臺北高等行政法院判決

111年11月16日辯論終結

原告

李志龍

原告

李志驤

原告

李憶梅

原告

李憶櫻

原告

李憶蔓

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

童兆祥 律師

複代理人

邱亮儒 律師

共同訴訟代理人

李勝雄 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲

訴訟代理人

林傳哲 律師

訴訟代理人

蔡欣沛

參加人

臺北市信義區逸仙段三小段285等二筆地號都市

參加人

更新地區（晶宮大廈）都市更新會

代表人

胡冠謀

訴訟代理人

李成功 律師

上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國108年11月29日台內訴字第1080068045號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、本件經過：

㈠、被告於民國91年10月9日公告劃定「臺北市○○區○○段三小段285地號等二筆土地都市更新單元」，嗣於91年11月6日核准參加人臺北市○○區○○段三小段285等二筆地號都市更新地區(晶宮大廈)都市更新會(下稱參加人）之籌組。參加人於93年2月19日將都市更新事業計畫暨權利變換計畫送被告申請報核，經被告以95年1月9日府都新字第09570601200號公告核定實施，並以95年1月9日府都新字第09570601202號函通知參加人。本件核定發布實施後，原告的被繼承人鄭葆珠以其土地持分比例不對稱、所有店面建坪單價新臺幣(下同)425,000元低估為由，對其權利價值有異議，於95年3月9日向被告申請調解，經被告依修正前都市更新條例(下稱都更條例)第32條規定，於95年8月16日召開都市更新審議會專案會議，並於95年9月25日召開委員會第71次會議完成調解程序，決議調解不成。因鄭葆珠於95年11月14日死亡，原告續於95年11月20日以鄭葆珠繼承人身分申請調處。因都更條例第32條於97年1月16日修正，廢除修正前之調解與調處程序，依程序從新原則，無再續辦調處，回歸都更條例第32條第1項規定，於一定時間內審議核復。

㈡、被告遂召開97年9月8日都市更新及爭議處理審議會(下稱爭審會)第2次會議、97年10月6日爭審會專案會議辦理本件審議核復事宜，依該次專案會議決議意旨，被告於98年4月6日第14次爭審會決議通過「本案依98(應為97年之誤)年3月19日召開研商會議決議所提計算方式辦理找補作業，並作為爾後類此案件之通案處理原則。」並函請參加人依該方式計算之。經參加人計算後，提請98年7月6日爭審會第21次會議討論並決議：「本案參依臺北市不動產估價師公會所提之技術性諮商意見，有關異議人所有之後棟更新前權利價值以每坪365,000元評定之，並依98年4月6日本市爭審會第14次會議確認之差額價金計算方式核計，決議本案實施者參加人應依都更條例第32條第3項規定以現金找補予異議人鄭葆珠之繼承人李志龍、李志驤、李憶梅、李憶櫻、李憶蔓等5人（下稱李憶梅等5人）736,547元整。」辦理本件審議事宜，並以98年8月13日府都新字第09830983800號函為核復處分(下稱98年8月13日核復處分)。原告不服循序提起行政訴訟，經本院100年度訴字第356號判決駁回、最高行政法院（下稱最高行）102年度判字第764號判決廢棄發回後，本院105年2月24日103年度訴更一字第4號判決（下稱103訴更一4判決）撤銷被告98年8月13日核復處分、最高行106年4月20日106年度判字第205號判決（下稱106判205判決）上訴駁回而告確定。

㈢、被告因上開判決結果，重行審議核復程序，委託臺北市不動產估價師公會108年4月15日出具技術性諮商意見書（下稱108年意見書)，被告依該諮商意見書，召開108年5月13日爭審會第375次會議，決議維持原98年8月13日府都新字第09830983800號函核復之內容，被告即以108年6月27日府都新字第10830116561號函通知原告第2次核復結果(下稱原處分或108年6月27日核復處分)。原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠、本件原處分的作成，未依行政法院確定判決意旨，就原告持分土地高出一般正常持分比例之部分（即原告所持萬分之511中之萬分之364部分）予以認定價值，違反行政訴訟法第216條及司法院釋字第368號解釋，顯非合法。而關於都市更新事業計畫、權利變換計畫的審議，行政機關固有其判斷餘地，但如恣意濫用或有其他違法情事時，法院仍得予撤銷或變更。本院103訴更一4判決及最高行106判205判決引行為時都更條例第31條第1項、權利變換實施辦法第6、10條及不動產估價技術規則第125條修正理由等，明確認定都市更新權利變換係以土地權利價值作為分配基礎，且指出權利變換前區分所有建物之基地持有比例，與一般持分比例明顯為高時，實施者於分算各區分所有建物房地總價之基地權利價值時，其持分過大情形應於估價時納入考量，為合理且相當之調整，亦即土地持分比例應該反應在權利變換結果。然而，爭審會108年5月13日第375次會議，仍以土地持分面積已列入評估、土地持分面積對房地交易單價影響並不顯著為由，作成維持原98年核復內容之審議結果，違反前開確定判決意旨，原處分顯有違誤，自應撤銷。

㈡、查進行不動產估價時，依不動產估價技術規則（下稱估價規則）第7條規定，應就土地登記所載面積予以計價，原告更新前土地持分萬分之511，是因為之前原告與建商合建，原約定建坪55坪，但建商違約交付35坪建物，故原告只移轉2-3坪土地予建商，該建商未起訴爭執，原告多年來亦依法繳納地價稅。本案實施者未以登記面積進行認定價值，認為原告更新前土地持分超出合理比例為萬分之364，卻僅就萬分之147認定價值，被告予以核定，顯係出於錯誤之事實認定。況本案係以92年9月20日為價格評估基準日，108年意見書所參考的106年南華大學研討會論文，研究範圍是臺北市104第3季-105年第4季之間，該論文品質之外，研討會通常無須經同儕審查，是否值得採信，亦富疑問。相對於此，須經審查之重要學術期刊住宅學報，所刊登之「以決策樹之迴歸樹建構住宅價格模型—台灣地區之實證分析」一文，研究臺灣地區91-93年間45419筆房地產資料為樣本，表示「本研究發現每個個體特徵變數皆影響房地產價格，影響較大的特徵除了建物權狀上登載的面積外，土地權狀上登錄的持份面積也極具影響力，此外，政府部門的公告現值是重要參考資訊」。該文分析期間為91-93年，更為接近本案價格評估基準日92年9月20日，更符合當時市場交易習慣，可證該108年意見書內容，實充滿矛盾而不自知。另108年意見書所選交易實例，土地坪數至多不到2坪，多數相差不到1坪，自難得出土地坪數差異能反映於不動交易價值之結論，反觀本案土地總面積919平方公尺，原告更新前持分土地超起合理比例萬分之364，即多出10.119坪(919×364/10000÷3.31＝10.119)，與該意見書選取樣本狀況截然不同，108年意見書刻意不就原告情況進行分析，也不選取相同物件為樣本，明顯抽樣之瑕疵，另未見對環宇公司估價報告進行分析或檢驗，已足說明108年意見書論點之不可採，而被告之判斷係出於錯誤之事實認定，屬恣意濫用，顯然違法，原處分應予撤銷。

㈢、現行都更實務運作，影響都更單元重建價值的首要關鍵，以更新單元能創造出多少政策性之容積獎勵為首，容積獎勵越高，在扣除重建之共同負擔後，能創造出越多房地價值回饋回地主。目前都市更新容積獎勵之計算方式，係以建物基準容積為基礎，向上加成一定比例，而建物基準容積之計算，原則上則是以基地面積乘以都更單元所在之都市計畫分區之容積率上限而得。亦即，持有基地面積越大的權利人，其對容積獎勵的貢獻程度越高，且對整體都更單元之貢獻較多。原告都更前所持有基地高於正常持分部分即萬分之364部分，已實際參與貢獻本件都市更新的整體容積獎勵，提升本件都更後房地的總容積與總價值，在此建物面積占比與基地持分面積不一致之特殊狀況下，即應適度調整進行土地價值找補程序，否則無異已為整體都更單元創造更多的容積獎勵貢獻，卻沒有反映在權利價值，導致貢獻與權利分配失衡。本件都更容積獎勵總額達3609.45平方公尺，即基準容積之98.02%，可算出原告所持土地大於正常持分之萬分之364部分，對本案貢獻了近131.384平方公尺（3609.45×364/10000 ＝131.384）容積獎勵，相當於39.74坪容積。原處分全然忽略被告持分土地的貢獻，未妥適評估其權利價值，顯侵害原告財產權甚鉅等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則略以：

㈠、本件權利價值異議程序係就95年1月9日公告、函核定之權利變換處分提出異議，故權利價值應以估價當時之不動產估價法規（本件估價基準日92年9月20日，應適用90年10月17日訂定之估價規則)及市場價值為準，當時並無就區分所有建物對應土地持分差異應納入估價考量之明文，而非以現今標準衡量。原處分以估價時之相關法規及108年意見書為依據，依該意見書之結論，縱原告土地持分異常，但不影響其權利價值，且當時估價師考量原告縱土地持分異常，亦不影響市場價值，因此本案估價過程，符合價格日期當時法令規範、估價理論及交場實際交易結果，原處分並無違法或不當。

㈡、原告引用之學者論文，僅能代表部分學者意見，也不能佐證108年意見書不具可信性，對108年意見書所引交易實例坪數的質疑，忽略該意見之各項評估及百分比數值，不具嚴謹邏輯，其指摘原處分恣意濫用，亦非事實。爭審會108年5月13日第375次會議經審酌108年意見書作成決議，應有判斷餘地之適用，原處分係依該決議作成，並無違法或不當。另本院103訴更一4判決理由，並未以土地持分多寡必然影響權利價值為定論，係認為尚有斟酌餘地、僅以地價稅補償並不合理，原告據此推論本件必須就土地持分再予補償，過度解讀該判決；而最高行106判205判決係指摘98年8月13日核復處分未考量土地持分，未指明無判斷餘地適用。被告已委託臺北市不動產估價師公會就前開最高行判決、本件估價報告書及原告所提意見，協助提供專業意見，經該公會出具108年意見書，意見書已詳述土地持分與估價間關係，與98年8月13日核復處分之情形顯不相同等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人表示略以：依最高行106判205確定判決，肯認並未明文「土地持分較一般正常持分比例顯有過高時，必須為特別之審酌」，更無必須另為特別審酌之意旨，亦無明示究應如何之審酌。參酌該判決其他理由，未指摘98年8月13日核復處分適用法律之見解有如何之違誤，只是以原告所持土地較正常持分比例高出甚多之事實資為判決基礎，該判決引用102年12月20日修訂估價規則第125條第2項規定，只是善意就此事實尋求可參考之法律途徑，原處分自得維持98年8月13日核復處分之見解，不能認為此二處分適用法律見解違誤，而爭審會108年5月13日第375次會議決議，亦難認有何不合法定程序或其他違誤之處。又依該判決，當事人以現金相互找補，是主管機關異議處理之唯一方法，參加人為早日解決部分住戶無法取得所有權之僵局，在108年5月13日爭審會第375次會議表明修正權值比後，原告可分配權利價值於修正後增加約560萬元，該560萬元符合最高行106判205判決所示當事人現金找補意旨，但原告只訴請撤銷原處分，未說明如何計算其權利價值或證明其得請求找補之金額，欠缺訴之利益，自不應准許等語。

五、本院之判斷：

㈠、憲法第16條規定人民有訴訟之權，係指人民有依法定程序，就其權利義務之爭議，請求法院救濟，以獲致終局解決與保障之權利。為使行政法院所為撤銷或變更原處分或決定之判決，對於原告之權利救濟具有實效，行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，原機關有加以尊重之義務；原機關有須重為處分或決定者，亦應依據判決意旨為之，以貫徹憲法保障原告因訴訟而獲得救濟之權利或利益及行政處分之司法審查制度之實效。行政訴訟法第216條即規定：「撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。前2項判決，如係指摘機關適用法律之見解有違誤時，該機關即應受判決之拘束，不得為相左或歧異之決定或處分。前3項之規定，於其他訴訟準用之。」據此可知，撤銷判決確定後，行政機關應尊重、忍受判定行政處分違法之判決內容，就該事件依照判決之旨趣為之。換言之，此時行政機關重為之處分，應受到前判決事實認定與法律主張之拘束。

㈡、本件參加人於93年間將都市更新事業計畫暨權利變換計畫送被告申請報核，被告以95年1月9日公告核定實施並函知參加人後，原告的被繼承人鄭葆珠以其土地持分比例不對稱、所有店面建坪單價425,000元低估為由，對其權利價值提出異議。嗣被告提經98年7月6日爭審會第21次會議決議「本案參依臺北市不動產估價師公會所提之技術性諮商意見，有關異議人所有之後棟更新前權利價值以每坪365,000元評定之，並依98年4月6日本市爭審會第14次會議確認之差額價金計算方式核計，決議本案實施者參加人應依都更條例第32條第3項規定以現金找補予異議人鄭葆珠之繼承人李憶梅等5人736,547元」，據以作成98年8月13日核復處分，該核復處分於本院100訴356判決駁回、最高行102判764判決廢棄發回後，經本院103訴更一4判決撤銷，最高行106判205判決上訴駁回確定等情，業經本院調取上開事件全卷查明屬實，復有核定版權利變換計畫、建物測量成果圖、被告95年1月9日公告及函、98年8月13日核復處分、臺北市不動產估價師公會96年12月24日諮商意見書（下稱96年意見書）、爭審會98年7月6日第21次會議紀錄等附於本院100年度訴字第356號事件卷可稽；而被告因前開判決結果，重行審議核復程序、委託臺北市不動產估價師公會協助技術性諮商，經爭審會108年5月13日第375次會議決議維持98年8月13日核復內容後，作成108年6月27日核復處分等節，則有108年意見書、爭審會108年5月13日第375次會議紀錄及108年6月27日核復處分附於本院卷為憑，為可確認之事實。

㈢、經查，前案98年8月13日核復處分訴訟，兩造對於原告被繼承人鄭葆珠於都更前所持逸仙段3小段285地號土地(應有部分萬分之511)及其上建物臺北市○○路0段000號之權利變換之權利價值即有爭執。原告認為其爭執的是估價面積，98年8月13日核復處分將其所持土地超過合理持分比例部分（即萬分之364)排除在應分配權利價值計算之外，於法有違；被告則認為區分所有建物之估價，須考量土地及建物之正常房地交易市場價值，本案估價人員計算基礎是房價，不是持分土地的大小，土地持分多寡本來就不是估價所應考量，而96年意見書肯認「依目前市場交易習慣，住宅大樓類型之房地價值係以建物面積乘以建坪價格之值來認定，在住宅大樓之單戶買賣過程中，甚難察覺該戶土地持分面積與建物面積是否呈適當比例，因此交易實務上罕見以土地持分比例不當為由為議價訴求或要求找補，因此一般交易市場上，土地持分面積之多寡並不影響住宅大樓之交易價格」。惟：關於基地持有比例，與一般持分比例明顯為高時，如何估計權利變換價值乙節，本院103訴更一4判決將98年8月13日核復處分撤銷，已表示「都更主管機關對於都更實施者所提出之權利變換計畫書，應為實質審查。……權利變換計畫書中有關土地所有權人之權利價值，係主管機關的實質審查範圍。……由行為時估價規則第104條、95年6月12日修正之該規則第125條、102年12月20日修正之該規則第125條、增訂之第126-2條規定及修正理由，顯見區分所有建物更新前，對應基地持分與一般正常持分比例相較過大者，仍將之與一般正常持分比例者以相同之方式計算其權利價值，係有失公平。因此，倘區分所有建物對應基地持分過大，顯與一般正常持分比例有別者，其持分過大情形乃應於估價時納入考量」之法律見解（見本院103訴更一4判決第23-26頁）。最高行106判205判決駁回被告及參加人之上訴，判決理由就持分過大情形應於估價時納入考量乙節，更進一步說理「實施者須以專業鑑價機構查估結果為評定之基礎，實施者既有評定權限，固得選擇其中1家之查估結果作為依據，並無必須全然依該鑑價機構查估結果為評定之要求，實施者於有合理事由時，自應為必要之調整。……依行為時估價規則第114條規定，固應考量變換前各所有權人所擁有之房地價值及其占房地總價值之比率，但如何具體進行考量，並無明文，亦未限制鑑價機構於個別區分所有權人其土地持分與一般正常持分比例顯有過高時不得審酌。……都更固有其公益性，然人民財產權為憲法所保障之重要權利，辦理都更而限制參與都更事業計畫之土地所有權人財產權，仍應合比例原則。以重建方式為都市更新，係將更新地區內原有建築物拆除，重新建築；換言之，係以取得更新地區內原有建築物坐落基地，為重新建築之用。從而，區分所有建物以重建方式為都市更新者，如區分所有之建築物所有權人之土地持分，顯然較其他區分所有權人為高者，對都更之實施有較高之貢獻，應為一般人所認知之社會通念。……又102年12月20日修正之估價規則第125條第2項規定：區分所有建物情況特殊致依第1項計算之基地權利價值顯失公平者，得依第126條之2計算之基地權利價值予以調整，此一原則，與評價基準日時估價規則第114條規定意旨，並不衝突。」等語，繼而闡釋「區分所有建築物基地之應有比例登記，為受法律保障之財產權，權利變換前區分所有建物之基地持有比例，與一般持分比例明顯為高時，實施者於分算各區分所有建物房地總價之基地權利價值時，即應對此為合理且相當之調整；否則，與憲法保障財產權之意旨有違」之法律意見，判決作出「98年8月13日核復處分並未因原告被繼承人鄭葆珠之權利變換前區分所有建物基地應有部分比例，對應基地持分與一般正常持分比例高出甚多之事實，予以考量而調整其權利價值並據以作成找補之依據，自有未合」之結論（依序見最高行106判205判決第14-16、21頁)。詎被告於98年8月13日核復處分經本院103訴更一4判決、最高行106判205判決撤銷確定後，重行審議核復程序，在事實及法律狀態均未改變的情況下，未尊重前揭判決內容所表示的法律見解，仍然以土地持分面積對房地交易單價影響並不顯著為由，作成維持98年8月13日核復內容之決定，即有違反法律見解應受前揭確定判決意旨拘束之情形，所為重複同一錯誤內容之原處分即108年6月27日核復處分，依上開規定及說明，當然構成違法，無從託詞判斷餘地之名，或曾出具96意見書（意見為依市場交易習慣，土地持分面積之多寡，並不影響住宅大樓之交易價格）之臺北市不動產估價師公會，再次出具「應依當時市場交易習慣，進行合理估價」論點之108年意見書等節，為有利被告之認定。且本件亦與因事實未明，機關依判決意旨再調查事證後維持已撤銷之前處分見解之情形有別，併予指明。

㈣、綜上，被告所訴各節，尚無可採。原處分於法違誤，訴願決定未予糾正，即有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。至原告聲請調取本案爭審會第375次會議紀錄之錄音檔，本院認核無調查之必要，併予敘明。

六、結論，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭