臺北高等行政法院判決

109年5月21日辯論終結

原告

張寶玉

原告

劉慧玲

原告

陳水順

共同訴訟代理人

楊翕 律師

被告

銓敘部

代表人

周弘憲（部長）

訴訟代理人

梁傑芳

訴訟代理人

柯美燕

訴訟代理人

張書瑜（兼送達代收人）

被告

國立陽明大學附設醫院

代表人

楊純豪（院長）

訴訟代理人

張惠宜

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表一所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、爭訟概要：原告係退休公務人員，前經被告依廢止前之公務人員退休法（下稱退撫舊法）核定退休，嗣立法院制定公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫新法），並於民國107 年7 月1 日施行。其後，被告依退撫新法第36條、第37條及第39條規定（以下合稱系爭規定），重新審定原告每月退休所得，並分別以附表一所示之函文及該函文所檢附之「退休（職）所得重新計算附表」（以下合稱原處分）重新審定原告自107 年7 月1 日起之每月退休所得。原告不服，分別提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以附表一所示之復審決定（下稱復審決定）駁回。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

（一）主張要旨：

１、原處分之正本收受者為原告，惟請被告國立陽明大學附設醫院（下稱陽明醫院）轉交，副本收受者則為被告陽明醫院，並蓋有電子公文交換章，可知被告銓敘部僅係與被告陽明醫院間以電子公文交換方式送達原處分副本，原處分正本仍係經由被告陽明醫院轉以掛號郵件寄送，在無被告陽明醫院之轉送公文下，逕將原處分紙本公文郵遞送達原告，顯無公文程式條例第3 條第5 項關於公文得不蓋用印信或簽署相關規範之適用。又原告非機關公文電子交換作業辦法第4 條所指具備電子交換公文設備、人員能力之單位，更無令被告以電子公文交換方式送達原處分之可能，是原處分欠缺被告銓敘部之「處分機關及其首長署名、蓋章」，顯有欠缺行政程序法第96條第1 項第4 款所定行政處分之形式要件之瑕疵，應為違法不當。

２、系爭規定將法規適用之時間範圍，擴及於過去已終結之構成要件事實，並重行給與法律評價賦予法律效果，核屬真正溯及既往。又司法院釋字第717 號解釋僅涉及優惠存款利息，其依據未經法律授權且須簽訂契約，故應無從作為退撫新法扣減該等法規施行前已退休生效公務人員每月退休所得金額之理論依據。是以，原處分及退撫新法有違法律不溯及既往原則，牴觸屬法治國家法安定性原則內涵之信賴保護原則，甚或是比例原則，應屬違憲，故原處分應予撤銷。

３、原處分形式並非合法，實質亦屬違憲，應予撤銷。又原處分經本院判決撤銷溯及既往失其效力後，原告得領取之每月退休所得金額，仍應為被告銓敘部作成原處分前原審定者，即如本院卷附之附表二至附表七「原經審定每月退休所得」欄所示（參本院卷第339 至349 頁）。是以，原告應得依退撫舊法第9 條、第19條、第29條、第31條、第32條、100 年2 月1 日退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下稱優存辦法），按被告銓敘部於年金改革前原審定每月退休所得之行政處分，請求被告銓敘部、被告陽明醫院為如訴之聲明第2 至7 項所示之給付。

（二）聲明：

１、如附表一所示之原處分及復審決定均撤銷。

２、被告銓敘部應給付原告張寶玉如附表二、（一）所示之金額；或通知臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）原告張寶玉得按優存辦法以本金484,800 元、年息百分之18之週年利率辦理優惠存款。

３、被告陽明醫院應給付原告張寶玉如附表三、（一）所示之金額。

４、被告銓敘部應給付原告劉慧玲如附表四、（一）所示之金額；或通知臺灣銀行原告劉慧玲得按優存辦法以本金636,100 元、年息百分之18之週年利率辦理優惠存款。

５、被告陽明醫院應給付原告劉慧玲如附表五、（一）所示之金額。

６、被告銓敘部應給付原告陳水順如附表六、（一）所示之金額；或通知臺灣銀行原告陳水順得按優存辦法以本金636,100 元、年息百分之18之週年利率辦理優惠存款。

７、被告陽明醫院應給付原告陳水順如附表七、（一）所示之金額。

三、被告銓敘部答辯及聲明：

（一）答辯要旨：

１、原處分係依相關法令規定辦理，於法並無違誤：

⑴依系爭規定，公務人員於107 年6 月30日以前退休生效者，自107 年7 月1 日起之每月退休所得，應由審定機關按107 年度待遇標準，先依各年度法定優惠存款利率調降優惠存款利息；調降後，如每月退休所得超出各年度所定退休所得替代率上限所計算之金額（以下稱為上限金額）者，應依每月所領「優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。至於擇領月退休金者，其「公保養老給付優惠存款利息」之扣減，係在各年度法定優惠存款利率不變動之原則下，調降可辦理優惠存款金額（可辦理優惠存款金額調降至0 元時，養老給付不得辦理優惠存款）。但調降後, 如每月退休所得低於或等於「最低保障金額（33,140元）或118 年以後上限金額（二者取其高）」時，該金額中屬於公保養老給付優惠存款金額部分，可按18％利率，回推得辦理優惠存款金額。

⑵原告皆於107 年6 月30日前退休生效，被告銓敘部依系爭規定，以原處分按渠等退休總年資及退休等級，重新計算其自107 年7 月1 日起之每月退休所得，於法並無違誤。

２、原告主張退撫新法及原處分違憲部分，業經司法院釋字第782 號為合憲性之解釋，且原處分係依系爭規定所為，並無違誤，原告主張被告銓敘部應給付渠等每月退休所得調降差額，自當無所附麗。

３、退休公務人員優惠存款制度係為彌補退休人員退休金之不足所建置，其利息除少部分由臺灣銀行負擔外，其餘皆由各級政府逐年編列預算補貼，性質係屬公法上給付，爰退休公務人員辦理之優惠存款契約與私法契約有別，其契約期限、金額及利率等，應依退撫新法及優存辦法規定辦理。又優存辦法第10條第1 項已明定退休公務人員之原優惠存款契約於107 年7 月1 日尚未期滿者，以107 年7 月1日為到期日，自107 年7 月1 日起，應依審定機關按退撫新法規定審定之可辦理優惠存款金額及法定優惠存款利率辦理續存，究其立法意旨，係考量退撫舊法自107 年7 月1 日起不再適用，致100 年2 月1 日施行之優存辦法已失其附麗，連同原優惠存款契約亦失所據，故爰依退撫新法之授權，就優惠存款契約訂定相關規範，以落實退撫新法之優惠存款調整措施。由於原告支領之優惠存款利息屬持續性之定期金錢給付性質，退撫新法及優存辦法相關規定僅係適用於該規定自107 年7 月1 日施行後仍繼續存在之法律關係，並未溯及適用於施行前已終結之事實或法律關係，爰符合司法院釋字第717 號解釋意旨。

４、原處分依照退撫新法規定核發，且係依據公文程式條例第3 條第5 項規定，以電子公文寄發，可不用印信或簽署，而由檔案管理局加上「電子公文交換戳」即可，是原處分核屬有效之行政處分，原告指摘，洵無足採。

（二）聲明：原告之訴駁回。

四、被告陽明醫院答辯及聲明：

（一）答辯要旨：被告陽明醫院係原告退撫新制實施前月退休金發放機關，非為原處分之審定機關，故原告將之列為被告，顯然當事人不適格。又原告雖訴請被告陽明醫院應按退撫新法施行前其等原審定之退休金額給付，惟此應俟被告銓敘部重行審定後，始得由被告陽明醫院依法計給月退休金差額及恢復原給付數額。

（二）聲明：原告之訴駁回。

五、爭點：

（一）被告依退撫新法規定，以原處分重新審定原告每月退休所得，有無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則？

（二）原處分有無因違反行政程序法第96條第1 項第4 款而有應予撤銷之情事？

（三）原告請求被告銓敘部給付原告每月退休所得調降差額及請求被告銓敘部通知臺灣銀行給付如訴之聲明第2 、4 、6項所示之金額，有無理由？

（四）原告請求被告陽明醫院分別給付如訴之聲明第3 、5 、7項所示之金額，有無理由？

六、本院的判斷：

（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，有原處分、復審決定（本院卷第67至119 頁）在卷可稽，自堪信為真實。

（二）被告依退撫新法規定，以原處分重新審定原告每月退休所得，並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則：

１、按退撫新法第36條第1 項規定：「退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107 年7月1 日至109 年12月31日止，年息9 ％。二、自中華民國110 年1 月1 日起，年息為零。」第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45％，其後每增加1 年，替代率增給1.5 ％，最高增至35年，為75％。未滿1 年之畸零年資，按比率計算；未滿1 個月者，以1個月計。（第3 項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4 項）前3 項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5 項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4 項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條第1 項規定：「退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」

２、次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文。又「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之……」、「……司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第185 號解釋在案。……」則分別經司法院釋字第185 號解釋、第405 號解釋理由書闡釋明確。因此，法官應依據法律獨立審判，然該法律是否有違憲爭議，法官則應受司法院解釋之拘束。

３、本件原告並不爭執被告以原處分重新計算之內容，乃係依照系爭規定辦理，則原處分既無違反系爭規定之情，原告仍主張原處分有違法或不當之瑕疵，即無足採。又原告主要爭執被告作成原處分所適用各該規定，有前開違憲事由者，在原告起訴後，業經司法院於108 年8 月23日以釋字第782 號解釋，認為退撫新法「第7 條第2 項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4 條第6款、第39條第2 項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4 條第4 款、第5 款、第18條第2款、第3 款、第36條、第37條、第38條及第39條第1 項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」原告之前開指摘，經核在司法院釋字第782 號解釋理由書中，均有予以審查並說明認定符合憲法意旨之理由（主要見理由書參、二、三、五、六），依前揭規定及說明，本院即應受拘束，故自無就原告指摘再行論述之必要。準此，原處分既係依系爭規定而為，則原處分即無違法或不當之瑕疵。復審決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，即無理由，應予駁回。

（三）原處分並無因違反行政程序法第96條第1 項第4 款而有應予撤銷之情事：

１、按行政程序法第96條第1 項第4 款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。……」

２、經查，揆諸本件原處分（參本院卷第67至84頁），形式上確如原告所述，並無機關首長之署名、蓋章，而有違反行政程序法第96條第1 項第4 款規定之情形。至被告雖陳稱：原處分是依公文程式條例第3 條第5 項規定辦理，可不用印信或簽署，由檔案管理局加上「電子公文交換戳」即可，故原處分核屬有效之行政處分等語。但按但公文程式條例第3 條第5 項係規定：「機關公文以電報、電報交換、電傳文件或其他電子文件行之者，得不蓋用印信或簽署。」所謂機關公文以電子文件行之，是指公文（含行政處分）以電子文件（含電報、電傳文件等）的形式對外發生效力時，得不蓋用印信或簽署。反之，行政處分如以紙本依行政程序法第68條第3 項規定行郵務送達對外發生效力，即非電子文件，無公文程式條例第3 條第5 項規定之適用。本件被告係將原處分以電子公文之形式傳送給原告前任職的服務機關即被告陽明醫院後，再由被告陽明醫院列印成書面紙本，依行政程序法第68條第3 項規定郵務送達原告，故無公文程式條例第3 條第5 項規定之適用。是以，原處分沒有機關首長之署名、蓋章，程式上自有欠缺。然而，罹有程序瑕疵而未達無效程度之行政處分，其內容如實質正確，僅因罹有程序瑕疵即予撤銷，並無實益。在撤銷該行政處分後，如須另行作成同一內容之行政處分，更是如此。行政程序反覆進行的不利益，對處分相對人而言亦屬負擔，且不利行政效率。因此，程序規定的違反，須對行政處分之內容產生影響，或違反之程序規定原在保護第三人權利，人民始得請求撤銷該罹有程序瑕疵之行政處分。本件原處分雖然沒有機關首長的署名、蓋章，惟此一瑕疵尚非一般人一望可知其瑕疵，未達重大明顯的程度，尚非無效。且審酌原處分首頁標明「銓敘部函」，已記載處分機關，更載明被告機關所在正確地址、傳真電話與個案承辦人姓名、電話及電子郵件，並依公文程式條例第6 條規定，記明發文日期與字號，以及主旨、說明、發函正、副本對象等，與政府機關致人民之公函形式相當；原處分所附「退休（職）所得重新計算附表」亦以浮水印印明被告機關名稱與印花圖樣，均足使一般具合理判斷能力者，一望即能判斷處分機關為被告無誤。原告亦已就原處分提起復審，經被告答辯、復審決定駁回後，向本院提起行政訴訟，並無因此一瑕疵而有何權利受損情形。再者，被告依退撫新法規定作成原處分，係屬羈束行政的性質，縱使原處分經本院撤銷，被告依退撫新法規定，仍須作成同一內容之行政處分。故就本件個案而言，此一程序瑕疵，尚無導致原處分應由本院撤銷之實益。是以，原告以此事由訴請撤銷原處分，亦無理由，應予駁回。

（四）原告為訴之聲明第2 至7 項之請求，洵無依據，應予駁回：原告關於訴之聲明第2 至7 項之主張，均係以原處分經撤銷為前提，然原處分並無應予撤銷之情事，業如前述，是原告此部分各該請求，即因前提不存在而無理由，亦應駁回。

（五）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此說明。

七、結論：原告之訴均為無理由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。

臺北高等行政法院第三庭