臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第一八一九號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第一八一九號

原告

蝸牛族房屋仲介有限公司

代表人

甲○○

被告

行政院公平交易委員會

代表人

乙○○（主任委員）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　戊○○

　　　　　　　　丙　○

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院公平交易委員會中華民國八十九年八

月三十日（八九）公訴決字第一○七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

甲、經過事實摘要：

壹、行政處分之特定：

一、作成之機關：行政院公平交易委員會

二、作成之案號：（八九）公處字第○八四號

三、作成之時間：八十九年五月三十日

四、行政處分之內容：Ａ、認定之事實：

１、原告從事房屋仲介交易，其職員吳孟貴代表原告於八十八年十二月六日為檢舉人即尋求購屋者曾茂隆進行房屋仲介交易時，提出斡旋金新台幣（下同）三萬元之要求，並收受檢舉人簽發之面額三萬元本票一紙，卻未同時告知打算購屋之檢舉人，檢舉人得採用內政部所訂定之「要約書」，而不須預先支付斡旋金之要求。

２、被告因此認定，原告所為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第二十四條規定，而依公平交易法第四十一條，作出前開行政處分，課處原告二十五萬元罰鍰，並命原告於處分書送達之次日起，應立即停止前揭違法行為。Ｂ、認定事實之積極證據：

１、檢舉函一紙

２、檢舉人簽定之購屋要約書影本

３、原告職員吳孟貴之陳述紀錄

４、曾中龍之陳述紀錄Ｃ、適用之法律：

１、公平交易法第二十四條：除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。

２、公平交易法第四十一條：公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；．．．．

貳、原告受侵犯之權利：財產權

乙、兩造聲明：

壹、原告訴之聲明：求為判決撤銷原處分（含訴願決定）。

貳、被告訴之聲明：求為判決駁回原告之訴。

丙、原告指摘「行政處分具有違法性」部分，二造之主張：

壹、原告方面：

一、事實認定違法：Ａ、積極證據不足以證明構成要件事實

１、證據不足以證明構成要件事實：Ⅰ、被告認定原告有為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第二十四條規定，其依據不外是以檢舉人曾茂隆單方面之指控，再輔以檢舉人所簽署之「購屋要約書」中就內政部版要約書之主要內容為何，以及購屋人亦得選擇簽署內政部版要約書等文字未見記載，而臆測該「購屋要約書」框線內之記載事項，為原告為日後卸責之辯。另就原告營業處所懸掛要約書資訊一節，認其記載均無法使購屋人得知其有選擇內政部版要約書之權利，進而率爾認定原告並未告知檢舉人得選擇「內政部版要約書」，而依公平交易法第二十四、四十一條，作出原處分及訴願決定。Ⅱ、惟被告前開認定事實之證據均無法直接證明原告有為足以影響交易秩序之欺罔之行為，其僅係被告依單方面之臆測，而推出之「假設事實」，復無其他積極證據，故實不應因此即為事實之認定。

２、被告事實認定違反證據法則：Ⅰ、被告謂原告所檢附之訴證資料有關「內政部版要約書與購屋要約書之內容比較表」係屬對原告有利之證據，惟原告到被告機關說明時，已表明：「其未提供內政部版要約書之書面資料，且自陳該公司並無內政部版要約書之書面資料」等語，與原告於八十九年三月六日陳述紀錄相互矛盾，故依經驗法則判斷，該證據之證明力不足。惟被告所言「依經驗法則判斷」係指何「經驗法則」？又如何判斷？均未見說明，殊難令人心服。且被告對於原告職員於八十九年三月六日之陳述顯有誤會，原告職員所謂「公司並無內政部版要約書之書面資料」，實指並無使用印有「內政部版要約書」形式之書面文件，而係以「客戶權益須知」及「內政部版要約書與購屋要約書之內容比較表」，加以原告人員以口頭方式對購屋人解說內政版要約書之精神（此可傳喚八十九年三月六日至被告機關陳述之原告公司職員：吳孟貴，即可澄清），若購屋人欲選擇內政部版要約書，則雙方仍以「購屋要約書」之文件簽署，惟關於附停止條件定金及效力之條件，將不予記載，而另約定於違約時，須給付百分之三違約金。故被告將之曲解為原告並無「內政部版要約書」之書面資料，而不附任何理由不予採用對原告有利之證據，有違證據法則。Ⅱ、被告於八十九年三月六日傳喚原告後，為釐清事實，以明真相，曾二度傳喚檢舉人到會說明，惟檢舉人自知理虧，均未依通知到會，被告竟再未加以調查，即作出原處分，令人深感訝異。蓋事實真相既尚未查明，何以得作出不利於原告之處分？是否有過草率之嫌？被告答辯謂：「檢舉人書面資料已充分陳述檢舉之事項。」惟若檢舉人果真已充分陳述，則被告何以須再二度通知其到會說明？顯尚有事實未明，但被告竟於檢舉人二傳未到之，事實未明之情形下，即遽為原處分，實過於率斷，且與法律有違。

３、漏未調查之證據：請求傳訊證人曾茂隆（檢舉人）及吳孟貴（台北市○○街第六十七號二樓）二人查證其事。Ｂ、反證足以推翻積極證據之證明力

１、反證之證據：Ⅰ、經查，原告於仲介交易時，均確會告知購屋者得採用內政部所頒之「要約書」來委任原告與買方洽商締約事宜。此觀原告所提供之「客戶權益須知」及「內政部版要約書與購屋要約書之內容比較表」自明。蓋原告與顧客簽約時，均會提供前開資料，及諸如漏水保固制度說明書、買方權利義務說明書、房屋交易安全制度說明書、買方特享權益手冊、不動產說明書等文件供購屋者詳閱，並由原告人員詳加解說，以供購屋人選擇，購屋者始進而於購屋要約書前言：「立書人簽署前，已確實詳閱並充分瞭解中信房屋艋舺加盟店所提供之『不動產說明書』『買方權利義務說明書』『房屋交易安全制度說明書』及『內政部版要約書』之內容，且確認未受到受託人誤導而簽署本約。」簽署確認。而觀本案檢舉人其所簽署之購屋要約書前言，亦經其簽署確認，足徵原告確已提供內政部版要約書之內容予檢舉人知悉，並加以說明比較，予檢舉人自由選擇之權。Ⅱ、原告於仲介交易時，以前揭文件輔以口頭說明後，購屋人若欲以內政部版要約書之形式簽約，則原告仍會直接在其製作之「購屋要約書」簽署，惟關於附停止條件定金及效力之條件，將不予記載，而另約定於違約時，須給付百分之三違約金，此有原告與其他購屋者所簽定之購屋要書上並無附停止條件定金之記載即可證明。被告質疑原告所提與簡姓買受人所簽定購屋要約書之簽署日期為八十九年五月三十一日，於原告受處分後所為，故不足以據為對原告有利認定之證據，則原告再提與其他購屋者簽署之購屋要約書四紙，該四紙購屋要約書簽定日期均在本案檢舉人與原告交易之前，且其上均無附停止條件定金之記載，足以證明原告於每次仲介交易時，確會提供所有資訊予相對人。上述皆足以推翻被告認定事實所依據之證明，故原告並無依任何違反公平交易法之行為。

２、反證證據之證明力：前開原告提示予顧客之所有文件，及簽署之購屋要約書均係確實存在之書面資料，且各購屋要約上並有購屋者之相關資料（如身份證字號、聯絡電話、通訊地址等）可加以查證，故其證明力自無庸置疑。

二、法律適用違背法令：Ａ、公平交易法第二十四條之抽象解釋：

１、依公平交易法第二十四條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」

２、所謂「欺罔」，係以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會。Ｂ、公平交易法第二十四條對本案並無適用性：

１、公平交易法規範目的在維護交易秩序與確保公平競爭，即在維持市場之競爭秩序，其規範對象應限於與市場或競爭有關之行為，並非一切交易行為有不公平之處，均可為公平交易法之規範對象，故公平交易法第二十四條之適用，應具有涉及營業競爭手段或市場地位，惟被告所為之原處分及訴願決定似將契約當事人之地位之不對等與市場優勢地位混為一談，非但與是否合乎「效能競爭」本旨之營業競爭手段無關，亦與濫用市場優勢地位無涉。

２、被告辯稱仲介業者向有收取斡旋金代為議價之交易特色，且於交易過程中掌握買、賣雙方之交易資訊，若仲介業者隱匿而未充分告知重要交易資訊，將使買、賣方與仲介業者之交易地位明顯處於不對等之狀況，致使交易相對人與其交易，使競爭者喪失交易機會，明顯違反效能競爭，足以影響交易秩序，構成不公平競爭云云。顯為錯誤推論，且不合邏輯。買、賣方與仲介業者之交易地位處於不對等之狀況，並非因仲介業者隱匿重要交易資訊造成，而係現實交易市場所致，且何以仲介業者隱匿而未充分告知重要交易資訊，將致使交易相對人與其交易，使競爭者喪失交易機會？亦未見合理推論，被告顯對本案與公平法之立法精神及意旨有所誤解。

３、更何況，本案原告對於檢舉人並無為任何欺罔行為，關於購屋之價格等重要資訊業已明白告知檢舉人，且如前述，原告亦已告知可選擇「內政部版要約書」或原告提供之「購屋要約書」，縱原告並未告知，亦非影響其交易決定（因為交易決定並非基於「可否選擇內政部版要約書」之點上，而係交易之標的、價格等），故本案被告以公平法第二十四條相繩，有嚴重錯誤。

貳、被告方面：

一、就原告主張「事實認定違法」部分之反駁：Ａ、現有之積極證據已足證明構成要件事實

１、就「原告並未同時告知打算購屋之檢舉人得採用內政部所訂定之要約書」之事實，有以下之直接證據可資證明：Ⅰ、檢舉人曾茂隆之檢舉函。Ⅱ、原告公司職員吳孟貴之陳述筆錄。

２、而間接證據則有：Ⅰ、曾中龍君亦於被告機關陳述紀錄中，表示各加盟店仍使用舊版之購屋要約書（原告公司所製定者）。Ｂ、原告之事實認定並無違反證據法則Ｃ、亦無漏未斟酌特定證據之情事Ｄ、原告所舉之反證不足以推翻上開積極證據之證明力：

１、反證之證據：原告於訴願及訴訟階段提出，經常性於營業處所懸掛有「客戶權益須知」及「內政部版要約書與購屋要約書之內容比較表」。

２、反證證據證明力之檢討：原告公司職員吳孟貴，即為與當事人接洽之人，至本會陳述時，表示公司並無內政部版要約書之書面資料，而原告所檢附之訴證資料「客戶權益須知」及「內政部版要約書與購屋要約書之內容比較表」，經查前者「客戶權益須知」看板之內容與本案有關者僅有「本店依據公平交易委員會議決議，不收取斡旋金（賣方要求除外）」，即如原告所言，則購屋人仍無法得知其有選擇內政部版要約書之權利；另「內政部版要約書與購屋要約書之內容比較表」因該份書面資料對原告應屬有利，惟吳孟貴到會說明時其未提供且自承該公司並無內政部版要約書之書面資料等語，核其前開訴願理由顯與原告於八十九年三月六日陳述紀錄有相互矛盾之處，依經驗法則，上開理由並不可採。

二、就原告主張「法律適用違背法令」部分之反駁：Ａ、公平交易法第二十四條之抽象解釋：按公平交易法第二十四條規定「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」；所謂「欺罔」，係以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會。Ｂ、本案符合上開條文之構成要件：

１、按房屋仲介之交易過程，買方較仲介業者在相關資訊方面，通常處於明顯不對稱之地位，仲介業者若利用優勢地位收取斡旋金，而未充分揭露資訊，提供消費者選擇採用其他交易方式之機會，則屬公平交易法第二十四條規定所稱之影響交易秩序之「欺罔或顯失公平」之行為，合先敘明。

２、次按房屋仲介業者向有收取斡旋金（或稱斡旋保證金、要約保證金、協調金．．．等）代為議價之交易特色，且於交易過程中掌握買、賣雙方之交易資訊，若仲介業者隱匿交易資訊，將使買、賣方與仲介業者之交易地位明顯處於不對等之狀況，而有損害消費大眾權益之虞，是本會鑒於房屋仲介業者提供予購屋人簽署之斡旋金契約中雖或有以書面方式表明有內政部版要約書可供選擇，惟所提供內政部版「要約書」之資訊均有不足，購屋人極易在資訊不足且不明瞭內政部版要約書為何物之情況下，作出錯誤之判斷，是本會始建議仲介公司如以書面告知，宜以另份書面文件供消費者簽署，以充分告知消費者「斡旋金」及「要約書」之替代關係及其選擇權，否則本會將依其具體行為認定有無違反公平交易法第二十四條之規定。

３、依檢舉人與原告職員之陳述內容、本案系爭「購屋要約書」中就內政部版要約書之主要內容為何，以及購屋人亦得選擇簽署內政部版要約書等文字以觀，均未見記載，故足認原告因從事房屋仲介交易，提出斡旋金要求時，並未同時告知消費者得採用內政部所訂定之「要約書」，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第二十四條規定。

理由

壹、程序方面：被告機關之代表人原為趙揚清，嗣變更為乙○○，此有被告之職務異動通報表在卷足稽，是其聲明承受訴訟，核無不合。

貳、兩造爭執之要點：

一、事實認定層面上：Ａ、就此本案爭執之重點在於：「八十六年十二月六日原告職員吳孟貴代表原告與尋求購屋者曾茂隆簽訂『購屋要約書』，約定由原告出面向買方爭取以總價一百七十萬元之條件與曾茂隆簽訂買賣契約時，由吳孟貴代表原告提出斡旋金三萬元之要求，並收受檢舉人簽發之面額三萬元本票一紙，卻未同時告知打算購屋之曾茂隆得採用內政部所訂定之『要約書』，而可不須預先支付斡旋金」一事是否為真正。Ｂ、對此原告乃為以下之事實主張：Ⅰ、其職員吳孟貴於前開時間，確實有向曾茂隆明確告知，得採用內政部訂定之「要約書」，而可不須預先支付斡旋金，但曾茂隆自願支付斡旋金（即面額三萬元之本票）。Ⅱ、原告公司內雖然沒有內政部版之空白要約書文件，但在牆上貼有「客戶權益須知」及「內政部版要約書與購屋要約書之內容比較表」，已將相關資訊充份揭示，並且均由原告之職員以口頭向打算簽約之客戶詳細說明。所以也有客戶簽約時，是不付斡旋金的。Ｃ、被告則主張從曾茂隆之檢舉函記載及事後訪談證人吳孟貴、曾中龍等二人之陳述紀錄觀之，原告以上之事實主張，可信度甚低，不足採信。

二、法律適用層面上：Ａ、就此二造爭執之重點在於公平交易法第二十四條規定所應適用之範圍。Ｂ、就此原告主張：本案無涉於營業競爭手段或市場地位之濫用，且未危害到「效能競爭」，不具備商業競爭倫理非難性，純屬現實上當事人間地位不對等之問題，應無公平交易法之適用。Ｃ、被告則謂：公平交易法第二十四條規定「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」；其所指之「欺罔」，乃係以欺騙或隱瞞重要事實等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會。而房屋仲介業若利用掌控資訊之優勢地位，又未充份揭露資訊，即收取斡旋金，會造成「隱瞞重要事實」而使交易相對人與之交易之情形，故原告所為符合公平交易法第二十四條之構成要件。

參、本院認定兩造爭執之前開「待證事實」為真正所憑之證據及其認定理由：

一、認定期間「待證事實」所憑之積極證據：Ａ、按依檢舉人曾茂隆提出之檢舉書所載，已明確指明原告之職員吳孟貴與其簽訂『購屋要約書』時，並未告知曾茂隆得選擇不須預先支付斡旋金之內政部版要約書。再加上證人吳孟貴與曾中龍二人均在被告機關調查時，指出原告公司內並無採用內政部版本精神之空白契約書格式書面（見原處分卷所附之陳述紀錄），更可佐證檢舉書所述內容之真實性。Ｂ、此外在本院審理中，經傳訊證人吳孟貴後，依證人吳孟貴之證詞內容所示，本件簽訂購屋要約書之地點是在檢舉人之辦公室內，而非原告公司內，而簽訂斡旋金所使用之本票又是由吳孟貴提供，此時依日常經驗法則判斷，應認檢舉人在檢舉書所述之事實為真正。Ｃ、所以雖然曾茂隆提出檢舉後未再接受被告機關或法院之訊問，但其檢舉書之真實性應可確定，足以據為認定本案原告上述違章行為之積極證據。

二、原告提出之反證及其所主張之事實不可採信之理由：Ａ、原告雖謂：「其職員吳孟貴確有口頭告知曾茂隆可以按內政部版之精神不付斡旋金」云云，並聲請傳訊證人吳孟貴為證，且謂：「公司內雖然沒有採用內政部版本精神之空白契約書格式書面存在，但辦公室牆壁上貼有一張『內政部版要約書與購屋要約書之內容比較表』，而且職員都會向顧客仔細說明二個要約書版本之不同處，以供客戶自行選擇。事實上原告與客戶簽定之要約書中，也有不須支付斡旋金之約定，由此可見，原告所言均屬實情」云云。復提出相關簽訂在八十八年十二月六日以前、與客戶簽訂之要約書為證。Ｂ、惟查原告所指之『內政部版要約書與購屋要約書之內容比較表』乃是貼在牆上，字跡甚小，其職員在洽商客戶之過程中，不可能如此不禮貌地將客戶帶至辦公室之牆邊向客戶來說明，何況本件簽約地點還是在檢舉人之辦公室內，吳孟貴又如何能依據『內政部版要約書與購屋要約書之內容比較表』之記載來向檢舉人詳細說明二者間之異同﹖Ｃ、而且法律制度之設計極為精細，即使有書面之記載，都未必能說清楚其間之利害差異，又如何能期待原告公司之職員能以口頭之式方向客戶說明清楚﹖何況在利害關係上，如果能先收取到斡旋金，對資金之取得或將來可能產生的法律糾紛，原告均會處在有利之地位，則在情理上，在經驗法則上，均難以期待原告之職員能夠而且願意在無書面為憑之情況下，會毫無保留、清楚告知客戶其間之差異，故原告所辯：雖無空白之內政部版要約書之書面格式，但其職員均會口頭說明二者之差異云云，有違常情，難以採信。Ｄ、至於原告在本院審理中所提、其與其他客戶簽訂之買賣要約書影本，本院則認為：

１、該等證據所證明之待證事實（即早在八十八年十二月六日以前，原告與客戶簽定之買賣要約書中即有「採用內政部版本」、「不支付斡旋金」之約定），實與本案事實並無直接之關連性。

２、而且另案有此約定，可能是客戶本身即具備特定之法律常識，而知悉自身之權益，並不能因此即證明，有此約定是出於原告職員之告知。

３、又此項證據直到本院審理中始行提出，時間太慢（應該早在訴願階段即行提出），其證明價值亦值懷疑。

肆、本院認定全案事實應符合公平交易法第二十四條所依循之法律見解：

一、按公平交易法所維護之「競爭秩序」，可以分為二大類，第一類涉及「競爭環境之維持」，公平交易法乃對「限制競爭」之營利活動制定規範來加以管制，其所維護者乃為「市場競爭之自由」。第二類則屬「競爭手段之維持」，其管制之對象為「不當之競爭行為」（即所謂不公平競爭），管制目的則在建立「市場競爭之秩序」，二者之規範目的及斟酌重點並不相同，前者經常強調自由市場對效能競爭之功用，而直接以整體的經濟大環境來考慮（例如聯合、寡占等問題），後者則重視「自由的競爭手段有無被濫用」，而且比較會以個案的角度出發，再探究個案對社會整體競爭秩序之危害性，因此容許個案性之判斷。

二、而公平交易法第二十四條所規範者應屬上述第二類，即為建立「市場競爭之秩序」，而對一些「足以影響交易秩序」之「欺罔行為」或「顯失公平行為」加以管制，因此強調個案交易中，交易之一方是否使用了「欺騙」或「隱瞞重要事實」等引人錯誤之方法，致使交易相對人與其交易，或使競爭者喪失交易機會。

三、而在本案中，檢舉人已在檢舉書中明示，如果其知悉得不付斡旋金，即不會簽下斡旋金本票，由此可以判斷，原告顯然是利用其在「法律資訊」（其知有可不付斡旋金之內政部版空白契約書可供選擇）與「市場資訊」（其對買方之交易意願比檢舉人有更清楚之瞭解）之雙重優勢，卻未顧及被告機關先前所為之督導要求（即公平交易委員會八十八年二月十六日第三八三次委員會議之決議；該項決議要求仲介業者告知客戶有選擇內政部版要約書之權利），未對檢舉人為告知，自已該當於「隱瞞重要事實使交易相對人與其交易」之情形，而符合公平交易法第二十四條所定之要件。

伍、綜上所述，本件原告之所為，確屬「足以影響交易秩序之欺罔行為」，顯然違反公平交易法第二十四條之規定，事證明確，被告機關因此依同法第四十一條給予本件處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原行政處分及訴願決定，顯無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官　姜素娥