臺北高等行政法院判決

109年7月9日辯論終結

原告

黃懿嬌

訴訟代理人

朱子慶律師

訴訟代理人

林詠善律師

被告

新北市○○○○○國民小學

代表人

林美秀（校長）住同上

訴訟代理人

林穎蕙

　　　　　　彭國龍

上列當事人間獎懲等事件，原告不服教育部中央教師申訴評議委員會中華民國108年7月22日臺教法（三）字第1080088859號再申訴評議，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告黃懿嬌原係被告新北市○○○○○國民小學教師，於民國106年4月20日，該校5年1班導師接獲家長反映同月19日期中考社會科考卷答案遭到塗改，且分數明顯提高，並於同月21日中午前得知5年1班、5年3班及5年4班社會科考卷均有成績疑似塗改之情形，被告校長旋於同月24日召開105 學年度第2學期期中考試評量疑義會議，決議：「⒈106年4月28日5年級（除5年5班）社會期中考重考。⒉成立調查小組並向教育局的校安通報。⒊發出通知單，以作業疏失為由，通知5年級家長和學生重考社會，以維護公平性。」嗣經被告調查小組調查後作成「105學年度第2學期社會試卷批改疑義調查報告」，以原告雖未承認塗改考卷答案，但就相關事證及資料判斷，試卷答案遭原告塗改之可能性很高為由，送交被告教師成績考核委員會（下稱考核會）審議。嗣被告考核會於同年5 月12日召開105學年度第8次會議，審認原告有公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱教師成績考核辦法）第6條第1項第2款第2目所定「言行不檢，致損害教育人員聲譽，情節重大」情事，乃決議予以原告記大過1 次之懲處，經送新北市政府教育局以106年9月25日新北教國字第1061852648號函核定後，由被告以106年9月29日新北店○○小人字第1065915565號令（下稱原處分）通知原告。原告不服，向新北市政府教師申訴評議委員會（下稱新北市申評會）提起申訴，經新北市申評會以107年3月16日新北市教申㈤字第106053 號評議書，駁回原告之申訴，並由新北市政府以107年5月7日新北府教申字第1062183123號函檢送評議書予原告。原告仍不服，向教育部中央教師申訴評議委員會（下稱中央申評會）提起再申訴，經教育部申評會以新北市申評會適用法條顯有錯誤為由，於107年8月20日決議「再申訴有理由，原申訴評議決定不予維持，原教師申訴評議委員會應依本評議書之意旨，於2 個月內另為適法之評議決定」（下稱中央申評會107年8月20日評議決定），並以107年8月24日臺教法㈢字第1070103871號函（下稱教育部107年8月24日函）通知新北市申評會。新北市申評會重新審議後，以本案並無其他程序上或實體上之顯然瑕疵，或應為其他評議決定之理由，以107年9月21日新北市教申㈤字第106053號評議書，駁回原告之申訴，並由新北市政府以107年10月3日新北府教申字第1071888482號函檢送評議書予原告。原告仍不服，向教育部申評會提起再申訴，經該會於108年7月22日駁回再申訴，並由教育部以108年7月29日臺教法㈢字第1080088859號函檢附再申訴評議書送達兩造。原告仍不服，遂於108年9月27日提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠原處分顯係違反誠信原則、對當事人有利及不利之情形一律注意原則、比例原則之違法行政處分而均應予撤銷，茲分述理由如下：

⒈新北市申評會駁回原告申訴之理由，無非係以本件事涉判斷餘地，故尊重被告之認定等語，而中央申評會評議亦認為被告考核會認定之事實無誤，其評議決定應予維持等語。然揆諸最高行政法院107年度判字第569號判決及司法院釋字第382 號、第462號、第553號解釋意旨可知，判斷餘地之架構下，行政調查縱可採取較低之審查密度，然並非無限擴充行政調查之範圍及權限，亦即行政處分仍需受到恣意濫用及違法情況所拘束。

⒉查被告於106年4月19日上午8時45分至9時25分所舉行之社會科期中考考試，係由原告擔任批閱考卷（下稱系爭試卷）之權責老師，然當天系爭試卷除5年4班係由原告親自監考並收回外，其餘班級之試卷則係由他人收妥後放置於社會科任教室之辦公桌上。嗣後原告於上午10時30分許回至社會科任教室，始見其餘班級之社會科試卷，故系爭試卷自考試完畢至交付予原告為止，期間有長達將近1 個小時均處於無人保管狀況。又原告於當日下午13時至16時許始至科任教室批閱系爭試卷，批閱完成時並將系爭試卷置於無法上鎖、無人管領之鐵櫃後隨即離去，系爭試卷係待隔日原告上社會課時，始逐一將試卷發還給學生訂正檢討。是以，系爭試卷除106年4月19日下午13時至16時止確由原告批改而有實質保管外，其餘時間均處於無人保管之狀態，被告無視此部分有利於原告之情況，逕以推論之方式將原告記大過乙次，實顯率斷。

⒊再者，本件之事實調查，僅有被告所組成之調查小組所作成之調查報告，然該調查報告仍未就上開所述試卷處於無人管領之空窗期間，是否遭他人塗改之重要事實予以調查。故在未予以實際舉證原告有塗改考卷之行為之前，不應率斷認定原告有塗改系爭試卷之行為。況且，衡諸被告掌握高度之行政資源及對於證據之接近程度較高之情況，其作成記過處分之依據，本應就事實為實質且高度之舉證，而非泛言以推論、疑涉、經驗上等不確定用語來反面認定原告有塗改考卷之行為，足認被告將原告處以記大過之處分，顯係違反誠信原則、對當事人有利及不利之情形一律注意原則、比例原則，其違法之行政處分應予撤銷。

㈡聲明：

⒈再申訴評議決定、申訴評議決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯及聲明：

㈠依我國向來之司法實務見解（司法院釋字第553 號解釋理由書、最高行政法院92年判字第1238號裁判要旨）及一般學理，咸認對人之獎懲、考評為高度屬人性及人格條件的價值判斷，具有不可代替性，屬於行政機關之「判斷餘地」。除非被告於考核過程中有：⒈基於錯誤之事實而為決定；⒉未能遵守一般公認之評價標準；⒊基於考量不相干情事而為決定；⒋未能遵守程序規定；⒌違反平等原則等違誤外，對於被告之判斷餘地，理應予以尊重。本件調查報告係高度屬人性、專業性及經驗性之專業判斷調查，其判斷過程亦遵守相關程序、亦無以錯誤或不完全之事實為基礎或違反不當聯結之禁止、涵攝事實明顯錯誤、違背解釋法則或抵觸既存之上位規範及一般公認之價值判斷標準或行政法原理原則等情形，序與規範，調查報告當屬可信，與受訪學生陳述內容多能吻合，原告教學、訓輔行為失當，有損學生權益，亦損害教育人員聲譽，洵堪認定，被告本於調查報告及考核會之決議，核定原告一大過之懲處措施，其認事用法並無違誤。

㈡此事件家長除向被告反應外，亦同步陳情教育局，內容提及學生對於任課老師的不信任等語，被告本於職責亦擔憂此事件恐造成學生對學校及老師誠信之強烈質疑，並可能扭曲價值觀，故以審慎態度面對與處理，說明如下：

⒈依調查報告，系爭試卷確實由原告親自批閱，試卷答案確有被塗改之事實，且遭塗改之考卷數達應試學生二分之一以上，此非單一班級之事件、亦非僅一、二位學生之個別情形；106年4月19至20日被告507室為原告專用且無他人侵入之跡象，故排除系爭試卷遭原告以外之人塗改之疑。

⒉調查小組發現系爭試卷塗改痕跡明顯，且大部分受訪學生亦反應並非寫該答案，調查小組為求審慎，並請總務處提供原告任總務主任時，手寫阿拉伯數字之相關文件作為佐證，研判原告塗改系爭試卷答案具有極高度之可能。

⒊原告提及之「校園安全問題」：經查，106年4月18日至同月20日期間，被告並無校安事件通報及門禁管理上之疏失。社會科期中評量日期為106年4月19日，系爭試卷交付原告後，其即負有保管之責，若原告擔憂教室安全問題，更應妥善保管並留意可能遭侵入之跡象，但直至系爭試卷發還學生為止期間，原告皆未向被告反應教室可能遭侵入之問題，反於本事件爆發後，於調查階段才質疑校園安全問題，卻又無法提出教室遭侵入之事證，原告所辯，應無足採。

㈢聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、本院之判斷：

㈠按公立學校與所屬教師間雖屬行政契約關係，惟為促進協助教師專業成長、增進教師專業素養、提升教學品質，以增進學生學習成果等立法目的，高級中等教育法第33條及國民教育法第18條第2 項明定應對公立高級中等以下學校（下稱「公立高中以下學校」）教師辦理成績考核，並授權訂定教師成績考核辦法，以資規範。公立高中以下學校應依該辦法第8條及第9條組成考核會，遵循同辦法第10條至第14條之法定程序，依據同辦法第4條第1項及第6條第1項之法定事由，辦理所屬教師之年終成績考核及平時考核獎懲，並報請主管機關依同辦法第15條第2項或第6項核定或視為核定，且直接發生教師得否晉級、給與多少考核獎金及獎懲之法律效果。況與教師間無契約關係存在之主管機關，尚得依同辦法第15條第3項至第5項規定逕行核定或改核。顯見公立高中以下學校或主管機關對所屬（轄）教師所為之年終成績考核或平時考核獎懲，並非基於契約關係所為之意思表示，而係行政機關依公法上之強制規定，就具體事件所為之公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政程序法第92條第1 項所定之行政處分。又因公立高中以下學校對所屬教師依同辦法第6 條第1項第2款規定所為記大過之懲處，將對教師之名譽、日後介聘或升遷調動等權利或法律上利益產生不利之影響，均屬侵害教師權益之具體措施。從而，教師因學校上開具體措施認其權利或法律上利益受侵害，自得以同辦法第16條第3 項規定之考核機關為被告，依法向行政法院提起撤銷訴訟，以落實司法院釋字第736 號解釋理由書所揭示有權利即有救濟之憲法原則（最高行政法院108 年3月份第1次庭長法官聯席會議決議，亦同此見解 ）。

㈡次按教師成績考核辦法規定：「教師之平時考核，應隨時根據具體事實，詳加記錄，如有合於獎懲標準之事蹟，並應予以獎勵或懲處。獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。其規定如下：…。有下列情形之一者，記大過：…。㈡言行不檢，致損害教育人員聲譽，情節重大。」（第6條第1項第2款第2目）、「辦理教師成績考核，高級中等學校應組成考核會；國民小學及國民中學應組成考核委員會（以下併稱考核會），其任務如下：學校教師年終成績考核、另予成績考核及平時考核獎懲之初核或核議事項。」（第8條第1款）、「考核會由委員九人至十七人組成，除掌理教務、學生事務、輔導、人事業務之單位主管及教師會代表一人為當然委員外，其餘由本校教師票選產生，並由委員互推一人為主席，任期一年。…。」（第9條第1項前段）、「考核會會議時，須有全體委員二分之一以上出席，出席委員過半數之同意，方得為決議。但審議教師年終成績考核、另予成績考核及記大功、大過之平時考核時，應有全體委員三分之二以上出席，出席委員過半數之同意，方得為決議。」（第10條）、「（第1 項）教師平時考核獎懲結果之報核程序、期限，由各主管機關定之。…。（第6 項）主管機關就學校所報考核結果，應依下列期限完成核定或改核；屆期未完成核定或改核者，視為依學校所報核定：教師平時考核獎懲結果，於學校報核後二個月內。」（第15條）。上開規定，乃教育主管機關就公立高中以下之平時成績考核，明訂其具體之獎懲標準及其考核程序，俾供公立高中以下學校遵循，且「言行不檢」、「情節重大」等固為不確定法律概念，惟其涵義於個案中非不得由考核會成員本其專業知識及社會通念加以認定及判斷，與法規明確性原則之要求尚無違背（司法院釋字第702 號解釋意旨參照），經核與國民教育法第18條第2 項授權意旨相符，自得為被告執法之依據。

㈢如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有家長聯絡簿、105學年度第2學期期中考試評量疑義會議簽到表、教育部校園安全暨災害防救通報處理中心校安通報單、家長陳情信函（原處分卷第1頁至第5頁）、原告106 年5月5日書面報告、「105 學年度第2 學期社會試卷批改疑義調查報告」、105學年度第8 次考核會會議紀錄、新北市政府教育局以106年9 月25日新北教國字第1061852648號函（新北市申評會【第一次申訴】不供閱覽卷第11頁至第22頁）、原處分（本院卷第27頁）、（第一次）申訴評議書（教育部【第一次再申訴】供閱覽卷第47頁至第56頁）、（第一次）再申訴評議書（新北市申評會【第二次申訴】供閱覽卷第1頁至第8頁）、（第二次）申訴評議書、（第二次）再申訴評議書（本院卷第29頁至第48頁）在卷可稽，此部分之事實，可以認定。由上開事證可知，被告為釐清系爭試卷塗改疑義，先成立內部調查小組蒐集事證後作成調查報告，並敘明其調查經過及調查結果略以：「⒈應試人數共89人，回收卷數78份，其中52份試卷遭到塗改，且疑似為同一人所為。⒉黃師（按：即原告）書面說明承認此次社會科考卷由其批改，惟該資料黃師自述：4 月20日下午學生拿到考卷說：老師你改我的考卷？老師說：不是我改的。顯示黃師疑似對試卷答案被塗改知情，卻未當下立即瞭解該班試卷被塗改之情形，也未向教務處回報。⒊經查4 月19日因黃師於五年四班監考，故其請五年四班三組學生分別至其他三個任教班級收回試卷，學生收齊後直接交給黃師。⒋因黃師提及將收齊後試卷暫放於507 教室鐵櫃中隨即上一年三班之綜合課，第四節離開507 教室至一年三班教室上課，直至下午才批閱考卷，批閱後再次放進鐵櫃。黃師認為此段期間可能有人入侵507 教室，經詢問總務處4月19日及4月20日兩天黃師是否通報教室被入侵，總務主任及警衛回報一切正常。經詢問507 教室原使用者任老師與總務處王主任後確認，自3 月20日之後，任師即將該教室鑰匙交回總務處保管，507 教室僅黃師專用。」、「㈠本次期中評量社會科考卷確實由黃師親自批改，且試卷自收取至發下，應未經手他人。…。㈢本次黃師任教五年級社會科期中評量試卷確實有被塗改之事實，且遭塗改考卷達應試學生二分之一以上（共有52份試卷遭塗改），非單一班級之事件。㈣4月19日至20日，507教室為黃師專用且無他人進入之跡象，故排除試卷遭黃師以外之人塗改之疑。㈤考卷答案遭塗改為事實，黃師雖未承認塗改考卷答案，但調查小組就相關事證及資料判斷，試卷答案遭黃師塗改之可能性很高…。㈥本次社會科考卷答案被塗改一事，已造成學生和家長對老師之不信任。」等語。嗣考核會（由11位委員組成，當日出席者為9位）參酌上開調查報告及原告書面報告，以7票同意（廢票1票，主席不表決）原告違反相關規定應予懲處、6票同意（不同意2票，主席不表決）給予原告記大過1次懲處，堪認其考核程序並無違誤，所認定之事實亦有相關證據可佐，且無違反經驗法則或論理法則，被告爰以原告有教師成績考核辦法第6條第1項第2款第2目「言行不檢，致損害教育人員聲譽，情節重大」之情事，而核予原告1 大過之懲處，並報主管機關新北市教育局核定後，作成原處分通知原告，自屬有據。

㈣原告雖主張被告就於無人管領系爭試卷之空窗期間，是否遭他人塗改之重要事實未予調查，而泛言以推論、疑涉、經驗上等不確定用語來反面認定原告有塗改考卷之行為，原處分顯已違反誠信原則、對當事人有利及不利之情形一律注意原則、比例原則等語。然：

⒈按事實應依證據認定之，所謂證據，係指直接、間接足以證明事實之一切人證、物證而言。故認定事實所依憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內；而所謂間接證據，雖非直接證明事實本身，惟透過間接證據證明他項事實之存在，再藉由他項事實存在之證明，本於合理經驗法則之推理作用，藉以認定事實，其推理及認定過程，即與論理及經驗法則無違（最高行政法院103 年度判字第348 號判決意旨，亦同此見解）。

⒉本件經被告認定遭塗改之系爭試卷份數達52份，爭議題數共計122 題（本院卷第149頁至第155頁、外放乙證13系爭試卷掃描本），而經本院勘驗結果，除考卷編號1 第28題、編號12第24題、編號15第10題、編號23第10題及編號42第8題，並無法辨識是否經過塗改外，其餘117題確實均有遭塗改答案（其中編號29第10題可以看出有塗改痕跡，但無法辨識塗改前答案為何）等情，業經本院製有勘驗筆錄在卷可查（本院卷第164頁至第172頁），是被告認定系爭試卷遭到塗改一節，確屬無訛。至於其認定遭塗改之題數與本院勘驗結果有所出入部分，考量到以肉眼辨識，就其間細微差異之處，本難期不同之人有相同之觀察結果，且其差異之題數所佔爭議題數之比例甚小；更何況考試成績乃是評量學習成果之重要參考依據，任意塗改答案足以影響學生學習成效之正確評價；若係由教師所為，亦足使教師教學成果之評價失真，尤以我國尊師重道之傳統，對於師長誠信道德之要求甚嚴，自不容許教師擅自塗改試卷答案，是本院上開勘驗結果，並不影響被告就系爭試卷遭到塗改之事實認定。

⒊原告雖主張4 月19日社會科期中考試當天，除5年4班由其監考並收回試卷外，其餘5年1班至5年3班均由他人收妥考卷並放置於社會科科任教室辦公桌上，原告於10時30分許方回到科任教室，期間有長達將近1 個小時均處於無人保管狀況；另系爭試卷除106年4月19日下午13時至16時止確由原告批改而有實質保管外，其餘時間均處於無人保管之狀態，是被告無法明確證明系爭試卷遭到塗改係原告所為等語。然系爭試卷中，5年4班試卷同有遭塗改之情（編號46至52，計7份試卷，爭議題數共13題），並非僅出現在5年1 班至5年3班試卷中，可見原告指稱從考完試至原告回到科任教室，系爭試卷有將近1 個小時均處於無人保管狀況等語，已難據為其卸責之理由；且原告既自承由他人收妥5年1班至5年3班試卷後，交由其連同5年4班之試卷負責批閱等情，足認系爭試卷是置於原告之實力管領支配下，原告自應善盡保管之責，尤以原告於106 年5月5日書面報告所稱「10：30上一年3 班的綜合課，就將試卷暫放在鐵櫃裡。放在鐵櫃裡的原因是離學生較遠，我想也比較安全。下午1：00～4：10批改考卷，批閱後再次放在鐵櫃裡。鐵櫃門早已故障，既無法關上，也無法上鎖。本校多人持有社會科任教室鑰匙，社會科任教室的鑰匙從學生、老師、總務處、警衛室到前任老師…等多人都持有鑰匙，不知是否有人入侵？」等情（新北市申評會【第一次申訴】不供閱覽卷第21頁），如果屬實，原告更應採取足以確保試卷安全之措施，而非任由試卷處於可能遭他人接觸之風險中；更何況，依被告106年11月24日校園安全說明及其所檢附之106年4月13日至同月21日借用鑰匙登記簿、4 月18日至同月20日之校園安全巡檢紀錄（新北市申評會【第一次申訴】不供閱覽卷第23頁至第27頁），可知於4 月19日、20日兩天，並無人借用507 科任教室鑰匙，且校園安全亦無異狀，原告既無法提出相關事證供本院查核被告所認定之事實是否可能有所違誤，而僅空言主張科任教室可能遭人入侵等語，自難憑採。再者，參諸前開原告書面報告所載，原告自承：「（106年4月20日）下午2：10～2：50在五年2 班上課，進行考卷訂正與檢討時，一位學生說：老師你改我的考卷？老師說：不是我改的」等語（新北市申評會【第一次申訴】不供閱覽卷第21頁），惟試卷遭到竄改攸關學生學習成效的正確評價，非可小覷，原告於學生質疑時，理應驚覺事態嚴重，並深入查證或通報校方處理才是，詎原告不此之圖，僅試圖撇清試卷塗改與其無涉，其反應顯非合理，是原告上開主張，並不足採。

五、綜上所述，原告主張並無塗改試卷之舉等語，並不可採，被告綜合相關事證及資料判斷，核予原告大過1 次之處分，其認事用法均無違誤，申訴評議決定及（第二次）再申訴評議決定遞予維持，核無不合。原告訴請本院為如其聲明所示之判決，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭