，稱系爭徵收計畫不具公益性及必要性云云，實非有據。另有關參加人提送與被告審議之補正說明部分，其內容並說明縮減道路寬度將道路寬度自30公尺縮減至24公尺將違反都市計畫之整體規劃，且造成日後管線養護之不便，破壞道路服務水準之情，又因系爭道路之都市計畫自72年間即公告實施，並有154戶（54棟)係依30公尺之計畫道路寬度指定建築線，是倘將路寬縮減為24公尺，將有違都市計畫，且侵害人民對於都市計畫之信賴，反不具公益性及必要性！

⑶參都市計畫法第26、42、43、44、46、48、50條等規定可知，道路系統規劃之公益性及必要性，乃係都市計畫擬定時所應考量之事項，且於該時，人民之權利即因都市計畫公告實施而受有限制，而徵收，僅係為實現都市計畫之手段之一，且並係補償人民所受之損失之手段，則辦理徵收所應考量之公益性及必要性，即顯限於是否係達成都市計畫所需，且其手段是否為必要爾。據此，因道路寬度實係都市計畫擬定時所應考量之事項，而非辦理徵收所應考量之事項，故原告以被告未審酌寬度是否具必要性而無再行縮減之空間，而指摘被告有判斷之瑕疵云云，顯非有據！

2.關於交通現狀，參加人所屬交通局係於106年2月6日至同年月8日於龍岡路各路口、時段採取調查車法，以駕駛汽車，用正常速度且不任意超車之方式，進行交通服務水準分析，並將該交通服務水準分析資料送請公正第三方開南大學運輸研究中心協助檢視並釐清龍岡路交通服務水準調查數據，並經認定該交通服務水準分析資料係準確之調查結果，是該交通服務水準分析資料顯無違誤，原告僅以騎車攝影之方式進行調查而指摘參加人及公正第三人之分析結論有誤云云，實非有據。

3.關於徵收程序之協議價格部分：

⑴參加人於104年11月6、7日召開協調會前，即以104年10月27日府工用字第1040278496號函檢附相關說明資料予所有權人參閱，且於會中說明協議價格係委由理德冠昱不動產估價師事務所依法進行查估所得之市價，並對於所有權人之陳述意見逐一回覆，又於協議會議說明系爭徵收案之特性，不適宜採取其他方式取得，最後同意協議價購之比率更達86,48%，故本件參加人顯有進行最大之努力與所有權人進行協商，並於協議不成後，始依法申請徵收。綜上，因參加人業於104年11月6、7日召開協議價購會議，且詳細說明協議價格調查之方式，並有說明本案並無其他侵害較小之手段可達成相同目的，是參加人業盡最大之努力與所有權人進行溝通協調，故原告主張本件系爭徵收案並未實質協議云云，顯非有據。

⑵按被告101年3月15日台內地字第10101307672號函可知，倘有需用土地人請參加人提供市價資訊，請參加人所屬地政機關（地價單位）惠予配合提供，並得以一般正常交易價格之公開資訊作為參考。如地政機關因配合提供而有增加相關費用，該費用由需用土地人負擔。是依前揭函釋，土地徵收條例第11條第5項所稱之市價係指市場正常交易價格，至市場正常交易價格則得委由不動產估價師進行評估。本件參加人係委由理德冠昱不動產估價師事務所依法進行查估，且參加人並於104年10月16日召開「縣道112縣中壢區龍岡路三段（龍岡路段37巷至龍岡路）拓寬工程」用地取得協議價購土地市價審查會議，考量協議價購之精神，而將理德冠昱不動產估價師事務所於104年7月15日所查估之土地市價101,900元/平方公尺(A區段-臨商業區）；90,750元/平方公尺(B區段-臨住宅區）提高為105,900元/m2( A區段-臨商業區）；95,300元/平方公尺(B區段-臨住宅區），且改良物之價格並係由安信不動產估價師事務所依實際查估結果形成價格，參加人並將前揭價額一併於104年11月6、7日與權利人進行協議。有關協議時所提出之價格，係委由不動產估價師進行實際估價，且該價格參加人並有考量協議價購之精神，故原告主張參加人未依市價與原告等人進行協議，而無進行實質協議程序云云，實非有據。

五、兩造不爭之事實及兩造爭點：

1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參本院卷一p26-27）、訴願決定（參本院卷一p28-36）、內政部土地徵收審議小組第141次會議紀錄（參本院卷一p38-46）、改制前桃園縣政府89年9月26日公告實施之變更中壢（龍岡地區）都市計畫（第一次通盤檢討）書（參本院卷一p47-86）、內政部106年05月02日台內地字第1061351787號函（參本院卷一p87-89）、105年11月15日第1050441386號函（參本院卷一p92-93）、105年7月4日第1051306145號函（參本院卷一p94-96）、105年4月29日台內地字第1050025025號（參本院卷一p97-99）、開南大學106年7月6日開南航字第1065760011號函（參本院卷一p90-91）、補充資料（參本院卷一p100-101）、桃園市政府函文（參本院卷一p102-123）、內政部土地徵收審議小組第109次會議紀錄（參本院卷一p162-167）、第116次會議紀錄（參本院卷一p169-174）、第124次會議紀錄（參本院卷一p176-180）、第141次會議紀錄（參本院卷一p182-188）、原告提出方案（參本院卷一p203）、桃園市政府都發局104年12月24日函（參本院卷一p205）、開南大學106年7月6日開南航字第1065760011號函（參本院卷一p207-240）、原告自製說明（參本院卷p241-246）、新聞（參本院卷一p247-248）、桃園市議會105年9月19日會議紀錄（參本院卷一p249-253）、桃園市政府107年12月23日府工用字第1070314032號函及相關附件（參本院卷一p276-331）、我國土地徵收制度之評估（參本院卷二p25-37）、桃園市政府107年1月30日府地權字第1070022387號函（參本院卷二p38-41）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。

2.兩造爭點為：本件徵收於程序上或實體上，是否均符合公益性及必要性，以及是否符合比例原則？

六、本院判斷：

1.本件應適用之法條與法理：

⑴土地徵收條例第3條：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：…二、交通事業。…」第11條：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。（第4項）第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」第13條：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。（第3項）需用土地人有第27條但書之情形者，應一併載明於徵收計畫書送交審核。（第4項）中央主管機關收受第1項申請後，視需要得會同利害關係人進行現場勘查並作成勘查紀錄。勘查紀錄作成後應於十四日內寄送利害關係人。」第15條：「（第1項）中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。（第2項）前項專家學者應由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成，其中專家學者及民間團體代表不得少於二分之一。」第18條：「（第1項）直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為三十日。」

⑵都市計畫法第42條【104年12月30日修正，現行法】：「（第1項）都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。（第2項）前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」第43條：「公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，決定其項目、位置與面積，以增進市民活動之便利，及確保良好之都市生活環境。」第44條：「道路系統、停車場所及加油站，應按土地使用分區及交通情形與預期之發展配置之。鐵路、公路通過實施都市計畫之區域者，應避免穿越市區中心。」第46條【舊法】：「中小學校、社教場所、市場、郵政、電信、變電所、衛生、警所、消防、防空等公共設施，應按閭鄰單位或居民分布情形適當配置之。」第46條【104年12月30日修正，現行法】：「中小學校、社教場所、社會福利設施、市場、郵政、電信、變電所、衛生、警所、消防、防空等公共設施，應按閭鄰單位或居民分布情形適當配置之。」第48條：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」第50條：「（第1項）公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。（第2項）前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。（第3項）都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。」第51條：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」

⑶內政部土地徵收審議小組設置要點第3點：「（第1項）本小組置委員21人至31人，其中一人為召集人，由本部常務次長兼任之，其餘委員由本部就下列人員派兼或遴聘之，任一性別委員不得少於三分之一：（一）主管業務單位主管。（二）有關業務機關首長或單位主管或代表。（三）具有地政、法律、環境資源、都市計畫、城鄉規劃、公共行政、農業、經濟、交通運輸規劃及其他相關專門學識經驗之專家學者及民間團體代表。…」

⑷內政部101年12月11日台內地字第1010373546號函：「…有關協議價購市價資訊之取得可參考政府相關公開資訊、不動產仲介業相關資訊或委由不動產估價師查估等3種取得市價管道，…，至需用土地人欲採何種價格與所有權人協議，屬其內部授權協議範圍，由需用土地人本於權責自行決定，非以提交地價評議委員會評定為前提，惟應於協議時妥與所有權人說明其市價之訂定方式，並作成紀錄。」主管機關於職權範圍內適用之法律，本於法定職權就相關規定予以闡釋，如係秉持憲法原則及相關之立法意旨，遵守一般法律解釋方法為之，即與法無違，本院自得援用之。

2.本案涉及到行政裁量，尤其是有無裁量濫用之情形。實證法上參見行政程序法第10條、行政訴訟法第4條。所謂「裁量不當」是指雖遵守裁量之法律拘束，但不合目的，未做成更妥適的決定；而「瑕疵裁量」則為未遵守法律拘束，屬於違法範圍，包括：①裁量權的逾越，即裁量逾越授權規定，違反憲法或一般法律原則。②裁量權的誤用：如裁量不足，指因誤認而以為無裁量餘地。或思慮不周，指依據不完全或不正確之資料為裁量。以及權衡失誤，指未通盤為正向或反向，以及利或不利因素之考量。③不當聯結之禁止，指裁量不得繫於與人民請求內容無合理關聯之事項。④裁量縮減至零，指因事件之特殊情況，裁量空間僅存一種合義務之選擇。司法權對行政裁量之審查，原則上應考量「審查方法」及「審查基準」比較具體的理解，其一「未考慮應考慮的事項」、「考慮了不應考慮的事項」而作成行政裁量；其二行政裁量逾越「作為具有合理性判斷所該容許」之界線，這兩種情形都屬於行政裁量之濫用，而構成違法。至於，裁量判斷餘地之尊重問題，如行政機關設置專業委員會作專業審查或專業判斷，這是取代機關首長個人獨斷的機制，設計的思維是良善的，但專業委員會之審查密度如何也是該被審查。換言之，透過合議制及公開審議程式，獨立行使職權，共同作成決定，應該享有判斷餘地；而在判斷餘地範圍內，除非該專業之委員會於判斷時，有未遵守法定程式、基於錯誤之事實、未遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等顯然違法之情形外，其專業認定應受司法尊重；所以法院要審查的範圍就在這些特殊或例外之情形。

3.本件徵收之爭議：

⑴本件龍岡路第二期拓寬工程（範圍由龍岡路三段37巷至龍慈路，全長800公尺），係依據72年9月13日公告實施之桃園市中壢區龍岡路都市計畫，預計拓寬道路路寬為30公尺，雖該都市計畫距今已35年，未經依法進行通盤檢討或相關之都市計畫；故原告主張以「過期」之都市計畫辦理本件徵收案，顯已不符合現行之公益性及必要性云云。經查，都市計畫是整體性、延續性之事務，即使未經定期通盤檢討，或其他細部計劃之精緻化，仍為有效之都市計畫，但以該歷時已久之都市計畫為徵收計畫之依據，其未精緻或不周延之處，自應為人民有利之解釋，以折衝公部門未盡定期通盤檢討之責任，與人民私利益之保護。所以本件龍岡路第二期拓寬工程，依據72年9月13日公告實施之桃園市中壢區龍岡路都市計畫（預計拓寬道路路寬為30公尺），即使該都市計畫距今已35年且未經依法進行通盤檢討，仍屬於法有據。

⑵被告受理本件徵收後，初審後經被告之徵審小組第109次（參本院卷一p161）、第116次（參本院卷一p168）及第124次（參本院卷一p175）共3次會議審議，皆決議保留再議，裨益與民眾加強溝通。而參加人遂於106年1月24日、同年2月8日、14日及22日召開專案協調會議與土地及土地改良物所有權人溝通協調；被告之徵審小組至終於第141次會議（參本院卷一p181）考量相關因素認定系爭徵收案具有必要性，並詳述其理由於說明項（參本院卷一p185-p188）。

①並查被告之土地徵收審議小組（由地政、法律、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專門學識經驗之學者、專家及行政機關代表組成；參見內政部土地徵收審議小組設置要點第3點）於判斷時，詳述其理由（參本院卷p186）並無「未遵守法定程式、基於錯誤之事實、未遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等」顯然違法之情形，而且所有權人之相關意見，亦附於徵收計畫書內併陳。

②而整個徵收案，被告於105年4月29日（路寬應詳予說明，請重新檢視本案徵收土地是否已達必要最小限度，如有規劃設計標準，應一併提出；併就所有權人之意見，應具體補證；參訴願卷訴願人訴證7）、7月4日（結論：保留再議；併要求參加人進行相關通盤檢討，即使同意協議價購之比例已屆72.42%，仍應就路寬30公尺，詳加具體補充說明，參訴願卷訴願人訴證6）、8月22日、10月24日、11月15日（特別要求就道路之現狀及24公尺之路寬檢附理由具體回應；參訴願卷訴願人訴證5）、106年1月26日、5月2日多次函參加人進行退補作業（參本院卷p185），其嚴謹而專業之認定自應受本院之尊重。原告單純以審議時間過短（平均每案12分鐘）主張被告之徵審小組第141次會議結論有判斷瑕疵存在云云，自無足採。

⑶系爭徵收案已依土地徵收條例及相關規定舉行公聽會、說明其公益性、必要性、適當性及合法性，併進行實體評估徵收私有土地已達必要最小限度，並踐行協議取得程序，委由不動產估價師辦理協議價購市價之查估。雖原告主張該協議價購程序及讓原告參與徵收公益性、必要性之會議均未能落實，且原告所有之土地附近有諸多公有土地（如綠地等），若調整徵收土地之位置，避開私人土地而盡量使用公地，才是必要侵犯私人權利的最小限度內為之；且30公尺之路寬，有無必要，以及是否24公尺即足以達成目的，與徵收系爭土地是否有助於交通現況之改善，均存有爭議。然查：

①參加人於104年11月6日與所有權人召開協議價購會議，並依上開被告101年12月11日函規定於協議價購會議時與所有權人詳細說明其市價之訂定方式，同時參由不動產估價師辦理協議價購市價之查估（本院卷一p377）作成協議價購之紀錄，經協議結果同意價購比率已達86.48%。故少數所有權人拒絕協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得後，參加人才依法申請徵收。在程序上應無疑義。

②關於被告於105年11月15日就本案徵收事件予以退補，特別要求參加人就道路之現狀及24公尺之路寬檢附理由具體回應（參訴願卷訴願人訴證5），參加人就需補證項目，具體表示意見（參本院卷一p368），就相關路線列表調查（參本院卷一p372），就路段服務水準表公路的服務水準列計晨峰、離峰、昏峰，併就去程及回程列計服務水準指標（參本院卷一p373）就編號S05-01本案縣道112部分是D（駕駛人感受到不舒適及不方便）、E（無舒適性及方便性可言）之服務水準。表示路況亟待改善。【註】：公路服務水準（用以表示公路所能功給車輛的運作狀況）由高而低依序分為A至F共分六個等級，各等級的定義如下：A級：自由車流。個別車輛不受其他車輛之影響，可自由地選擇其速率及駕駛方式。本級對駕駛人最舒適和方便。B級：穩定車流。個別車輛開始受其他車輛影響，其選擇速率及駕駛方式的自由程度較A級稍差，已開始逐漸喪失自主性。舒適及方便性亦不若A級。C級：穩定車流。個別車輛明顯受到其他車輛影響，必須小心謹慎地選擇速率及駕駛方式，舒適及方便性已顯著下降。D級：高密度且穩定的車流。速率及駕駛方式受其他車輛限制，駕駛人感受到不舒適及不方便。交通量的少量增加，就會產生操作運作上的困難。E級：為接近容量之流量。速率降至某一較低的均勻值，駕駛方式受車隊控制，幾乎無法變換車道，無舒適性及方便性可言，駕駛人有高度的挫折感。此時車流存有高度的不穩定性，少量的車流增量將會造成整個車流的癱瘓。F級：強迫性車流。流量的需求大於公路容量，等候車隊出現在此區之前，且呈衝擊波（Shock Wave）方式運作。車隊可能在合理速率下前進百餘公尺後，突然停止。本級已無舒適性及方便性可言，駕駛人有不安及焦躁的情緒出現。

③就路寬而言，比較參加人之設計（30公尺，參本院卷一p376）、與原告所規劃設計之24公尺（參本院卷二p117或參本院卷一p203），最大的差異，在中央分隔島前者1.5公尺、後者0.5公尺，外路肩前者2公尺、後者0.25公尺；就24公尺之路寬而言，內路肩與外路肩均為0.25公尺，合計僅0.5公尺，可以緊急應變之空間幾乎是被高度壓縮，且中央分隔島又有防眩光之功能。而利用道路之地下管線，30公尺之路寬而言，大部分是在外路肩、綠帶及人行道（超過6.5公尺），而24公尺之路寬認為埋設管線沒有要求一定要在人行道，而且3公尺之範圍即為足夠。然而，管線要搭配側溝式箱涵，同時要考量維修之便宜性，就現狀的交通服務及未來城市發展之需要，30公尺應該是必要之選項。況參加人同時將該地區與雨水下水道之不足即通洪斷面束縮等因素一併考量（參本院卷一p369），工路排水設計規範參酌，顯見24公尺之路寬其功能性顯屬不足，30公尺路寬之高度多功能之使用，顯有相當之公益性。

⑷就原告稱交通延滯，則是僅發生在交叉路口停等紅燈所產生的延滯，無任何發生於路段中的延滯（實際發生壅塞之路段，應係龍岡路一段、健行路及龍岡路二段所形成之Y字路口）云云，即現有道路系通瓶頸，並非因道路路寬狹隘導致，主要是源自於「交叉路口停等紅燈」所產生的延滯或「受左轉同向阻塞」而造成的延滯，路段中延滯則是因為公車停靠與行人穿越，因此如果是「交叉路口停等紅燈，或「受左轉同向阻塞」，以交通營制措施方式即可改善，為何必須拓寬本案道路30公尺？有關本案交通服務水準分析資料，由參加人函請具有交通專業之公正第三方（開南大學運輸研究中心）協助檢視，並經該中心檢核結果「部分微交通量差異因交通量小並不影響原調查交岔路口轉項特性之準確性；整體路段旅行速度、服務水準趨勢與市府原調查資料趨勢相近」要無原告所稱難認本案有經過交通規劃具體效益審慎評估之情形（參本院卷一p208-240）。

4.至於，原告稱調整徵收土地之位置，避開私人土地而盡量使用公地，才是必要侵犯私人權利的最小限度內為之（參本院卷二p124）；經查土地座落位置（參本院卷一p411）、地籍圖示意圖（參本院卷一p412），而其使用分區圖（參本院卷一p413）足以顯示系爭徵收之土地位於縣道112縣中壢區龍岡路3段兩側，原告認為道路拓寬之工程可以利用更多的公園綠地之土地而避免徵收私人土地，而使私人土地上之建築物，將因徵收而被拆除（參本院卷二p129）。然查，原告就此部分之主張，有兩項立論基礎，其一為因少子化學校預定地變成公園，而道路30公尺調整為24公尺；惟72年9月13日公告實施「中壢龍岡地區（包括中壢埔頂、平鎮鄉社子暨八德鄉霄裡地區）都市計畫案」將龍岡路（112線）劃設為主要聯外道路，道路路寬為30公尺，並經89年9月26日變更中壢（龍岡地區）都市計畫（第1次通盤檢討）案及參加人106年第2次通盤檢討，其計畫道路路寬均維持30公尺，是龍岡路於目前有效之都市計畫及第2次通盤檢討中，其路寬均為30公尺，關於24公尺之路寬，顯然無法符合必要性及公益性已如前述；而是否改變道路之拓寬位置，涉及到道路之銜接性（參本院卷一p378），原告所稱之公園為該頁地價區段圖之「文小12」亦即龍岡森林公園，也就是龍岡路合理拓寬自救會（參本院卷一p319）所附（參本院卷一p331）中壢龍岡森林公園，但龍岡路3段（112線）是一直延續的，很難在龍岡路3段281巷、龍岡路3段262巷，就採向公園調整徵收位置的作法，使龍岡路3段（112線）單數門牌之土地房屋免去徵收，而將路寬30公尺的徵收位調整到龍岡路3段（112線）雙數門牌尤其是中壢龍岡森林公園內，如此的徵收計畫，在龍岡路3段281巷口、龍岡路3段262巷口之在龍岡路3段之路徑將形成不順暢的斜角，路徑將凹陷於公園內，而至龍慈路之交叉口附近再次形成不順暢的斜角，而其目的是避開徵收土地上的建築物，如果只是為了「原告稱調整徵收土地之位置，避開私人土地而盡量使用公地，才是必要侵犯私人權利的最小限度內」云云；反而使龍岡路3段（112線）之拓寬工程之路徑將無法接近直線，而導致路徑之不順暢，就比例原則而言，卻是手段與目的的未盡相容，足見原告稱「避開私人土地而盡量使用公地（公園綠地），才是損害之最小限度」自無可採。

5.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭