臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第九○○號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第九○○號

原告

甲○○

被告

教育部

代表人

曾志朗

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　丙○○

右當事人間因年資事件，原告不服教育部中華民國八十九年六月二十八日台（八十九

）訴字第八九○三四四九一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告自民國（下同）八十二年八月三十日起至八十八年七月三十一日受聘於國立空中大學附設空中專科進修補習學校（下稱空專）擔任兼任講師，自八十八年八月一日起至八十九年一月三十一日止受聘於國立空中大學（下稱空大）擔任兼任講師。空大於八十八年十月三十日以八八空大人字第四三三四號函報送被告，審查原告教師資格，經被告提經同年十二月一日學術審議委員會第二十三屆常務委員會第七次會議審定結果，通過原告講師資格年資自八十八年十月起算，即由被告以八十八年十二月三日台（八八）審字第八八一五二七一九號函並檢附原告講師證書復空大，原告領得講師證書後，認為其講師年資應自八十二年八月三十日實際聘任日起算，乃於八十九年一月二十六日向被告提出申請函：「檢還貴部（指被告）所發講師證乙紙，請覈實記載或起算本人（指原告）自民國八十二年起實際任教之年資，以維個人權益。」（下稱系爭申請），被告嗣以八十九年二月一日台（八九）審字第八九○一二八七八號函復：「︰︰︰說明：︰︰︰本部（指被告）對於大專教師年資計算方式係須於聘期開始三個月內，由學校報部送審，得以起聘年月起計年資。逾時未報部者，以其報部日期為年資起算年月。  查空大於八十八年十月三十日（八八）空大人字第四三三四號函報送教師資格一一○人，經審定年資自八十八年十月起計無誤。︰︰︰」（下稱系爭申請覆函），原告收到系爭申請覆函後，即於八十九年二月二十九日向被告提起訴願，遭被告訴願決定駁回，原告仍不服，遞向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈被告訴願決定及系爭申請覆函處分均撤銷。

⒉被告應自八十二年八月三十日起算原告年資。

㈡被告聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈原告自八十二年八月三十日起至八十八年七月三十一日止受聘於空專擔任兼任講師，復於八十八年八月一日起至八十九年一月三十一日止受聘於空大擔任兼任講師，即原告自八十二年八月三十日至八十九年一月卅一日，持續受聘於實體法上屬同一法人格、同一法定代理人之空專、空大。依「專科以上學校以國外學歷送審教師資格作業須知」第五條第一項規定，學校需於聘期三個月內列冊報教育部即被告送審，並以起聘年月起計年資，被告應以聘期開始即八十二年八月三十日起算年資，惟被告竟自八十八年十月起算原告年資，洵屬無據。系爭申請以原告教師年資之起算應以實際聘任之日（即八十二年八月三十日）起算年資，並檢附八十二年八月三十日起迄八十九年一月卅一日止之聘書證明，惟被告仍以系爭申請覆函維持原起算方式，顯有違誤。

⒉原告自八十二年八月三十日起，即受聘於空專為兼任講師，學校遲至八十八年十月三十日始報部審查教師資格，此項事實為被告所不爭，既送審延誤係可歸責於學校人員，依被告八十一年八月七日台審字第四四一一八號函之旨，被告應於原告釋明原因後，從寬認定。原告既以系爭申請向被告申請因學校延誤送部期日，請求自實際受聘日期起算年資，並檢附相關證書，依前揭函釋被告應自八十二年八月三十日起算原告年資。

⒊就空專兼任教師之聘任、資格審查等程序之法律適用而言：

⑴社會教育法第五條規定：「各級政府視其財力與社會需要，得設立或依權責核准設立左列各社會教育機構：圖書館或圖書室。博物館或文物陳列室。科學館。藝術館。音樂廳。戲劇院。紀念館。體育場所。兒童及青少年育樂設施。動物園。其他有關社會教育機構」，該法對於各級補習進修學校並無規範，而現行補習進修教育體系，係由被告另訂補習及進修教育法暨相關法規規範之。

⑵教師法第三十五條規定：「各級學校兼任教師之資格檢定與審定，依本法之規定辦理」。該法雖未對「各級學校」加以定義，惟依「教育人員任用條例施行細則」第二條規定：「本條例所稱各級學校，指大學、獨立學院︰︰︰、各級補習學校︰︰︰」。故空專之兼任教師適用教師法及教育人員任用條例等相關規定辦理教師資格送審，應無疑義。

⑶次查八十八年六月十六日修正公布之補習及進修教育法（原補習教育法）第五條規定：「進修學校分高級中學及職業進修學校、專科進修學校、大學進修學校三級。各級進修學校，由同級、同類以上學校附設為限」，同法第二十七條規定：「本法施行細則，由中央主管教育行政機關定之」。行政院於八十九年五月十八日以台八十九教第一四○三八號函核定之「補習教育及進修教育法施行細則」第八條規定：「各級國民補習學校及進修學校之教職員資格、待遇及保障等，適用同級、同類學校之有關規定」，該法雖尚未完成送備立法院之法定程序，惟仍具一定程度之可參考性。

⑷縱被告尚未訂定「補習及進修教育法施行細則」，然依現行之「補習教育規程」（原補習教育法之施行細則）第五條第三項規定：「附設補習學校之教職員資格、俸給及保障等，準用同級同類學校之有關規定」。該規程所稱「補習學校」，依「補習及進修教育法」修法過程可知，實包括各級補習及進修學校。

⒋按教師法第三十五條規定：「各級學校兼任教師之資格審定，依本法之規定辦理」，同法第九條規定：「專科以上學校教師資格之審定分初審及複審二階段，分別由學校及教育部行之」。教育人員任用條例第十四條第四項規定：「大學、獨立學院及專科學校教師之聘任，均應辦理資格審查」，上開規定，並不因教師為專任或兼任而有所區別，同條例第三十條規定：「專科以上學校教師經任用後，應送由服務學校轉報教育部審查其資格」，同條例施行細則第十九條亦規定：「專科以上學校初任教師，應於到職三個月內，報請審查其資格」。再依「專科以上學校教師資格審查辦法」第七條所定之教師資格審定程序為：教師之學經歷證件由學校先行辦理查核後，交學校各級教師評審委員會評審。又「專科學校法」第二十四條規定：「專科學校設教師評審委員會︰︰︰其組織規程，由學校擬訂，報請教育部核備」。足見，專科學校應設立教師評審委員會，依法處理專科學校專任與兼任教師任用資格之審查，其組織規程由學校擬訂，並須報請教育部核備。今空專既未依法設置教師評審委員會，則如何能踐履法定之教師資格初審事項，進而辦理教師之送審事項，空專違法事實明顯，被告為空大及空專之主管機關，就空大報其核備之「國立空中大學組織規程」及「國立空中大學教師評審委員會設置辦法」，對其附設空專之教師組織未置隻字片語，仍准予核備；就空專長久以來漠視兼任教師之權益，未依法訂定教師評審委員會（下稱教評會）、申訴評議委員會等組織規程，仍不予以糾正，實屬「廢弛」主管機關監督之責。況空中大學其教學方式、課程安排與空專無異，皆以電視及廣播、面授、其他隔空教學方式進行。空大與空專之教學方式皆相同，何以空大即依法設置教評會，而空專不設呢？教育部身為兩校之主管機關，對空專未依規定設置教評會辦理教師送審事宜，致教師之權益受侵犯，實難辭其咎。

⒌被告辯稱：有關教師證書年資起算方式，根據專科以上學校教師資格審定辦法第十一條之規定，係由被告定之。被告依前述教育人員任用條例施行細則第十九條之精神，在「專科以上學校以國外學歷送審教師資格作業須知」規定：「凡持國外學歷送審，其與國內學歷送審相同，需於聘期三個月內列冊報部送審，得以聘期開始年月起計年資，逾期未報部者，以其報部日期作為年資起計年月」等語，顯屬不當：

⑴以法律授權訂定行政命令，涉及限制人民權利者，其授權須均符合目的、範圍及內容具體明確之條件；若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。司法院釋字第三一三、三六七、三九

四、四○二號等解釋分別著有明文。

⑵教師證書年資起算攸關教師任教、升等等權益，係屬重要事項，依法律保留理論，應以法律定之。被告依職權所訂「專科以上學校以國外學歷送審教師資格作業須知」，其法律性質既非法律、授權命令，亦非概括授權命令，僅屬職權命令，依前揭釋字解釋，自不得規範限制人民權利之事項。況「專科以上學校以國外學歷送審教師資格作業須知」，其規範對象係以「國外學歷」送審教師資格者，能否適用以「國內學歷」送審教師資格，不無疑義。

⑶就教師證書年資起計而言，經遍查相關法令，屬法律位階者，如教師法、教育人員任用條例並無明文，亦未見具體明確之授權；屬授權命令位階者，如教師法施行細則、教育人員任用條例施行細則亦無明文，亦並未見具體明確之授權；屬概括授權命令位階者，如專科以上學校教師資格審定辦法中第十一條，方就教師年資起計事項授權由教育部定之，而由屬於法律位階最下位之「專科以上學校以國外學歷送審教師資格作業須知規定」，其有關之規定內容含混，該命令並無法律之授權，僅由授權命令加以授權，且其內容既牴觸母法，亦對人民之權利增加法律所無之限制，依前揭大法官會議解釋之旨，顯已違法。

⑷再查教師法第十六條規定：「教師接受聘任後，依有關法令及學校章則之規定，享有其他依本法或其他法律應享之權利」；次查教育人員任用條例第三十條規定：「專科以上學校教師經任用後，應送由服務學校轉報教育部審查其資格」、教育人員任用條例施行細則第十九條規定：「專科以上學校初任教師，應於到職三個月內，報請審查其資格」。故依法送審教師資格之責任在學校，主動權亦在學校，依被告之規定與見解，學校延誤送審之後果卻要由教師來承擔，其不合理處已甚明顯。而被告即使在原告依法提起訴願請求救濟之後，仍未能體認其主管機關之職責，善盡主管機關之責任，並未依據事實，查究學校何以未及時送審原告教師資格之責任，反課予受害者追究之義務！

⑸「教育人員任用條例施行細則」第十九條第三項明文規定：「專科以上學校初任教師，應於到職三個月內，報請審查其資格，除有『不可歸責於教師之事由』外︰︰︰」，然被告八十一年八月七日台審字第四四一一八號函卻限定為「承辦人員延誤」，顯有不當。以本案為例，原告未獲送審，其原因至少可能有四：一為可歸責於原告之事由，二為學校承辦人員延誤，三為學校承辦人員有阻卻違法事由，四為被告違法失職等。若依被告之規定，顯然只有原因二才有可能獲得救濟，其他原因三、四除循司法救濟之途徑外，俱無獲行政體系救濟之可能。

⒍依被告八十一年八月七日台（八一）審字第四四一一八號函釋，原告八十七學年度下學期之授課時數已達十六小時等事實既為被告所承認，因空中大學延誤未報送履歷資料，致無法審定資格，亦應從寬認定原告教師年資起算年月。

⒎教師法第十條規定：「專科以上學校教師資格審定辦法由教育部定之」，教育人員任用條例第十四條第四項規定：「大學、獨立學院及專科學校教師之資格審查辦法由教育部定之」。故被告所定之「專科以上學校教師資格審定辦法」性質上為一授權命令，且為概括授權之授權命令，核屬無誤。如前所述，經法律概括授權之授權命令，於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，得就執行法律有關之細節性、技術性之事項訂定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在授權命令之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。司法院釋字第三一三、三六七、三九四、四○二號解釋，分別著有明文。又「專科以上學校教師資格審定辦法」第十三條第一項第三款規定兼任教師每學期應授課滿一定時數方得送審，此項規定已逾越母法授權之範圍，增加母法所未有之限制。蓋依教育人員任用條例第十四條第四項之規定，其授權之範圍僅在於關於教師聘任資格審查之程序，授權由被告定之，並未授權被告得就教師任用之「資格」本身再加以限制；且教育人員任用條例本身對講師資格之限制，已於同法第十六條加以規定：取得碩士學位，或其他同等學歷證書，成績優良者即符合講師資格；倘僅為大學或獨立學院畢業者，需有專門著作且任助教四年以上或有專門著作且從事相關研究工作，專門職業六年以上，方符講師資格。並未就每學期應授課多少時數始得為講師加以限制。母法既已詳細規範教師資格之限制，則無就「資格」之限制再授權子法訂定之必要。從上可知，母法本身並未授權教育部就講師資格之認定再加以限制，專科以上學校教師資格審定辦法竟就兼任講師之資格特加「每學期應授課十八小時，始得送審」之限制，係增加母法所未有之限制，已逾越母法授權之範圍。再就授權之目的觀之，講師資格之限制，母法既已明文規範，並未授權教育部就此部分再加以限制，則教育部竟於專科以上學校教師資格審定辦法第十三條第三項另外加以限制，已違反母法授權之目的。

⒏退萬步言，縱認原告年資不應自八十二年八月三十日起算，原告年資亦應自八十八年八月一日起算。按系爭申請覆函內容觀察，空大於八十八年八月一日聘任原告為兼任講師，並於八十八年十月三十日函送原告教師資格等相關資料，依該函第二條所示，其年資計算方式為於聘期開始三個月內，由學校報部送審者，以起聘年月起計年資。空大確於聘期開始三個月內報部送審，並無逾期報部之情形，被告非以聘期八十八年八月一日起算，誠屬無據。

㈡被告主張之理由：

⒈依「教育人員任用條例施行細則」第十九條規定，各校新聘及升等教師應於三個月內完成校內審查程序報部審定其資格。有關教師證書年資起算方式，根據「專科以上學校教師資格審定辦法」第十一條之規定，係由被告定之。被告依前述「教育人員任用條例施行細則」第十九條規定之精神，在「專科以上學校以國外學歷送審教師資格作業須知」中規定：「凡國外學歷送審，其與國內學歷送審相同，需於聘期三個月內列冊報部送審，得以聘期開始年月起計年資。逾期未報部者，以其報部日期作為年資起計年月。」此一年資採計之原則，早在六十二年訂頒之「大學及獨立學院教師資格審查規程施行細則」第八條中即有規定，且施行至今，為各校遵行辦理之準則。且被告於八十年九月十一日以台（八○）審字第四八三○六號函通知各公私立大專校院有關持國內學歷或國外學歷經被告查證屬實之教師，於聘期三個月內由學校報部送審資格者，以起聘年月起算年資。

⒉查空大八十八學年度「面授教師資格送審申請作業說明」，該校兼任教師自應聘日起至申請送審日止，屆滿一年之續聘者，始得提請報部送審教師資格。空大於八十八年十月三十日以（八八）空大人字第四三三四號函報送教師資格共計一一○人，被告學術審議委員會依據上開規定審定一○八人。因所列名冊之教師均未於聘期三個月內報送教師資格，即以學校公文報部日期作為年資起計年月，審定為八十八年十月。

⒊原告於八十二年八月至空專兼任教職，該校即未報送其教師資格，早已超過須於聘期三個月內報部送審之規定，自無法同意原告八十九年一月二十六日來函所請，將其年資重新自八十二年八月起計。而該函內容係認為自身權益受損，請被告再覈實計算年資，以釋疑慮，並非如其起訴理由書中所述向被告申請因學校延誤送部，致影響其年資。又原告認為其年資縱使不自八十二年八月起算，亦應自八十八年八月起算。按空大「面授教師資格送審申請作業說明」規定：所有兼任教師均須授課滿一年後，視其教學績效，再報部送審教師資格。換言之，原告等一○八人均實際在該校授課連續二學期，自次年新學期開始才報送教師資格，已超過聘期三個月內報部之期限，依法審定年資為八十八年十月，而非八十八年八月。

⒋有關學校承辦人員之作業延誤而影響教師年資，可從寬認定乙節，各校訂定教師聘任及升等辦法，為行政運作機制；又依被告所定「專科以上學校教師資格審定辦法」之規定，教師資格之審定，其學經歷證件應由學校先行辦理查核，交由各級教師評審委員會評審，經通過者，學校將相關資料報送被告。原告如認為其送審延誤應歸責於學校，應先向學校提請申訴，並經學校教師申訴評議委員會、教師評審委員會審議通過，併同對於相關承辦人員之處分情形報送被告，以供被告認定。而另須敘明者，教師之受聘與學校之間本屬於契約合作關係，其權利與義務應本於契約關係而行為。準此，原告之受聘理應表示已接受學校之行政運作機制，惟若發生爭議，亦應依循程序原則提出。

⒌被告依據「教育人員任用條例」第十四條第四項及「教師法」第十條訂定「專科以上學校教師資格審定辦法」第七條第一項第一款規定，教師之學經歷證件由學校先行辦理查核後，交由各級教師評審委員會評審。同條文第三款規定經各級教師評審委員會評審通過者，由學校將相關資料報送被告複審。空專因與一般大學校院不同，屬社會教育性質，其課程安排以面授方式進行，故無聘任專任教師之必要，全數為兼任教師，自未設置教師評審委員會，不符上開法令規定，無法辦理教師資格送審之業務。

⒍按「專科以上學校教師資格審定辦法」第十三條第一項第三款規定：兼任教師每學期應授滿十八小時，始得送審。被告衡酌空大或空專性質特殊，特從寬認定面授教師於送審當學期實際任教時數滿十六小時即可。查原告自八十二學年度上學期起於空專授課，除八十七學年度下學期外，每學期授課時數均不足十六小時，不符送審條件。

⒎原告八十七學年度下學期授課時數雖達十六小時，惟既未將其履歷資料報送被告，被告自無從審定其資格。查原告八十八年八月十七日填具送審資料，經十月五日系教評會及十月十五日校教評會通過後始報部審議。「教育人員任用條例施行細則」第十九條第三項規定：專科以上學校初任教師應於到職三個月內報請審查其資格，原告早自八十二學年度即受聘為兼任講師，學校因礙於規定無法報審其資格，故超過聘期三個月，亦無法追溯其年資自八十八年八月起計。

理由

一、查原告訴之聲明第二項原為：「被告應依原告八十九年一月二十六日之申請函更為適法之處分。」經更正為：「被告應自民國八十二年八月三十日起算原告年資。」係屬訴之聲明之減縮，應得准許。

二、本件原告自八十二年八月三十日起至八十八年七月三十一日止受聘於空專擔任兼任講師，自八十八年八月一日起至八十九年一月三十一日止受聘於空大擔任兼任講師。空大於八十八年十月三十日以八八空大人字第四三三四號函報送被告，審查原告教師資格，經被告提經同年十二月一日學術審議委員會第二十三屆常務委員會第七次會議審定結果，通過原告講師資格年資自八十八年十月起算，即由被告以八十八年十二月三日台（八八）審字第八八一五二七一九號函並檢附原告講師證書復空大，原告領得講師證書後，認為其講師年資應自八十二年八月三十日實際聘任日起算，乃以系爭申請向被告申請在該講師證書上覈實記載或起算其自八十二年起實際任教之年資，被告則以系爭申請覆函回復，原告不服，對於系爭申請覆函提起訴願及本件行政訴訟之情，為兩造所不爭，亦有兩造不爭之空大八十八年十月三十日八八空大人字第四三三四號函、空大（原告）教師資格審查履歷表、被告八十八年十二月一日學術審議委員會第二十三屆常務委員會第七次會議記錄、系爭申請、系爭申請覆函等附原處分卷可稽，及訴願理由書附訴願卷可稽，上述事實，自可以認定為真實。

三、查原告提起訴願於程序方面主張：「︰︰︰本件原處分機關係行使公權力，就訴願人（指原告）教師年資起算時點之公法上特定具體事件，認其年資起算仍應以八十八年十月起算，而駁回訴願人就其講師年資應自八十二年起算之請求，核其性質，原處分機關所為決定係屬就訴願人講師年資起算日期發生法律上效果之單方行政行為，為一行政處分，無庸置疑。」，有原告訴願理由書附訴願卷可考，顯然原告認為系爭申請覆函為行政處分無疑。惟按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敍述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院（八十九年七月一日改制前為行政法院）四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號著有判例可供參考。另按專科以上學校教師資格之審定分初審及複審二階段，分別由學校及教育部行之。教師經初審合格，由學校報請教育部複審，複審合格者發給教師證書，教師法第九條第一項定有明文。即按專科以上學校教師資格之審定之程序，先由學校初審合格後，始得由學校報請被告複審，非教師本人得以個人向被告申請教師資格之審定。而本件原告講師資格之審定，如前所述，先由初審後於八十八年十月三十日以八八空大人字第四三三四號函報送被告複審，被告提經同年十二月一日學術審議委員會第二十三屆常務委員會第七次會議審定結果，通過原告講師資格年資自八十八年十月起算，以八十八年十二月三日台（八八）審字第八八一五二七一九號函並檢附原告講師證書復空大，是被告對於原告教師資格審定之行政處分，應係被告八十八年十二月三日台（八八）審字第八八一五二七一九號函。茲原告雖不服，卻未對於該函提起訴願，逕行向被告為系爭申請，而被告系爭申請覆函之內容為：「主旨︰台端（指原告）函請重新採計講師年資自八十二年起算，附如說明，請查照。說明：復八十九年一月二十六日來函。本部（指被告）對於大專教師年資計算方式係須於聘任開始三個月內，由學校報部送審，得以起聘年月起計年資。逾時未報部者，以其報部日期為年資起算年月。查空大於八十八年十月三十日（八八）空大人字第四三三四號函報送教師資格一一○人，經審定年資自八十八年十月起計無誤。檢還講師證書乙紙。如有教師資格審查相關問題，請電洽學術審議委員會李珮琳小姐（0000－0000）。」，系爭申請覆函顯為被告就原告教師資格複審關於年資採計方式等所為單純事實之敍述及理由之說明，不因該項敍述或說明而生何法律上之效果者，依前述之說明，自非行政處分，原告不得主張其為行政處分提起訴願，亦不得提起行政訴訟法第四條之撤銷訴訟。

四、退步言，如認系爭申請係原告向被告申請應為其講師年資應自八十二年起算之特定內容之行政處分，惟依行政訴訟法第五條第二項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，此課以義務訴訟係以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件予以駁回為要件之一，而按專科以上學校教師資格之審定，依前述教師法第九條第一項規定，被告係進行複審程序，該程序僅「學校」始有資格報請教育部複審，故原告逕向被告申請應為特定內容之行政處分，於法不合。

五、㈠再退步言，縱認為原告提出系爭申請並退還教師證書，係因原告收受被告發給教師證書，有所不服所致，而認為系爭申請即有對於被告發給教師證書之行政處分不服之意思，所為之行政救濟。然查專科以上學校教師資格審定辦法由教育部定之，教師法第十條定有明文。又大學、獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查；其審查辦法由教育部定之。教育人員任用條例第十四條第四項亦有明文，被告依據上開法律授權訂定之「專科以上學校教師資格審定辦法」第十一條規定：「教師證書所列年資起算年月之核計方式，由本部定之，」是被告八十年九月十一日台（八十）審字第四八三○六號函規定：「自八十學年度（即八十年八月一日）起，專科以上學校依教育人員任用條例第十五條第一、二款，第十六條第一、三款，第十七條第一、二款，第十八條第二款等規定報部送審教師資格，經審定通過者，其年資起算年月，依左列方式核計之：⒈持國內學歷或國外學歷經被告查證屬實之教師，於聘期開始三個月內，由學校報部送審資格者，以起聘年月起算年資。⒉持國外學歷未辦理查證之教師，於聘期開始三個月內由學校正式函請我駐外單位或國外學校或內政部警政署入出境管理局辦理查證後，報部送審資格者，以起聘年月起算年資。⒊未符合前兩項規定者，依學校報部年月或學校實際查證教師國外學歷之年月起算年資。⒋聘期開始後，才取得正式學位證書之教師，以正式學位證書所載畢業年月起算年資。」，並未違法，自可為教師資格審定之依據。另教育人員任用條例施行細則係依教育人員任用條例第四十二條規定訂定（教育人員任用條例施行細則第一條參照），是教育人員任用條例施行細則第十九條第三項規定：「專科以上學校初任教師，應於到職三個月內，報請審查其資格，除有不可歸責於教師之事由外，屆期不送審者，聘約期滿後，不得再聘；送審未通過者，應即撤銷其聘任」，並非無法律依據，且此教師資格審查，參照上述教育人員任用條例第十四條第四項及教師法第十條規定，亦有其授權之權源，自可為行政機關為行政行為之依據。是被告辯稱其依「教育人員任用條例施行細則」第十九條規定，各校新聘及升等教師應於三個月內完成校內審查程序報部審定其資格。有關教師證書年資起算方式，根據「專科以上學校教師資格審定辦法」第十一條之規定，係由被告定之。被告依前述「教育人員任用條例施行細則」第十九條規定之精神，在「專科以上學校以國外學歷送審教師資格作業須知」中規定：「凡國外學歷送審，其與國內學歷送審相同，需於聘期三個月內列冊報部送審，得以聘期開始年月起計年資。逾期未報部者，以其報部日期作為年資起計年月。」此一年資採計之原則，早在六十二年訂頒之「大學及獨立學院教師資格審查規程施行細則」第八條中即有規定，且施行至今，為各校遵行辦理之準則。且被告於八十年九月十一日以台（八○）審字第四八三○六號函通知各公私立大專校院有關持國內學歷或國外學歷經被告查證屬實之教師，於聘期三個月內由學校報部送審資格者，以起聘年月起算年資，應認有所憑據。則原告主張教師證書年資起算攸關教師任教、升等等權益，係屬重要事項，依法律保留理論，應以法律定之，屬法律位階，於教師法、教育人員任用條例並無明文，未見具體明確之授權；屬授權命令位階者，教師法施行細則、教育人員任用條例施行細則亦無明文，亦並未見具體明確之授權，專科以上學校教師資格審定辦法中第十一條，屬概括授權命令位階者，方就教師年資起計事項授權由教育部定之，而由屬於法律位階最下位之「專科以上學校以國外學歷送審教師資格作業須知規定」，其有關之規定內容含混，該命令並無法律之授權，僅由授權命令加以授權，且其內容既牴觸母法，亦對人民之權利增加法律所無之限制，顯已違法，況「專科以上學校以國外學歷送審教師資格作業須知」，其規範對象係以「國外學歷」送審教師資格者，能否適用以「國內學歷」送審教師資格，不無疑義云云，並無可採。

㈡被告以空大八十八學年度「面授教師資格送審申請作業說明」，該校兼任教師自應聘日起至申請送審日止，屆滿一年之續聘者，始得提請報部送審教師資格。空大於八十八年十月三十日以（八八）空大人字第四三三四號函報送教師資格共計一一○人，被告學術審議委員會依據上開規定審定一○八人，因所列名冊之教師均未於聘期三個月內報送教師資格，即以學校公文報部日期作為年資起計年月，審定為八十八年十月。又原告於八十二年八月至空專兼任教職，該校即未報送其教師資格，早已超過須於聘期三個月內報部送審之規定，自無法將原告年資重新自八十二年八月起計，是被告發給原告之教師證書之行政處分，核無違誤。至於原告主張有關學校承辦人員之作業延誤而影響教師年資，可從寬認定云云。被告則以各校訂定教師聘任及升等辦法，為行政運作機制，依被告所定「專科以上學校教師資格審定辦法」之規定，教師資格之審定，其學經歷證件應由學校先行辦理查核，交由各級教師評審委員會評審，經通過者，學校將相關資料報送被告。原告如認為其送審延誤應歸責於學校，應先向學校提請申訴，並經學校教師申訴評議委員會、教師評審委員會審議通過，併同對於相關承辦人員之處分情形報送被告，以供被告認定等語，依前所述，被告教師資格審定係複審，原告未向空大為申請，被告自無從審定，此部分原告之主張，委無可採。另原告主張，空專既未依法設置教師評審委員會，則如何能踐履法定之教師資格初審事項，進而辦理教師之送審事項，空專違法事實明顯，被告為空大及空專之主管機關，就空大報其核備之「國立空中大學組織規程」及「國立空中大學教師評審委員會設置辦法」，對其附設空專之教師組織未置隻字片語，仍准予核備；就空專長久以來漠視兼任教師之權益，未依法訂定教評會、申訴評議委員會等組織規程，仍不予以糾正，實屬「廢弛」主管機關監督之責，況空中大學其教學方式、課程安排與空專無異，皆以電視及廣播、面授、其他隔空教學方式進行。空大與空專之教學方式皆相同，何以空大即依法設置教評會，而空專不設呢？被告身為兩校之主管機關，對空專未依規定設置教評會辦理教師送審事宜，致教師之權益受侵犯，實難辭其咎云云，是對於被告主管之業務以及對於訴外人空專和空大校務等批評，惟與被告教師資格複審無關，難採為原告有利之理由。

㈢至於「專科以上學校教師資格審定辦法」第十三條第一項第三款規定兼任教師每學期應授課滿一定時數方得送審，此項規定是否逾越母法授權之範圍，增加母法所未有之限制，因本件原告不服係教師資格復審，非對於教師資格初審之不服，因此，上開「專科以上學校教師資格審定辦法」第十三條第一項第三款規定兼任教師每學期應授課滿一定時數方得送審之規定是否逾越母法授權之範圍，本院即無審酌之必要，附此敘明。

㈣從而，原告主張其自八十二年八月三十日起至八十八年七月三十一日止受聘於空專擔任兼任講師，復於八十八年八月一日起至八十九年一月三十一日止受聘於空大擔任兼任講師，即原告自八十二年八月三十日至八十九年一月卅一日，持續受聘於實體法上屬同一法人格、同一法定代理人之空專、空大，依「專科以上學校以國外學歷送審教師資格作業須知」第五條第一項規定，學校需於聘期三個月內列冊報教育部即被告送審，並以起聘年月起計年資，被告應以聘期開始即八十二年八月三十日起算年資，以及按系爭申請覆函內容觀察，空大於八十八年八月一日聘任原告為兼任講師，並於八十八年十月三十日函送原告教師資格等相關資料，依該函第二條所示，其年資計算方式為於聘期開始三個月內，由學校報部送審者，以起聘年月起計年資。國立空中大學確於聘期開始三個月內報部送審，並無逾期報部之情形，縱認原告年資不應自八十二年八月三十日起算，原告年資亦應自八十八年八月一日起算云云，委無可採。

六、綜上所述，本件原告之訴，為無理由，訴願決定與本院見解雖非完全一致，惟其決定駁回訴願，於結果並無不同，應認訴願決定無撤銷之必要，而原告徒執前詞，求為判決被告訴願決定及系爭申請覆函處分均撤銷及被告應自八十二年八月三十日起算原告年資，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官　王立杰