臺北高等行政法院判決

110年9月2日辯論終結

原告

潘星羽

被告

臺北榮民總醫院

代表人

許惠恒

訴訟代理人

吳文華 律師

　簡淑芬

上列當事人間獎懲等事件，原告不服中華民國109年7月21日公務人員保障暨培訓委員會109公申決字第000180號再申訴決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：被告代表人原為李發耀，於訴訟進行中變更為許惠恒，並已具狀聲明承受訴訟，應予准許。

二、事實概要：原告為被告醫務企管部（下稱醫企部）委任第一職等書記，係第一線櫃檯服務人員，因多次遭民眾投訴、行為失檢有損公務員形象及機關聲譽、不守工作秩序干擾同仁辦公、不聽主管指揮監督等原因，經被告醫企部主管提出平時考核懲處建議4案（懲處事由及內容，均詳如附表所示），經被告考績委員會（下稱考績會）109年1月20日審議初核，被告首長同年月30日覆核，被告作成民國109年2月13日北總人字第1090200404號令（下稱原處分）核定記過3次、申誡1次，原告不服，循序提起申訴、再申訴，均經駁回，原告乃提起本件行政爭訟。

二、原告起訴主張：

（一）原處分侵害原告考績、考績獎金、名譽及升遷調動等權益，屬行政處分，自得提起行政訴訟。

（二）原告因個人身心健康因素，難免影響工作表現，卻仍盡心盡力付出，卻遭任職單位霸凌排擠，處境艱難，長官對於原告遭投訴時之處理方式，有所偏頗；且原處分懲處所依據之事由，皆有事實未經詳實調查或認定有誤之缺漏，因此被告所提之主張及證據，皆與事實不符等語。為此聲明求為判決撤銷再申訴決定、申訴函復及原處分。

三、被告則以：

（一）原處分並未改變原告之公務員身分關係或對其憲法所保障服公職之權利有重大影響，亦未損害其公法上財產請求權，核屬被告之管理措施，原告僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得再向法院提起撤銷訴訟。

（二）退萬步言，觀原告失職行為諸如：原告於櫃檯服務期間，服務態度不佳，屢遭民眾檢舉；公然數落老年病患，行為失檢，有損公務員形象及機關聲譽；上班時在辦公場所高聲喧嘩，無視民眾臨櫃洽公，持續與鄰櫃同仁聊天，其工作態度輕蔑，不聽主管指揮監督，甚至擅自提前結束工作等行為，確有工作不力、態度不佳及屢誡不悛之情事。原告違失情事明顯，其動輒以時間久遠，記憶模糊或忘記了潦草帶過，未能反思，顯屬事卸之詞，無從憑採，且被告對其違失舉動均有實證，據以懲處，並無不妥等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院判斷如下：

（一）人民有訴訟之權，為憲法第16條所宣示，旨在確保人民有依法定程序提起訴訟及受公平審判之權利。司法院釋字第785號解釋，以此為「有權利即有救濟」之立論，進而揭示：「人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其『權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要』，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。」此旨。本號解釋雖僅觸及公務人員得否提起行政訴訟，並未論述主管機關基於公務人員考績法（下稱考績法）對於公務人員所為之平時考核懲處（申誡、記過及記大過）是否為行政處分，但經此解釋後，行政法院與公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）均一改過往「人事行政處分」以「改變公務人員之身分或對公務員權利或法律上利益有重大影響之人事行政行為，或基於公務人員身份所產生之公法上財產請求權遭受侵害者」為限之見解，以該等懲處已觸及公務人員服公職權等法律地位，對外直接發生法律效果，核屬行政處分，認公務人員如對此不服，可循申訴、復審程序，並提起撤銷訴訟以為救濟（參見最高行政法院109年6月24日109年度判字第350號判決、保訓會109年10月5日公保字第1091060302號函意旨），而為目前實務界所採之通說。

（二）此因，公務人員平時考核之獎懲分為嘉獎（申誡）、記功（記過）及記大功（記大過）三類，於年終考績時，平時考核獎懲得互相抵銷，併計成績增減總分；此經公務人員考績法第12條第1項第1款、同法施行細則第15條第1項、第2項、第16條第1項、第2項所明訂。以此而論，公務人員平時考核之懲處，尚未「直接侵害」公務員服公職權（或基於服公職所生之公法上財產請求權）。只是，獎懲之累積及抵銷於年度達到一定程度後，於當年度考績分數及後續陞遷條件不無影響，如：公務人員考績法第12條第1項第1款、第13條規定，無獎懲抵銷而累積達2大過者，年終考績應列丁等，曾記一大過人員者，考績不得列乙等以上；公務人員陞遷法第12條第1項第5款規定，最近1年內曾受累積達1大過以上之處分者，不得辦理陞任等；因此，平時考核懲處可能「間接影響」考績、陞遷所衍生之服公職權（或基於服公職所生之公法上財產請求權），受該等懲處之公務人員就此容有上開大法官解釋所謂之「主張其權利之必要」，而得提起行政訴訟。

（三）承此，公務員平時考核懲處雖未必已達侵害權利之程度，是否可謂已直接對外發生法律上規制效力，而為行政處分，學理上雖非全無爭議；且撤銷訴訟以權利或法律上利益「直接因違法行政處分而受損害」作為起訴要件（行政訴訟法第4條參照），也非權利或法律上利益「間接受影響」為要件；但上開大法官解釋既指出公務員得就「主張權利之必要」為訴訟救濟，而囿於目前行政訴訟已明文規劃之訴訟類型有限，以及司法實務運作上以撤銷訴訟類型最為成熟，為求公務人員權利之周全保護，本院對於前述現行實務界將公務員平時考核懲處列入人事行政處分概念之通說，亦從之；茲避免歧異之法律見解，致生公務員訴訟權行使之障礙。故此，本件原告主張其因被告平時考核之懲處（記過、申誡）而受侵害，經提起申訴、再申訴（視同復審之行政機關自我審查程序）而遭駁回，既有不服，即應准許提起本件撤銷訴訟，求為救濟。

（四）惟則，國家設置公務員之目的，原在使其執行職務；公務員工作表現之優劣，直接關乎國家機器是否良好運作。是而，對公務員「工作表現」予以評價，求為信賞必罰，其主要目的不在於決定公務員個人考績獎金多寡或日後陞遷之標準，而在於透過考績評核，使行政首長得以督促公務員改進工作表現，提升整體公務品質。考績法中所設獎懲互抵機制，即此適例。亦即，平時考核之懲處不獨為制裁手段，兼具有規過向善之功能，受懲處者如因此而知其所短，經由積極溝通及學習，於年度內力求改進，追求卓越並因而受獎勵者，即得功過相抵，既往不咎。則此，不僅有利於公務員個人職場生涯之發展，更重要的是，有助於國家行政任務的達成。質言之，對國家而言，公務員考績制度之目的，在於如何增進效率，如何確保公務員勇於任事；不能僅從公務員主張權利受影響者的角度思考。尤其，如將考績法中平時考核懲處之功能，過度「簡化」為行政首長對於所屬之不利人事處分，甚至認知懲處具有對受懲處者人格及工作能力全盤貶抑及否定之效力，則行政爭訟之過程，勢必導致首長與所屬之衝突，甚至蔓延、擴散而影響到機關內其他同仁之工作情緒，於機關之順利運作，極為不利，就此所付出之公務成本，也難以計算。此乃法院因應實務見解變更，將公務員平時考核懲處之概念，由管理措施轉為人事行政處分，容許受懲處公務員主張權利而為訴訟提起時，所不可不慎；公務員個人以公民身分，行使憲法或法律所保障之權利或利益，與國家以雇主身份，採取各種必要措施以促進服務效率的利益，二者應該保持衡平。

（五）再則，考課功績以為進退依據，乃行政首長本於行政領導統御之作用，對其所屬應有之權限，可謂古今中外不易之理；至於公務人員之工作表現如何，客觀上雖可就其職務之關鍵要素（為達成行政組織目標，此一職位所不可或缺之要素，如工作、操行、學識、才能……等）平時是否即達成組織所定之工作標準，予以考核而為綜合判斷；惟此評價，非訴諸與屬官工作內容有相當時間接觸之行政長官「主觀認知」絕不可能達成，此等判斷具有高度屬人性，無從替代，此為事務本質之使然。主觀認知之正確與否，先天上具有難以檢驗之特質，是以，考績法施行細則第13條第1項至第3項就平時考核懲處設有實體標準（第3項就嘉獎、申誡、記過之標準，規定由各機關視業務情形自行訂定，報請上級機關備查；被告之上級機關國軍退除役官兵輔導委員會就此制訂有「國軍退除役官兵輔導委員會職員獎懲作業規定」，下稱「獎懲作業規定」），同條第4項至第6項就作成之正當程序設有規定，藉以內控行政首長主觀認知之合法性與正當性，避免主觀認知流於恣意。

（六）綜此，平時考核懲處既非僅關乎公務人員個人權益，更關乎國家行政任務之達成，其判斷又顯不具有替代可能，與受懲處公務人員無工作接觸且詳知其工作內容及標準者，更難為有意義之審查。是而，現行考績法就此類懲處既已設有機制為合法性及正當性之內部控制，法院自應降低該等懲處之合法性審查標準，除非平時考核懲處之作成違背正當程序、或明顯違反考績法施行細則第13條第3項或機關自訂之懲處實體標準及一般公認之行政法理原則外，均尊重其判斷，期以衡平政府公益與公務員私益，合先敘明。

（七）經查，原告為被告醫企部委任第一職等書記，係第一線櫃檯服務人員，其職位特別注重面對所有各個不同心態病患接觸，除能任勞任怨外，並需具有察言觀色，以及處事應變能力，此有卷附被告出具原告該等職務說明書可憑。被告醫企部主管以其多次遭民眾投訴，行為失檢有損公務員形象及機關聲譽、不守工作秩序干擾同仁辦公、不聽主管指揮監督等原因，檢具事證資料提出懲處建議4案（懲處事由及內容，以及所該當獎懲作業規定之依據，均詳如附表所示），亦有民眾投書、被告電子信箱案件處理表、原告同仁LINE群組對話列印資料、如附表所示各次懲處建議案之內部簽呈可稽，被告因此於109年1月20日召開109年第1次考績會，通知原告陳述意見，原告無法出席而以書面表示意見，經考績會審議而初核照案通過，嗣被告首長覆核，作成原處分等節，則有該次會議紀錄（含會議資料及委員簽到名單）、會議紀錄簽稿會核單及原處分等件可憑，自堪採為本案裁判之事實基礎。

（八）是核如上各節，原告職司醫院櫃檯服務人員，屢遭民眾投訴，其工作表現顯然未能符合該職務關鍵要素所應具備之標準，即前述職務說明書所示：面對所有各個不同心態病患接觸，除能任勞任怨外，並需具有察言觀色，以及處事應變能力等；該行政主管因此為懲處之建議，所舉工作表現不佳內容與所引據之獎懲作業規定（詳如附表所示），尚無不合；後續經考績會初核、首長覆核與被告核定，與考績法施行細則第13條第4項所示平時考核懲處作成之正當程序，即：「各機關依法設置考績委員會者，其公務人員平時考核獎懲，應遞送考績委員會初核，機關長官覆核，由主管機關或授權之所屬機關核定」，亦無違背。揆諸本院前述關於審查平時考核懲處合法性標準之論述，可認原處分並無違法。

（九）原告雖始終執詞其因個人身心健康因素，影響工作表現，竟遭同事霸凌，民眾投訴，長官有所偏頗，對事實調查不力，原處分乃有誤判云云。然而，考績法上平時考核懲處為考績決定之一種，本為長官對屬官工作能力、服務績效之主觀綜合評價，就其工作表現優劣予以對應之管理措施，以達行政效能；與公務員懲戒法上之「懲戒」，以特定不檢行為之存在為前提，而對應行為違反官箴情節輕重予以處分，以「客觀事實認定」為主軸，有所不同，不能混為一談。原告僅就附表所示各該懲處事由之客觀事實是否存在為爭執，但就長官對其工作表現之主觀評價形成，僅泛稱長官調查事實不力，有所偏頗云云，當然無從引為原處分不合法之立證，予以指明。

五、綜上，原告關於原處分違法之主張，並無可採。原處分出於原告行政主管就其工作表現之評價，而經被告考績會初核、被告首長覆核而作成，無悖於正當程序；申訴及再申訴決定予以維持，亦無不合。原告求為撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭