臺北高等行政法院裁定

原告

楊寬盛

被告

財政部國有財產署北區分署

代表人

郭曉蓉（分署長）

訴訟代理人

吳嘉榮 律師

上列當事人間國有財產法事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2條、第12條之2第2項分別定有明文；民事訴訟法第10條第2項規定：「其他因不動產涉訟者，得由不動產所在地之法院管轄。」是以，行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。如因私權爭執，屬不動產涉訟而誤提起行政訴訟者，行政法院應依職權移送有受理權限之民事法院管轄。「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」業經司法院釋字第448號解釋闡述在案。又「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟」（最高行政法院53年判字第234號判例要旨參照）。

二、復按國有財產法第4條第1項規定：「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。」第7條規定：「（第1項）國有財產收益及處分，依預算程序為之；其收入應解國庫。（第2項）凡屬事業用之公用財產，在使用期間或變更為非公用財產，而為收益或處分時，均依公營事業有關規定程序辦理。」第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」第28條規定：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」第42條第1項規定：「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰一、原有租賃期限屆滿，未逾6個月者。二、民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。三、依法得讓售者。……」同法第42條至第45條係規定國有非公用財產以出租方式而收益之內容，乃由國有財產管理機關基於非公用財產管理之需要，代表國家與私人間成立租賃契約。適用國有財產法處理國有非公用財產之出租事宜，國庫機關因此與人民發生爭執，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行為，即非行政處分，無論租約是否成立，如何履行，是否續約、解除或終止，性質上均屬私法爭執，非公法上之爭議，不屬行政法院之審判權限。而行政機關代表國庫出租公用財產事宜，除涉公益目的者外，因亦係代表國家與私人間成立租賃契約，本質上屬私權關係，其理亦同。至司法院釋字第772號解釋係國有財產署或所屬分支機構就人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，涉及該法立法旨意，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地。國家實施土地總登記，將上開土地登記為國有，為國家統治權之行使，前開規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國有財產署審查確認是否符合前開規定，以決定是否准駁，為公權力之行使。又申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。足徵國有財產署依前開規定為准駁之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質（司法院釋字第772號解釋理由書參照），與前揭有關國有不動產之出租予私人者，本質上並不相同（最高行政法院108年度裁字第1616號裁定意旨參照）。

三、緣本件原告於105年5月12日向被告申請承租臺北市大同區大龍段一小段588地號內國有土地（下稱系爭國有土地），主張坐落該土地上之臺北市○○區○○街00巷0號建物（下稱系爭建物）為其所有，據以申租系爭國有土地，惟查系爭建物係屬臺北市有宿舍，經被告於105年9月8日函詢臺北市政府秘書處，據覆略以：○○街00巷0、0、0、0號建物原列管紀錄為56年7月1日完成之木造建物，何時被改建為水泥磚造，查無相關資料。該處曾於92年5月22日函請議員及相關局處人員於同年7月8日會同現場勘查結論，審認前述建物建材結構已變，無法證明為原有木造，顯失其同一性，而解除列管在案等語。原告提出臺北市工務局53年4月9日工營字第6064號函主張經臺北市政府同意修、整建房屋，已出資改建系爭建物進而取得所有權，惟經被告審認該函僅為臺北市政府工務局同意修理該府職員宿舍，並在空地添建2樓，故原告據以申租之系爭建物原為臺北市政府列管木造宿舍，且經審認未符合國有財產法規定之出租要件，故經被告以105年10月26日台財北租字第1050029111號函註銷申租案，原告不服提起訴願，財政部以105年12月19日台財法字第10513960980號訴願決定書，認原告向被告申租系爭國有土地核屬私權事件，應循民事訴訟程序救濟，而為訴願不受理之決定，原告復提起行政訴訟，經本院以105年度訴字第1891號裁定移送臺灣臺北地方法院，並經該院民事庭以106年度訴字第825號乙案審理後，認系爭國有土地縱屬非公用財產，被告仍有斟酌決定承諾出租與否之權，原告依國有財產法第42條第1項第2款及國有非公用不動產出租管理辦法第17條第2款但書規定，請求被告將系爭國有土地出租予原告，為無理由，判決原告之訴駁回確定（下稱另案民事判決）。嗣於108年2月20日原告再次以相同理由向被告申租系爭國有土地，經被告於108年7月1日以台財產北租字第10800176100號函（下稱原處分）回復原告略以：先前105年之申租案，因不符法令規定出租要件，前已經被告註銷其申租，並經本院認係私權爭執而以前揭裁定移送臺灣臺北地方法院，經另案民事判決駁回原告之訴確定。又原告一再以同一事由陳情，被告將不再函復等語。原告不服上開函復，提起訴願，經財政部以108年9月25日台財法字第10813931920號訴願決定書認申租國有土地係屬私權事件，且原處分之內容僅屬敘述事實及法律依據、見解，核屬觀念通知而非行政處分，而為不受理之決定，原告仍不服，遂向本院提起本件行政訴訟。

四、本件原告主張略以：被告以原處分表明同一事由陳情者不再函覆，實際上表示拒絕受理原告申請承租之意，已具有官署行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為性質，自屬行政處分。行政院實際上已經廢止系爭國有土地的撥用，另案民事判決誤以為尚未報經行政院核准變更為非公用財產而駁回原告之訴。又依司法院釋字第772號解釋意旨認准駁決定屬公法性質，人民如有不服應依法提起行政爭訟以為救濟，故本件應不受另案民事判決之拘束。至被告所援引司法院釋字第448號解釋意旨係指無涉及因撥用屬公用之財產而言，如有涉及者，應循行政處分程序先辦理撤銷撥用變更為非公用財產，始得辦理出售或出租。另案民事判決亦認已涉及撤銷撥用，公用財產於核定變更為非公用財產前，不當然變更為非公用財產，是故申租系爭國有土地應先循行政處分辦理，從而提起訴願救濟，程序於法應無不合。並聲明：㈠訴願決定（財政部108年9月25日台財法字第10813931920號）及原處分（被告108年7月1日台財產北租字第10800176100號函）均撤銷。㈡被告應依原告108年2月20日之申請，作成准予出租臺北市○○區○○街00巷0號建物坐落之臺北市大同區1小段588地號國有土地（面積71平方公尺）與原告之行政處分（見本院卷第216頁，109年3月19日準備程序筆錄）。

五、惟查，本件原告訴請申租系爭國有土地，被告係立於私人地位，代表國家決定是否將公有土地出租予原告，雙方立於平等地位，同受私法之支配，有關系爭土地之租賃係由原告向被告為申租之要約，被告審酌是否就該要約為承諾，並無特定行政目的，亦不具強烈公益色彩，與一般私人間土地出租事件之本質尚無不同，既不涉及公權力之行使，亦與人民公法上權利之實現無關，無涉公益之目的，揆諸前揭說明，自非屬公法上之決定或公權力措施，是被告否准原告之申租案，並非基於公法關係以官署地位向人民所為之行政處分，原告如有不服自應循民事訴訟程序爭執，此業據本院以105年度訴字第1891號裁定敘明，至司法院釋字第772號解釋理由係指人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定因具有強烈之政策色彩，屬公權力之行使，故為公法行為，此與本件係行政機關代表國庫出租公有財產，無涉任何公益之目的，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，兩者迥不相同，況本件並無涉及任何原告所謂公用財產撤銷或廢止撥用行政處分之爭議，此可觀諸臺北市地政局106年8月15日函文即明（見本院卷第63頁），原告起訴意旨容有誤會，本件仍應由民事法院解決其爭議。至另案民事判決業曾經判決駁回原告之訴確定在案，原告提起本件訴訟請求申租系爭國有土地，是否係以相同類似之理由，就同一紛爭再事爭執，而為前判決之既判力效力所及，即應由具有本件爭執受理權限之民事法院為審究，併此敘明。

六、綜上，本件既屬私權爭執，應循民事訴訟程序解決，本院並無受理訴訟之權限，而被告設於臺北市大安區忠孝東路4段290號3樓，系爭國有土地則坐落於臺北市大同區，依首揭規定，應將本件移送於有受理訴訟權限之臺灣臺北地方法院審理，爰裁定如主文。

臺北高等行政法院第四庭