臺北高等行政法院判決

109年9月17日辯論終結

原告

周昱良

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

黃景茂（局長）

訴訟代理人

林歷安

林祥清

上列當事人間公寓大廈管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國109年3月19日府訴二字第1096100508號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、爭訟概要：門牌號碼臺北市○○區○○○路0段00巷0○00號等建築物（下稱系爭10號建物），領有65使字第0152號使用執照，為4層1棟4戶的鋼筋混凝土造建築物，原告為上址4樓建築物（下稱系爭建物）的區分所有權人。臺北市政府警察局○○分局（下稱○○分局）為偵辦公共危險案，以民國108年8月21日北市警松分刑字第10830543311號函請臺北市建築管理工程處（下稱臺北市建管處）於108年9月4日派員進行會勘；經現場勘查發現系爭建物樓梯間設置門扇（下稱系爭門扇），被告乃以108年9月18日北市都建字第1083240119號函（下稱108年9月18日函）通知原告就上述涉違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定情事，限期以書面向臺北市建管處陳述意見。經原告以108年9月30日函（下稱108年9月30日函）陳述意見表示，系爭門扇係系爭建物的原所有權人於81年間裝設，非其於92年7月15日取得系爭建物所有權後所設置，其無設置門扇的行為。被告復以108年10月8日北市都建字第1083044842號函（下稱108年10月8日函）請原告依限檢具系爭門扇係公寓大廈管理條例84年6月28日制定公布前設置之證明文件，經原告以108年10月21日函（下稱108年10月21日函）檢附系爭門扇承攬人卓柏桐之108年10月16日證明書（下稱系爭證明書）及其裝修費簽收單（下稱系爭簽收單）佐證。被告再以108年10月30日北市都建字第1083047186號函（下稱108年10月30日函）函請原告檢附相關單據及相片以資佐證系爭門扇設置時點，案經原告函復其無法提出，另函報系爭門扇已無門鎖，改善完畢。被告仍審認原告於系爭建物樓梯間設置系爭門扇，違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定，乃依同條例第49條第1項第4款規定，以108年12月6日北市都建字第10832603351號裁處書（下稱原處分；原處分誤繕法規款次部分，業據被告以109年2月12日北市都建字第1093148601號函更正在案）處原告最低額新臺幣（下同）4萬元罰鍰，並限期文到15日內改善完畢後向臺北市建管處報備，逾期未辦理將續處，直至改善為止。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以109年3月19日府訴二字第1096100508號訴願決定駁回（下稱訴願決定），原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈系爭建物係於66年10月7日辦理第一次登記，原告則於92年7月15日始登記為系爭建物之所有權人，且系爭門扇係由前所有權人昱甫股份有限公司（下稱昱甫公司）於81年間設置完成，而公寓大廈管理條例係於84年6月28日始公布施行，自不能溯及適用予以處罰；況被告的裁處權亦已罹於3年時效而消滅。

⒉系爭10號建物為4層獨棟樓房，原告自幼即居住2樓迄今，該建物係由原告家族成員居住使用，並無外人，且系爭建物登記為原告所有時，系爭門扇已無門鎖，故無阻礙逃生通道或有致生住戶生命身體或健康的危險，抑或妨害該住戶生活起居便利之情事，此由其涉犯刑法第189條之2第1項後段阻塞逃生通道罪嫌，業經臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢）

起訴處分）可證。足見系爭門扇的設置，客觀上並不該當公寓大廈管理條例第16條第2項之構成要件，原告主觀上亦無任何故意或過失可言。

⒊臺北市建管處於108年9月4日曾同時派員至門牌號碼臺北市○○區○○○路0段00巷00○0號及OO號4樓建築物（下稱系爭9號及11號4樓建物）進行會勘，上址樓梯間與系爭建物樓梯間同設有門扇，被告卻僅認定原告違規而予以裁罰，有違平等原則。

㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈系爭門扇外觀新穎，顯非27年前所裝設；至原告所提出承攬人卓柏桐於108年10月16日出具的系爭證明書，僅能佐證其曾於系爭建物樓梯間裝設鐵門的事實，然其裝設的鐵門與現今之系爭門扇是否同一？值得商榷。

⒉原告為系爭建物的所有權人，為公寓大廈管理條例第3條第8款所稱的住戶。系爭建物樓梯間設置系爭門扇，影響住戶逃生避難安全；原告既為系爭建物的所有權人，對於系爭建物樓梯間有事實上管領力，就系爭建物樓梯間設置門扇，妨礙出入的違法狀態結果，負排除危險及回復安全義務，故被告發函告知系爭建物樓梯間的違法狀態，促其自行排除，與公寓大廈管理條例何時實施並無牴觸。否則，任令違反安全狀態長期存在危害居住安全及品質，實非公寓大廈管理條例係為加強公寓大廈之管理維護提昇居住品質而制定（公寓大廈管理條例第1條第1項規定）的本旨，其裁處權時效亦應自限期命原告改善而未改善時（108年9月18日）起算3年。故被告基於維護公共安全、避免妨礙逃生避難之目的，審認原告違反公寓大廈管理條例條例第16條第2項規定應屬有據，未違反法律不溯及既往原則，裁罰權時效亦未消滅。

⒊臺北市建管處於108年9月4日至系爭9號及11號4樓建物進行勘查時，並未發現該址樓梯間設置門扇，故未予裁罰。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、爭點：

㈠系爭門扇是否為原告所設置？

㈡原處分是否已罹於裁處權時效？

㈢原處分是否違反平等原則？

五、本院的判斷：

㈠前提事實：上開爭訟概要欄所述的事實，為兩造所不爭執，並有系爭建物異動索引（甲證1）、系爭建物使用執照存根（本院卷第143-144頁）、被告108年9月18日函（乙證1）、被告108年10月8日函（乙證2）、被告108年10月30日函（乙證3）、原告108年9月30日函（訴願卷第22-23頁）、原告108年10月21日函及檢附之系爭證明書及簽收單（訴願卷第24-27頁）、系爭建物108年9月4日及108年12月23日現場照片（乙證9）、原處分（乙證5）、訴願決定（乙證6）可查，堪信為真。

㈡應適用之法律及其說理：

⒈公寓大廈管理條例第1條第1項規定：「為加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質，特制定本條例。」第3條第8款規定：「本條例用辭定義如下：……八、住戶：指公寓大廈之區分所有權人、承租人或其他經區分所有權人同意而為專有部分之使用者或業經取得停車空間建築物所有權者。」第7條第2款規定：「公寓大廈共用部分不得獨立使用供做專有部分。其為下列各款者，並不得為約定專用部分：……二、連通數個專有部分之走廊或樓梯，及其通往室外之通路或門廳；社區內各巷道、防火巷弄。……」第16條第2項規定：「住戶不得於私設通路、防火間隔、防火巷弄、開放空間、退縮空地、樓梯間、共同走廊、防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇或營業使用，或違規設置廣告物或私設路障及停車位侵占巷道妨礙出入。……」第49條第1項第4款規定：「有下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：……四、住戶違反第16條第2項或第3項規定者。」又臺北市政府104年3月26日府都建字第10462009901號公告：「……公告事項：

一、本府依公寓大廈管理條例規定主管之公寓大廈管理業務，自104年5月1日起依規定委任本府都市發展局辦理……。」據此可知，公寓大廈的共同走廊及樓梯間等共用部分，本應維持暢通無阻，始能避免妨礙逃生避難，尤其在有緊急狀況或照明不足等情形時，若經堆置物品或設置門扇等，即有可能造成欲利用該公共空間通行或出入者之阻礙，為達維護公共安全之目的，公寓大廈管理條例第16條第2項明定樓梯間等處所不得擅自設置門扇，以免妨礙逃生避難並提昇居住品質，如有違反，被告因受權限委任而得對該住戶裁處罰鍰，並得令其限期改善或履行義務。

⒉干涉行政上的義務人有「行為責任」及「狀態責任」兩類。所謂「行為責任」指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險的義務；而「狀態責任」則是以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責的觀點，科予排除危險、回復安全的義務。至干涉行政上的責任人為何，則應依法律規定意旨認定。依前述公寓大廈管理條例第16條第2項「住戶不得於……樓梯間、共同走廊……等處所『堆置』雜物、『設置』柵欄、門扇或『營業使用』，或違規『設置』廣告物或『私設』路障……」及第49條第1項「有下列『行為』之一者……」等文義觀之，上述公寓大廈管理條例第16條第2項、第49條第1項規範對象應為住戶的違規「行為」，而非違規「狀態」，故自應以住戶有於樓梯間、共同走廊等處所堆置雜物、設置門扇等禁止規範行為，始克該當上引法條所規定違反行政法上義務的構成要件（另參酌本院97年度訴字第2457號判決）。

㈢系爭門扇應為原告所設置：

⒈系爭建物係於66年10月7日辦理第一次登記，先於71年3月27日因買賣而登記為昱甫公司所有，再於92年7月15日因買賣而移轉登記為原告所有。○○分局員警於108年9月4日會同臺北市建管處人員至系爭建物現場勘查時，發現系爭建物樓梯間設置系爭門扇，被告即以108年9月18日函通知系爭建物之所有權人即原告就上述涉違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定情事，限期以書面向臺北市建管處陳述意見。經原告以108年9月30日函陳述意見表示，系爭門扇係系爭建物的原所有權人在81年間裝設，非其於92年7月15日取得系爭建物所有權後所設置，其無設置門扇行為。被告復以108年10月8日函請原告限期檢具系爭門扇係公寓大廈管理條例84年6月28日制定公布前設置的證明文件，經原告以108年10月21日函檢附系爭證明書及簽收單佐證等情，有系爭建物之異動索引表（甲證1）、被告108年9月18日函（乙證1）、被告108年10月8日函（乙證2）、原告108年9月30日函（訴願卷第22-23頁）、原告108年10月21日函及檢附之系爭證明書及簽收單（訴願卷第24-27頁）足憑。

⒉證人卓柏桐於本院準備程序雖證稱：「原告的母親當時原本是請我去施作臺北市○○區○○○路0段00巷0○00號1-2樓的室內木工以及油漆、以及同址頂樓外側的維修，後來原告的母親又問我有沒有認識鐵工，她想在同址3-4樓樓梯間加一道鐵門避免家中小孩子摔落產生危險，剛好我手下的工班有鐵工，所以原告的母親就請我一併施作。……我在3-4樓樓梯間裝設鐵門以及鐵欄杆，因為該處空間比較大，現成的鐵門無法裝設，所以我向一位安坑的業者定作鐵門，……是不銹鋼材質的鐵門，中間有鐵板，上方有柵欄，門上有電子鎖。……（乙證9）照片上就是我當時裝設的鐵門以及對講機，……鐵門是用不鏽鋼釘子固定，……對講機可與4樓住戶通話。……照片中鐵門的樣式跟我當時定作並裝設的一樣，絕對是我做的，沒有變過。……（訴願卷第27頁）收據上的簽名的確是我的，但是我忘記確切施作的年份了，我記得1-2樓及頂樓施工完後，大概再過半年或1年左右，原告母親才請我施作3-4樓樓梯間的鐵門，這些工程全部施作完畢後我才收款。」等語（本院卷第120-122頁）。

⒊惟觀之系爭不起訴處分卷附108年6月25日（具狀日）刑事告發狀所附系爭門扇的放大近照（臺北地檢108年度他字第7249號偵查卷第11-19頁）、○○分局員警於108年9月4日在系爭建物現場勘查時所拍攝的現場照片（同卷第85、87頁），以及臺北市建管處人員於同日在現場會勘時所拍攝之現場照片（乙證9、本院卷第235、237、239頁）顯示，系爭門扇雖非嶄新，但其材質及式樣新穎，外觀完好、明亮，並附門栓及門鎖，焊接處及安裝處均無鏽蝕痕跡，顯非設置完成後歷時27年應呈現之樣貌。再細觀系爭簽收單（原處分卷第18頁），其上僅有日期、金額及卓柏桐的簽名，並未記載款項名目或用途，且自81年6月起至82年2月止，每月均有收款紀錄，亦與證人卓柏桐前揭證述系爭門扇的設置與系爭10號建物1-2樓及頂樓施工相距半年至1年，其係俟上開工程全部施作完成才收款等節不合。況依證人卓柏桐所述，系爭鐵門的定作人為原告之母蘇滿香，設置的原因係為避免家中孩童摔落，亦與原告所稱系爭門扇係其前手昱甫公司所設置，其係經由其父透過昱甫公司人員輾轉探聽，始得知系爭門扇係由證人卓柏桐裝設一情（本院卷第119頁）齟齬。更何況，昱甫公司於75年3月4日即已解散，此有公司基本資料查詢（本院卷第207頁）可考，亦難認昱甫公司於81年間有斥資在系爭建物樓梯間裝設系爭門扇並設置對講機的可能及必要。是證人卓柏桐證稱系爭門扇係其於81年間裝設，顯與客觀事證不符，其證言憑信性不足，難以採取。

⒋系爭建物既於92年7月15日即移轉登記為原告所有，原告對之即具有事實上管領力，原告復自承其自幼即居住系爭10號建物2樓迄今，系爭10號建物全棟又係其家族成員居住使用，並無外人，又有系爭10號建物1-3樓建物所有權狀及異動索引（本院卷第193、195、215、217、219、221、227、229頁）可證。而依被告所提出前揭事證，客觀上已足能證明原告為設置系爭門扇的行為人，惟原告予以否認，主張系爭門扇非其所設置，則其對於系爭門扇究係由何人、於何時所設置，因其對系爭建物具有事實上管領力，自應由其負舉證責任。然原告就其主張系爭門扇係其前手昱甫公司設置的事實，不能舉證以實其說，業如上述，是原告主張其非設置系爭門扇之行為人，即難憑信，堪認系爭門扇應為原告所設置。

㈣原告違反公寓大廈管理條例第16條第2項所定行政法上義務，被告依同條例第49條第1項第4款規定令其限期改善部分為合法，但處罰鍰部分為違法：

⒈行政罰是一種不利處分，而且具有制裁性，故稱為裁罰性不利處分，係對一過去違反行政法上義務行為之非難，應與「預防性（或管制性）不利處分」有所區別，蓋基於預防或防止危害之發生或擴大，法律有時會授權行政機關得課予人民一定義務，例如命除去違法狀態或停止違法行為即屬之，此類「預防性（或管制性）不利處分」目的不在非難，當無行政罰法之適用（最高行政法院104年度判字第157號判決參照）。

⒉原告為設置系爭門扇的行為人，詳如前述，是其於取得系爭建物所有權後設置系爭門扇的行為，自違反公寓大廈第16條第2項規定，被告固得依同條例第49條第1項第4款規定處罰鍰並令限期改善或履行義務。惟行政罰法於95年2月5日公布施行後，關於罰鍰部分，依該法第1條、第2條規定，屬於違反行政法上義務而受裁罰性之不利處分，其裁處權時效，應依該法第27條第1項規定；惟行政罰法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於該法施行後裁處者，依同法第45條第2項規定，其裁處權之時效，則自行政罰法施行之日即95年2月5日起算3年，並應由被告就其裁處權時效尚未經過的事實負客觀舉證責任。被告既無法證明原告設置系爭門扇完成之日係在3年之裁處權時效內，自應為原告有利之認定，應認原處分關於罰鍰部分，業已逾越上開裁處權時效，而為違法。

⒊至於被告以原處分命原告限期文到15日內改善完畢後向臺北市建管處報備，逾期未辦理將續處，直至改善為止，其目的在避免系爭門扇之繼續設置，妨礙逃生避難，核屬管制性不利處分，並非行政罰，依前揭說明，當無行政罰法第27條第1項裁處權時效之限制。是原處分關於限期改善部分，經核於法並無違誤。

㈤原處分並未違反平等原則：原告雖又主張系爭9號及11號4樓建物樓梯間亦設置門扇，被告卻未予裁罰，有違平等原則等語。惟臺北市建管處於108年9月4日至系爭9號及11號4樓建物進行勘查時，該址樓梯間並未設置門扇，此有被告提出系爭9號及11號4樓建物現場照片（本院卷第131、133頁）可佐，已難認該建物住戶有違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定的情形。縱令原告所述為真，原告仍不得主張「不法之平等」，而要求被告對其違反公寓大廈第16條第2項規定的行為，亦不予處罰。

㈥綜上所述，原告在系爭建物樓梯間設置系爭門扇，違反公寓大廈管理條例第16條第2項所定行政法上義務而違法，原處分就罰鍰部分，業已逾越行政罰法第27條第1項所定裁處權時效，原處分仍處罰鍰，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷該部分，為有理由；至於原處分就限期改善部分，因該管制性不利處分重在客觀行為對管制秩序破壞之回復與維護，並無行政罰法第27條第1項裁處權時效之限制，原處分關於該部分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

臺北高等行政法院第七庭