臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第三三四五號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第三三四五號

原告

甲○○

原告

乙○○○

右　二　人

訴訟代理人　魏式瑜律師（兼送達代收人）

複 代理 人　郭心瑛律師

被　　　告　台北縣政府

代　表　人　蘇貞昌縣長）

訴訟代理人　丙○○

　　　　　　　　丁○○

右當事人間因土地重劃事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年十月二十日八九

府訴二字第一二九三九八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：緣台北縣泰山鄉泰山東側市地重劃區都市計畫細部計畫，被告於民國（下同）八十二年二月十七日北府工都字第四三○五五號函發布實施，附帶以市地重劃開發（以下簡稱為系爭市地重劃案）。因重劃區之平均重劃負擔超過百分之四十五，經依平均地權條例第六十條規定辦理所有權人意願調查，並經兩年之說明，獲所有權人數有百分之五十八人及其私有土地面積百分之六十五同意採公辦重劃方式開發。乃依平均地權條例第五十六條規定報經前台灣省政府地政處八十八年一月二十九日八八府地六字第一四二八一三號函核定經公告實施。原告等所有重劃前坐落台北縣泰山鄉○○段○○段二二一、二二一之一、二二一之二、二二二、二二二之一、二二二之二地號等六筆土地面積三四九三平方公尺（下稱系爭土地）參與重劃，重劃後分配同興段一四八地號土地面積為一一○八．九六平方公尺。原告等於重劃區土地分配成果公告期間提出異議，被告請示內政部並據內政部八十九年三月九日以台八九內中字第八九○五五五五號函示意旨駁回異議。原告等不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分關於原告等所有重劃前坐落台北縣泰山鄉○○段○○段二二

一、二二一之一、二二一之二、二二二、二二二之一、二二二之二地號等六筆地號土地面積三四九三平方公尺土地重劃均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：原告等主張二人所有系爭泰山區泰山東側住宅區市地重劃案，原告等簽署之土地重劃計畫書同意之平均重劃負擔比率為百分之四九．八二，並非百分之五十。被告竟列原告平均重劃負擔比率為百分之五十，且現被告所取得之抵費地，依被告評定之現值計算價額更高達一、一一六、九五四、五○五元，超出工程費用甚多，是否合法。

㈠原告主張之理由：

⒈本件泰山區泰山東側住宅區市地重劃案，原告等原同意簽署土地重劃計畫書係因該同意書上第五條明文記載本重劃區開發期間預計二年，且重劃平均負擔比率百分之四十九．八二，詎料原告等自簽署後，被告未依時進行開發，則該同意書因期間之屆滿而失其效力，被告於八十五年續行規畫重劃業務時，前同意書既已失其效力，且依八十五年四月公告之市地重劃計畫書之記載，土地所有權人平均重劃負擔之比率已超過百分之四十五，為百分之五十，依平均地權條例第六十條第三項但書及市地重劃實施辦法第二十三條之規定，應有重劃區內私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者始可，被告未對重劃區內私有土地所有權人進行意願調查並簽署同意書，僅依舊版本之重劃同意書逕行重劃開發，顯有違法之處。

⒉被告於八十八年十一月二十九日八八北府地五字第四五三九九五號函及八十九年一月十四日八八北府地五字第四九七六八一號函，均稱因原告重劃後取得之土地位於商業區內，法定容積率為百分之五四○，建蔽率百分之八十，較住宅區容積率百分之三○○，建蔽率百分之六十，其土地使用效益及受益程度均較高，是土地分配面積自然較少等語以為回覆，故對原告等異議事由採維持原分配結果之決議。惟查，對重劃後地價之訂定，依市地重劃實施辦法第二十條第二款規定，係參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價，提經評定而出。被告依商業區法定容積率、建蔽率等作為計算重劃後之地價評定因素，是其違法處二。

⒊系爭土地重劃未依平均地權條例第六十條第三項規定經重劃區內私有土地所有權人半數以上，且其所有土地超過區內私有土地總面積半數以上之同意。

⑴系爭土地重劃中，平均地權條例第六十條第三項之土地所有權人同意之平均重劃負擔比率為百分之四九．八二，而非百分之五十。

①按平均地權條例第六十條第三項規定：「依第一項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」該立法意旨乃在於折價抵付共同負擔之土地，其合計面積超過該重劃區總面積百分之四十五時，對重劃區內私有土地所有權人因重劃所得受之利益及重劃後所得分配之土地面積影響甚鉅，為保障人民之財產權，特賦予重劃區內私有土地所有權人「同意權」，使人民得預見重劃之結果及避免行政機關之恣意。

②被告於八十二年至八十三年間進行本案市地重劃之意願調查，於該調查意願之泰山鄉○○段（東側住宅區）市地重劃同意書載明：「為促進土地建築使用，加速都市建設，立同意書人所有左列土地同意按下列條件參加貴府擬辦之泰山段（東側住宅區）市地重劃．．．四、重劃平均負擔比率：百分之四九．八二」，準此，重劃區內私有土地所有權人係同意以百分之四九．八二重劃平均負擔比率參加本案土地重劃。查市地重劃實施辦法第十四條第四項規定：「依本條例辦理重劃，如為申請優先實施重劃或有超額負擔者，重劃計畫書『應』記載土地所有權人同意辦理情形及處理方法。」，如前所述，重劃區內私有土地所有權人係同意以百分之四九．八二重劃平均負擔比率參加本案土地重劃，準此，設若本案土地重劃之重劃平均負擔比率增至百分之五十，則被告應再次辦理意願調查，經重劃區內有土地所有權人半數以上且其所有土地超過區內私有土地總面積半數以上之同意後始得為本案市地重劃，方符平均地權條例第六十條第三項之規定及立法意旨。經查，本案市地重劃之重劃平均負擔比率增至百分之五十，被告未再次為意願調查，而執重劃區內私有土地所有權人同意重劃平均負擔比率為百分之四九．八二之同意書作為符合平均地權條例第六十條第三項之依據，顯有未當。

③又被告主張平均重劃比率由同意書載明之百分之四九．八二增為百分之五十係由於樁位整合，面積產生差異而造成之差距。查前揭同意書載明公共設施用地負擔面積為一三．三四公頃，公共設施用地負擔比率為百分之四五．三七，而八十五年重劃計劃書中載明公共設施用地負擔面積同為十三．三四公頃，公共設施用地負擔比率為百分之四五．四，兩者比率僅相差百分之○．○三，由計算公共設施用地負擔比率及費用負擔平均負擔比率之公式，及分母愈大，數值愈小之數學定理可知：設若僅為樁位整合之差距（換言之，即重劃區總面積面積大小之差距），則費用負擔平均負擔比率之差應小於百分之○．○三，惟實際上該費用負擔平均負擔比率之差額竟高達百分之○．一五（(50%-49.82%)-(45.4%-45.37)=0.15%）！顯見平均重劃比率由同意書載明之百分之四九．八二增為百分之五十並非由於樁位整合，面積產生差異而造成之差距，而係被告恣意為之。被告主張該差異係因「公有道路、溝渠抵用面積及開發費用不同之異」。惟查，該等差異並非由於面積差異所造成，被告主張因樁位整合而產生面積差異，則其當提出重新測量土地面積之相關資料以實其說；又設若被告確重新測量土地而有面積上之差異，則該原公有道路及溝渠之抵用面積之差異及開發費用增加，則費用負擔比率應為百分之五，然八十五年重劃計劃書公告之費用負擔比率為百分之四．六。如此差異係因被告於八十五年公告之重劃計劃書將重劃後平均地價由每平方分尺四九、七○○元調漲至每平方公尺五

四、○○○元。設若被告不將重劃後平均地價調漲，則重劃總平均負擔比率應為 45.4%＋5%=50.4%。準此，被告係藉口樁位整合，開發費用不同而暗中調漲地價，將重劃總平均負擔比率降低，以求形式上與同意書之重劃總負擔比率相近。又被告於九十一年三月二十七日鈞院庭訊詢及費用如何調降時，被告陳述費用無法調降，所以只能調高地價以平衡費用之支出等語，益顯見被告藉不斷調高地價之方式維持重劃總平均負擔比率為百分之五十，被告就地價之調漲，純粹係基於費用平衡之考量，而非出於就地價實質之專業考量，顯違反不當聯結禁止原則。

⑵退萬步言，縱或八十二、八十三年間同意之平均重劃負擔比率為百分之五十，該同意之時限僅有二年：按「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第八條定有明文。依前揭被告調查重劃區內私有土地所有權人意願之泰山鄉○○段（東側住宅區）市地重劃同意書：「為促進土地建築使用，加速都市建設，立同意書人所有左列土地同意按下列條件參加貴府擬辦之泰山段（東側住宅區）市地重劃．．．五、本重劃區開發期間預計兩年。」之規定，該同意書係土地所有權人同意於二年之時間就該同意書所列之條件為本案市地重劃。查被告於八十二年、八十三年間對重劃區內土地所有權人進行意願調查後，並未依時於二年之時間內進行重劃，則該同意自因期間之屆滿而失其效力。今被告違反其預定重劃期間而仍進行系爭土地重劃係違反禁反言原則而悖於行政程序法第八條之誠信原則，且悖於人民之正當合理信賴而違反信賴保護原則。

⑶系爭土地重劃似無重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地超過區內私有土地總面積半數以上之同意：查系爭土地重劃係依據八十八年之台北縣第十五期泰山鄉泰山東側公辦市地重劃計劃書，而該重劃計劃書之修正將「已建築完成之基地劃設為第一住宅區不列入重劃範圍」，而徵諸住宅區必定係土地所有權人眾多之日常經驗法則，則該第一住宅區原屬本案重劃區，嗣於八十八年公告之重劃計劃書中將之剔除於重劃範圍內，依一般常理，與八十七年公告重劃計劃書時同意本案市地重劃之重劃區內私有土地所有權人之比率相較，同意本案重劃之比率勢將大幅降低，而八十七年公告之重劃計劃書中，同意之私有土地所有權人比率僅有百分之五一．六九，則系爭土地重劃是否有達百分之五十以上而符合平均地權條例第六十條第三項之規定，實不無疑問。

⒋本案重劃計劃書未依法通知原告等及公告：按「重劃計劃書經核定公告後，實施重劃確有困難者，應敘明理由報請核定後公告及通知土地所有權人廢止或撤銷重劃或修訂重劃計劃書、圖。」市地重劃實施辦法第十七條第二項本文訂有明文。查被告並未將修正重劃計劃書乙事通知原告等，是被告未依法通知；又平均地權條例第五十六條第二項規定：「依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計劃書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之。」再依前揭市地重劃實施辦法第十七條第二項本文之規定可知：修訂重劃計劃書後仍應報請主管機關核定，並公告三十日。惟查，被告以八八北府地五字第四七一三九號函「公告本縣第十五期泰山鄉泰山東側市地重劃區修正後重劃計劃書、圖，並自即日起施行」，是被告未依法公告。

⒌系爭土地重劃之重劃後平均地價，及重劃前、後地價被告顯未依法評定：

⑴被告迄今無法提出原告於九十年十月二十五日所庭呈之行政訴訟調查證據聲請狀內所列之資料，顯見被告未依法評定系爭土地之重劃後平均地價，及重劃前、後地價。

①查被告辦理系爭市地重劃，而調查估計系爭土地之重劃後平均地價，及重劃前、後地價當依平均地權條例施行細則第八十一條、地價調查估計規則第三條、市地重劃實施辦法第二十條、地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第九條及地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議會議作業規範第二條等相關規定，辦理系爭土地地價之查估。惟查，被告迄今仍無法提出依前揭法規應調查之相關資料，顯見被告未依法行政。

②被告於左列製作之公文書中，不斷申明其係依法律規定辦理系爭土地地價之查估：八十七年十二月十七日台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十七年第五次會議會議紀錄臨時提案二說明三「本重劃區前後地價係依地價調查估計規則、台灣省實施地價調查估計作業規定辦理查估如擬辦」。八十九年三月二日台北縣政府八九北府地劃字第五七七○八號函說明三「本重劃區前、後地價係依市地重劃實施辦法第二十條．．．規定辦理查估之」。台北縣政府八十九年六月二十六日訴願答辯書中理由二「．．．為平均地權條例第六十條及同條例施行細則第八十一條所明文．．．為市地重劃實施辦法第二十條明定。本重劃區依上開規定辦理重劃前後地價查估作業」。台北縣政府八十九年六月二十六日訴願答辯書中理由四「．．．重劃後分配領回．．．土地每平方公尺如何計算乙節，本府已於本（八十九）年六月十三日以八九北府地劃字第一九九八五五號函復訴願人」，而依前揭八九北府地劃字第一九九八五五號函說明三「．．．為市地重劃實施辦法第二十條所明定。本重劃區依上開規定辦理重劃前後地價查估作業」。九十年十月四日鈞院準備程序筆錄被告主張「．．．至於價格之計算是依據市地重劃實施辦法第二十條規定。」。九十年十月十二日被告行政訴訟補充答辯稱「依平均地權條例第五十六條．．．另．．．為平均地權條例施行細則第八十一條及市地重劃實施辦法第二十條所明文規定。是本重劃區依上開原則，訂定重劃前、後地價提交本縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十七年第五次會議審議通過並報奉台灣省政府地政處八十八年一月十三日以八七地二字第七一○四六號函同意備查在案」及末段「綜上論結，本案土地分配均係依照平均地權條例及其施行細則、市地重劃實施辦法等相關法令規定辦理」。

③惟查：依地價調查估計規則之規定，被告應製作或修正有關圖籍、有關影響區段地價之調查資料、買賣或收益實例調查估價表、買賣或收益實例地價分布圖、地價區段勘查表、地價區區地價估價報告表、及宗地單位地價之計算等，惟被告均無前揭資料，是被告於台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十七年第五次會議會議紀錄臨時提案二申明本案重劃區前後地價係依地價調查估計規則辦理查估顯屬無稽，被告未依憑任何客觀之調查資料即恣意查估地價。另依市地重劃實施辦法第二十條第一款規定，被告查估重劃前地價時「應」先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況買賣實例「及」當期公告現值等資料。惟查，被告僅調查當期公告現值，未依法調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例等，是被告申明其依市地重劃實施辦法第二十條之規定辦理查估地價，顯違依法行政原則。依市地重劃實施辦法第二十條第二款規定，被告查估重劃後地價時應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形等。然被告竟以法律未規定之都市計劃使用分區管制規定、容積率、面臨道路寬度及區內未來經濟發展情形將本重劃區劃分為二十二個區段價（詳台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十七年第五次會議會議紀錄臨時提案二擬辦二），換言之，被告未依市地重劃實施辦法第二十條第二款之規定考量各街廓土地之位置、地勢、及交通等情形查估地價，竟以市地重劃實施辦法第二十條第二款所未規定之容積率而查估及評定地價，顯違法行政。末依平均地權條例施行細則第八十一條之規定，被告應調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價。惟查，被告並未依此規定調查各宗土地之位置、交通及利用情形，準此，被告顯未依法查估地價。

④被告於上列製作之公文書中，雖不斷申明其係依法律規定辦理系爭土地地價之查估，然被告迄今無法提出法律規定應調查之資料，顯見被告未依法辦理系爭地價之查估。

⑵由重劃後平均地價八十五年時為每平方公尺分別五四、○○○元，至八十七年及八十八年時分別飛漲至每平方公尺為六五、○○○元及八一、六○○元，及至台北縣泰山鄉泰山東側市地重劃區計算負擔面積總計表中重劃後平均地價為每平方公尺為八二、七二四元，益加顯見被告恣意估定系爭土地之重劃後平均地價，及重劃前、後地價。

①按地價調查估計規則第四條規定：「地價之調查估計，應切合估計當時土地之實質。」查八十五年房地產業不景氣已久，地價滑落；八十七年房地產業續未見起色，地價更是大幅滑落；八十八年，地價更加持續低迷，迄今皆然，何以被告查估之重劃後平均地價實質每平方公尺由五四、○○○元分別增漲至六五、○○○元及八一、六○○元？被告估定重劃後平均地價之舉實大悖於日常經驗法則及一般常理。

②按依地價調查估計規則第二十條第四項：「前項估計價基準日指每年二月二十八日」之規定可知：調查估計地價之時點未跨越每年二月二十八日時，該地價估計之數額應係相同。查台北縣市地重劃委員會分別於八十七年七月三日之第一次會議及八十八年一月十五日之第一次會議決議通過被告八十七年及八十八年公告之重劃計劃書，被告查估地價之時點皆未逾八十八年二月二十八日，依前揭地價調查估計規則第二十條第四項之規定，八十七年及八十八年被告機關公告之重劃計劃書中之重劃後平均地價應相同。然八十七年公告之重劃後平均地價為每平方公尺六五、○○○元，而八十八年公告之重劃後平均地價每平方公尺竟係八一、六○○元，同一估計價基準日前所為之估價竟出現二種地價，被告於八十七年及八十八年所查估之重劃後平均地價係屬違法至明。又被告查估重劃後平均地價時適逢地價低迷之際，何以被告僅於約半年之時間，竟會使該重劃後平均地價增漲近百分之二十六？由是益加顯見被告應有恣意查估系爭土地價格之嫌。

③八十八年被告重新查定重劃前後地價違反不當聯結禁止原則：八十八年被告再次修正重劃計劃書係依據市地重劃實施辦法第七條第二項：「都市計劃指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，『應』以都市計劃指定整體開發地區為重劃地區範圍．．．」之規定。惟查，前揭法條於八十七年十二月九日修正發布前之條文為「都市計劃指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，『得』以都市計劃指定整體開發地區為重劃地區範圍．．．」，換言之，八十八年再次修正重劃計劃書純係因前揭市地重劃實施辦法第七條第二項修正所致。按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」行政程序法第四條定有明文。又按，不當聯結禁止原則係行政法之基本原則之一，準此，行政機關為行政行為時應遵守前揭禁止不當聯結原則。八十八年被告重新查定重劃前後地價之理由乃「因重劃範圍與都市計劃細部計劃指定整體開發範圍不符，經依規定修正重劃範圍，重新查定重劃前後地價。」。惟查，重劃前後地價之查估應係依前揭平均地權條例施行細則第八十一條、地價調查估計規則第三條、市地重劃實施辦法第二十條、地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第九條及地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議會議作業規範第二條等規定而為調查估計，姑不論被告非依前揭條文之規定而重新查定地價，由於「修正重劃範圍」與土地價格實質之變動毫不相干，然被告竟執之為重新查定地價之唯一理由，顯係違反前揭禁止不當聯結原則，而有違依法行政原則。

④被告恣意評定系爭重劃後地價為每平方公尺一二五、九○○元：按「宗地單位地價之計算方法如左：一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，依區段地○○○路線價）按其臨街深度，乘以深度指數計算之。二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。三、跨越兩個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。前項第一款繁榮街道路線價區段○地○街角地或其他特殊地形之臨街地，計算宗地單位地價時，應參酌旁街地價情形加算之。」「估計區段地價時，應依左列規定辦理：一、有買賣實例之區段，以地價分布圖上之土地合理買賣單價，求其中位數為各該區區地價，並按區區地價估價報告表。（如表四）二、有收益實例之區段，以地價分布圖上之土地合理收益單價，求其中位數為各該區段○區段地價，並按區區地價估價報告表。（如表五）三、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同，且已依前二款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表（如附件一至附件四）及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區區地價，並按區區地價估價報告表。」為地價調查估計規則第二十三條及第二十二條定有明文。查本案宗地單價為每平方公尺一二五、九○○元，區段價亦為每平方公尺一二五、九○○元，被告於無任何買賣或收益實例之情形下，竟能評定系爭土地地價為每平方公尺一二五、九○○元，顯係恣意為之。

⒍被告顯未依法評定系爭重劃土地之重劃後平均地價，及重劃前、後地價：

⑴被告自承地價調查估計規則係評定重劃前地價之依據，惟查，被告並未依前揭地價調查估計規則之規定製作或修正有關圖籍、有關影響區段地價之調查資料、買賣或收益實例調查估價表、買賣或收益實例地價分布圖、地價區段勘查表、地價區區地價估價報告表、及宗地單位地價之計算等，由是顯見，被告並未依法行政。

⑵被告主張重劃後地價之評定並不以地價調查估計規則為依據，惟查：

①形式上：被告向地價評議委員會提案之臨時提案二說明三部份明白表示「本重劃區重劃前後地價係依地價調查估計規則．．．查估」，準此，系爭重劃後地價被告應依循地價調查估計規則查估。

②實質上：按地價調查估計規則第第二十三條及第二十二條分別明定計算宗地單位地價，及估計區段地價之方法。退萬步言，縱或重劃後地價無法依前揭地價調查估計辦法第二十二條第一款及第二款有買賣實例或收益實例可得查估，惟被告仍得依據前揭地價調查估計辦法第二十二條第三款之規定，於鄰近或適當地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同，且已依前二款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區區地價。換言之，被告實質上並無不能依據地價調查估計規則查估地價之情事存在。

⑶被告主張重劃前後地價考慮都市計劃使用分區管制規定、容積率、面臨道路寬度及區內未來經濟發展情形等因素，將本重劃區劃分為二十二個區段價，分繁榮地價及一般地價，如重劃後地價評議表、圖所列，並主張前揭法源依據為平均地權條例施行細則第八十一條與市地重劃實施辦法第二十條。惟查：

①按依平均地權條例施行細則第八十一條：「依本條例第五十六條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣（市）政府調查各宗土地之位置﹑交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」之規定，並無規定評定地價須考量「都市計劃使用分區管制規定、容積率、面臨道路寬度及區內未來經濟發展情形」等因素，準此，被告主張其考量前揭因素以評定重劃後地價係依據平均地權條例施行細則第八十一條之法源基礎，顯為混淆視聽之詞。

②按依市地重劃實施辦法第二十條：「重劃前、後地價之地價應依左列規定查估後，提請地價評議委員會評定之。．．．二重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」，並無評定重劃後地價須考量「使用分區管制規定、容積率」等因素之規定，準此，被告主張其考量前揭因素以評定重劃後地價係依據市地重劃實施辦法第二十條之法源基礎，顯為混淆視聽之詞。

③查被告對原告於九十一年二月七日庭提之「變更泰山鄉○○段（東側住宅區）都市計劃範圍以市地重劃方式開發初步評估報告」之「參預估重劃費用負擔．．．重劃後地價，按本年度公告現值每平方公尺參萬伍仟伍佰元，加六成計算」中明白表示重劃後地價之評定係單純地加成計算，而非考量道路寬度及預期發展情形等因素。由此即可知被告未依法評定地價，而恣意評定地價；又依前揭初步評估報告伍檢討與建議㈡「若要地主同意超過百分之四十五負擔，顯然如緣木求魚。建請以地主平均總負擔比率為百分之四十五辦理重劃，超過部分提高抵費地標售價格，以資平衡」觀之，被告為求能順利進行系爭土地重劃，不惜以提高抵費地標售價格之方法以求平衡；再徵諸被告自承地價之評定係「我們先計算出總共開發的費用，然後按照道路寬度之不同分等計算，作為標準基準數。」完全未考量地價之評定是否符合地價調查估計規則第四條：「地價之調查估計，應切合估計當時土地之實質。」之規定，只求財務平衡；加之被告迄今均無法提出任何查估重劃前後地價或重劃後平均地價之相關資料、文件。被告是否憑藉其行政上之專業知識，藉玩弄每平方公尺地價之數據，以配合重劃平均負擔比率維持百分之五十，以使系爭市地重劃能繼續進行，而恣意評定地價。

⑷末按，依地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議會議作業規範第二條：「地價評議委員會暨標準地價評議委員會（以下簡稱本會）依規定開會時，應由地政機關將地價或土地改良物價額調查估計之經過情形提出報告，並繕成書面議案，作為評議之依據。」之規定可知，地價評議委員會評議地價並非恣意為之，而係參考地政機關調查估計地價之經過情形，而地政機關查估地價亦應依平均地權條例施行細則第八十一條、地價調查估計規則第三條、市地重劃實施辦法第二十條、地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第九條及地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議會議作業規範第二條等相關規定為之。準此，設若地政機關未依法調查估計地價，而恣意為之，則地價評議委員會評定地價之依據（即地政機關調查估計之地價）既屬違法，其評定之結果當亦同屬違法；設若地政機關考量與地價實質無關之因素，違反不當連結禁止原則而查估地價，而地價評議委員會亦依據該違反不當連結禁止原則之地價查估而評定地價，則地價評定委員會評定之地價亦違反不當連結禁止原則。

⒎綜上所陳，重劃前後地價在計算重劃負擔過程中具有相互抵銷之作用，重劃後地價愈高，所分得之土地比率愈低；原告前於向台灣省政府訴願委員會提出訴願之時，即就重劃後每平方公尺地價之訂定跌經更動，並對被告主管重劃後每平方公尺地價之訂定，與本案重劃區區地價評定之實際依據及評定過程為何提出質疑，詎料訴願決定機關僅以市地重劃委員會及地價評議委員會係依據台灣省各縣（市）市地重劃委員設置要點第三點及地價評定委員會暨標準地價評議委員會組織規章第四條之規定設置，即予駁回原告等訴願之請求，惟查，重劃後平均地價之評定係計算重劃區內土地所有權人對重劃費用負擔之比率，及重劃後土地所有權人分配土地面積比例之重要依據，已如前述，訴願機關不察，卻稱重劃後平均地價高低，對重劃分配比例及負擔比例並無影響，是其認知顯有錯誤，請判決如原告等訴之聲明云云。

㈡被告主張之理由：

⒈本重劃區都市計畫細部計畫於八十二年二月十七日北府工都字第四三○五五號函發布實施，附帶以市地重劃開發，惟因本重劃區都市計畫公共設施用地面積較大，經評估地主平均負擔比率已超過百分之四十五，依平均地權條例第六十條規定，需經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其私有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意始得辦理，是於八十二年八月四日以八二北府地五字第二七八五九六號函送意願調查表予各土地所有權人，並於同年八月二十日截止，統計結果同意採公辦重劃土地所有權人數佔百分之二十，面積佔百分之三十九。又於八十二年十二月十六日起至八十三年一月三十一日止計四十五日，再次辦理地主意願調查，結果同意採公辦重劃土地所有權人數佔百分之十七．三一，面積佔百分之三九．五。惟據台北縣泰山鄉公所於八十三年二月十八日以八三北縣泰鄉建字第一七八五號函略稱：「本次意願調查期限至八十三年元月底止，適逢鄉鎮市長選舉，本所人員未能全力協助配合及業主地所多有異動，致使意願調查表回收未達法定標準。」並請被告再次舉辦說明會及重新辦理意願調查，被告為使市地重劃得以順利推展，是再於八十三年三月二十四日起至同年四月三十日止共計三十六天，就原不同意之地主再次辦理意願調查，結果同意採公辦重劃土地所有權人數（併同原已同意之地主）佔百分之二七．七，面積佔百分之四九．五。後經泰山鄉公所要求延長時段，並有部分地主陸續提出同意書，至八十三年五月底同意採公辦重劃土地所有權人數佔百分之五十，面積佔百分之六十五，符合平均地權條例第六十條規定，被告即依市地重劃相關作業程序辦理重劃工作。

⒉按「依本條例第五十六條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣（市）政府調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」為平均地權條例施行細則第八十一條所明定。又重劃區重劃前後地價為土地交換分配、計算負擔、差額地價相互清償、計扣抵費地及規定劃法定地價等作業之依據。重劃前後地價查估之適當與否，關係到分配設計成果是否正確，負擔是否公允，地主相互間之清償是否合理及抵費地之配置、出售等問題。故重劃前後之地價查估乃為土地重劃交換分配計算負擔之基礎作業，為重劃成果是否合理公平之主要關鍵。另重劃前、後之地價應依左列規定查估後，提請地價評議委員會評定之。一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。二、重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價及區段價，為市地重劃實施辦法第二十條所規定。是本重劃區依上開原則，訂定重劃前、後地價提交本縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十七年第五次會議審議通過並報奉台灣省政府地政處八十八年一月十三日以八七地二字第七一○四六號函同意備查在案。是經評定後之重劃前、後地價僅係作為重劃區內計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，而與逐年調整之公告現值無涉。本重劃區依上開規定辦理重劃前後地價查估作業，其重劃前地價係以重劃當期公告現值為查估評定之基本參考依據，重劃後地價評定，除以各街廓面臨之路寬訂定路線價外，並參酌個別宗地面臨道路寬度、所處使用分區、面臨公共設施等因素，賦予加權而評定出各地價權值。

⒊本重劃區土地重劃前地價經評定劃分為三個地價區，平均地價為每平方公尺三

七、四五五元，重劃後劃分為二十二個區段價，平均地價為每平方公尺八二、七二四元，且分繁榮地價及一般地價，業經提請台北縣八十七年第五次地價評議委員會暨標準地價評議委員會審議通過，及報奉台灣省政府地政處八十八年一月十三日以八七地二字第七一○四六號函同意備查在案。查原告等所有重劃前座落泰山段二小段二二一、二二一之一、二二一之二、二二二、二二二之一、二二二之二地號等六筆土地，係屬上開十七（每平方公尺一二五、九○○元）區段價，依發布之細部計畫所載規劃為商業區，並按同辦法第三十一條重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準規定，分配同興段一四八地號土地無誤，本重劃區土地使用分區編定及地價評定，係以未來整體發展性及自償性為考量原則，並無針對特定區域或個人有任何圖利或損害權益之情事，而本案與鄰近宗地相較，無論地價或土地分配率皆極為接近，分配成果應屬合理。

⒋按都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，並得分區辦理市地重劃；其經依第八條評估實施市地重劃確有困難者，應檢討都市計畫後再行辦理重劃。另選定之重劃地區尚未發布細部計畫或其細部計畫需變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理市地重劃，．．．。分別為市地重劃實施辦法第七條第二項及第九條所明文規定。查本重劃區係都市計畫規定以市地重劃方式開發，依上開規定，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍。本重劃區範圍因新舊都市計畫樁位檢測，經重新辦理分割範圍邊界並重新檢討後，於八十七年十月十七日、八十八年二月三日依據市地重劃實施辦法第十七條規定分別修正重劃計畫書，並依法辦理修正公告及通知土地所有權人；修正後之重劃總平均負擔比率均維持百分之五十。

⒌本重劃區內土地分配之計算方式，均依照市地重劃實施辦法第十四、二十六、二十九條規定及其附件分別計算各宗土地重劃後之面積。依照平均地權條例第六十條規定按其受益比率共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。是原告等以重劃前、後之面積計算重劃負擔分配比率乙節，恐係誤解。

⒍按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。重劃區內未列為前項共同負擔之其他公共設施用地，於土地交換分配時，應以該重劃地區之公有土地優先指配。依第一項規定抵價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」及「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點。土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地座落、面積及姓名、住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關為之。」分為平均地權條例第六十條及市地重劃實施辦法第十六條所明文規定。查本重劃區依細部計畫書所載為三五．○九公頃經被告各相關單位初勘後，扣除社教用地○．○五公頃、學校用地（文小４）一．九七公頃、河川區一．二八公頃及住一區四．七八公頃，初步評估開發面積為二七．○一公頃，其中公共設施用地一三﹒三四公頃，扣除原公有道路一．六二四四公頃及水利地○．三六一二公頃後，預估其公共設施負擔比率為百分之四五．三七、總開發費用預估新台幣（下同）五九七、八

七八、四○○元其負擔比率為百分之四．四五，合計重劃總負擔比率為百分之四九．八二，依上開規定，於八十二年八月四日起至八十三年五月底徵求土地所有權人私有人數及面積半數同意以公辦方式開發後，即積極展開重劃作業；案經被告以八十五年四月十日八五北府地五字第一一五四八一號函公告重劃計畫書圖自八十五年四月十日起至五月九日止，本計畫內容載明：重劃區面積為二七．○一公頃，公共設施面積一三．三四公頃（原公有道路一．五五九七公頃、溝渠○．四一一七公頃），計算其負擔比率為百分之四五．四、預估總開發費用為六二六、五七一、○○○元，計算其負擔比率為百分之四．六，合計重劃總平均負擔比率為百分之五十，並於八十五年五月七日下午二時於泰山巖交誼廳舉行業主座談會說明重劃意旨及計畫要點，公告期滿無人對重劃負擔比率百分之五十提出異議。有關初步評估重劃負擔比率百分之四九．八二與重劃計畫書公告時負擔比率為百分之五十差異乙節，係因初步評估時與重劃實施時之公有道路、溝渠抵充面積及開發費用不同之異，是經按公式換算其實際重劃負擔比率自有其些許差距；另查被告於初步評估時，計算本重劃區開發之總負擔比率為百分之四九．八二，依據平均地權條例第六十條規定，應徵求重劃區內土地所有權人私有土地及面積半數之同意以公辦方式開發；實施時，依平均地權條例第五十六條規定公告重劃計畫書滿三十日後實施之，並依同條例暨施行細則、市地重劃實施辦法等相關法令規定計算其實際負擔，並無不當。

⒎台北縣辦理各市地重劃區，實施時，依市地重劃實施辦法第十四條所定擬具之市地重劃計畫書，其中公共設施用地負擔及費用負擔均係以預估方式辦理，在未完成地籍整理及財務結算前，實難以統計其正確開發總費用。查各市地重劃區於辦理完成後定有其盈虧，此乃平均地權條例施行細則第八十四條第二項規定抵費地所得價款，除抵付重劃負擔總費用外，剩餘留供重劃區內增加建設、管理、維護及撥充實施平均地權基金；不足由實施平均地權貼補之之所由。台北縣泰山鄉東側市地重劃區實施完成後，共計取得抵費地十二筆，其中除同興段一四七地號土地已讓售中華電信股份有限公司、同段一七五地號土地已標售外，尚餘十筆土地未標售，預計抵費地標售總價款為一、一一六、九五四、五○五元，惟查本重劃區開發費用目前已支付約八億六仟餘萬元，尚有中華電信機房、文化街高壓鐵塔及公兒（二）用地整地工程未完成，尚未支付工程款外，且因目前房地產景氣低迷，抵費地標售不易，無法得款以償還開發費用，目前所衍生之貸款利息仍應予計列，是尚無法統計實際開發總費用，俟抵費地完成標售後，再依上開規定辦理。

⒏綜上論結，系爭土地分配係依照平均地權條例及其施行細則、市地重劃實施辦法等相關法令規定辦理土地分配作業，並無違誤，請判決駁回原告等之訴等語。

理由

一、本件被告辦理系爭市地重劃案，原由被告所屬地政局擬定初步評估報告，列參加重劃總面積為二七、○一公頃，公共設施用地面積為一三、三四八公頃，土地所有權人負擔比率為百分之四五、三七，各項重劃費用計：整地費六四、八二四、○○○元、工程費二九四、一三八、九○○元，地上拆遷補償費五三、四七九、八○○元，重劃行政作業費一九、七一七、三○○元，預備金五○、○○○、○○○元，以年息百分之八計算之三年利息一一五、七一八、四○○元，合計五九

七、八七八、四○○元，地主負擔比率為百分之四．四五，合計地主總負擔比率為百分之四九、八二，嗣即以該初步評估報告舉辦說明會，爭取區內土地所有權人同意以該比率參加系爭市地重劃開發案，經二年餘之努力，終獲過半數土地所有權人及其土地面積過半數之同意參加該重畫案，原告等亦同意將所有系爭土地面積共計三千四百九十三平方公尺，以上開條件參加被告上開市地重劃案，此有被告地政局所擬系爭市地重劃方式開發初步評估報告附在本院卷及原告等所簽同意書附在訴願卷可稽，並為兩造所不爭，足徵兩造已成立由被告按上開條件辦理系爭市地重劃案之行政契約，兩造均有按契約履行之義務；且平均地權條例第六十條第三項規定，依第一項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限，但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。是依該法條之規定，公辦市地重劃，其折價抵付共同負擔之土地，合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五，如得土地所有權人同意者，則以其同意之範圍為限。本件原告等同意負擔公共設施及重畫費用之比率為百分四九、八二，已見前述，被告未經原告等同意，竟令原告等折價抵付共同負擔之土地比率提高為百分之五十，其超越原告前所同意之百分之四九、八二部分，於法無據。

二、次查市地重劃實施辦法第二十條第二款規定，重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價，提請地價評議委員會評定之。本件據被告所陳，其對系爭重劃案重劃後之地價，固曾提請地價評議委員會評定，惟據被告提出之「王水源等三人（另二人即原告等）重劃後一四八（即系爭地號）、一五五地號等二筆土地地價評議說明書記載：「略。⒈重劃開發區為自償性土地開發方式，因此須以能達財務損益平衡為評定重劃後地價之基本原則，．．．，」審理中，被告訴訟代理人亦陳稱：「．．．因為公共設施增加，必須要由地主負擔，但受限於地主負擔的土地不能超過百分之五十，所以我們從提高地價來減少地主分得的土地。．．．」等語，足證被告地價評議委員會評定系爭重劃案之地價，並非依市地重劃實施辦法第二十條第二款規定，評定重劃後之地價，而係以被告須取得多少抵費地，而評定系爭重劃案之地價，顯不符上開辦法之規定。查被告原擬參加重劃總面積為二七、○一公頃，公共設施用地面積為一三、三四八公頃，土地所有權人負擔比率為百分之四五、三七，各項重劃費用計：整地費六四、八二四、○○○元、工程費二九四、一三八、九○○元，地上拆遷補償費五三、四七九、八○○元，重劃行政作業費一九、七一七、三○○元，預備金五○、○○○、○○○元，以年息百分之八計算之三年利息一一五、七一八、四○○元，合計五九七、八七八、四○○元，地主負擔比率為百分之四．四五，合計地主總負擔比率為百分之四九、八二，而獲得重劃區內土地所有權人之同意參加系爭重劃案，惟被告徵得區內土地所有權人過半數之同意參加系爭重劃案後，於八十五年二月所提重畫計畫書列參加重畫總面積仍為二七、○一公頃，公共設施用地面積為一三、三四公頃，私有土地所有權人負擔比率為百分之四五、四，重劃費用計公共設施工程費三二六、三四○、○○○元、自來水工程費三三、○○八、○○○元，電力工程費三六、六一五、○○○元、地上拆遷補償費八二、四○○、○○○元，重劃業務費一五、○○○、○○○元，以年息百分之九計算之三年利息一三三、二○八、○○○元，合計六二六、五七一、○○○元，足徵被告於原告等簽立同意書後，復將重劃費用由原定之五九七、八七八、四○○元，提高為六二六、五七一、○○○元，地主負擔比率由百分之四．四五，提高為百分之四、六，合計地主總負擔比率百分之四九、八二，提高為百分之五十。按被告辦理重劃工程均係委外承包，已據被告訴訟代理人於本院準備程中陳述綦詳，被告單方違背契約提高重劃工程費用發包給承包商，已屬違反行政契約之約定，且近年來國內景氣不佳，各種物價指數均未提高，利率更大幅下降，據被告在審理中稱，其支付之重劃工程費已達八億六千餘萬元（尚未決算，無確切金額），與原計金額相距甚大，依其評定之重劃後地價分給區內參加重劃之人後，被告實際取得抵費地為十二筆，依被告評定之地價計算，其土地價值高達十一億一千六百九十五萬四千五百零五元，足證被告地價評議委員會評定系爭重劃案之地價，以被告須取得多少抵費地，而評定系爭重劃案之地價，藉以減少參加重劃人應獲分配之土地面積，於法顯有不合，亦有損政府誠信，影響日後民眾參加市地重劃意願。

三、綜上所述，本件原處分其中扣除原告等應負擔之公共設施用地及重劃工程費用之抵費地後，所發還原告等重劃後之土地面積，與法律規定不合，訴願決定予以維持，亦非妥適，原告等就該部分訴請撤銷，為有理由，應由本院予以撤銷後，由被告改按原告同意書所載之負擔比率，計算原告應負擔之公共設施用地及重劃工程費用之抵費地，予以扣除後，其餘土地發還原告。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭審 判 長 法 官　鄭小康