臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第三五五三號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第三五五三號

原告

甲○○

訴訟代理人

盧俊誠律師

被告

行政院環境保護署

代表人

郝龍斌署長）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院中華民國九十年三月二日台九十訴

字第○○七九一六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告原領有被告核發之（八八）環署訓證字第HA一六○四三○號甲級廢棄物處理技術員合格證書及（八八）環署訓證字第HA二四○四三一號甲級廢棄物清除技術員合格證書，並由昌冠企業有限公司（下稱昌冠公司）分別申經高雄縣政府以八十八年十二月二十八日八八府環四字第WB○○三二○四號及八十九年二月十五日八九府環四字第WB○○○六三二號函核准設置為該公司之廢棄物處理及清除技術員。嗣被告以原告設置為昌冠公司廢棄物清除及處理技術員期間，該公司違法營運，致汙染環境，情節重大，顯未克盡專任技術員管理之責，乃依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（下稱輔導辦法）第三十一條第一款規定，以八十九年十一月十五日（八九）環署訓字第○○六八一四三號函撤銷原告之甲級廢棄物清除及處理技術員合格證書。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

㈠輔導辦法第三十一條是否逾越廢棄物清理法第二十一條之授權而有違法律保留原則？

㈡原告受僱之昌冠公司有無輔導辦法第三十一條第一款所定「污染環境或危害人體健康情節重大」之情事？

㈢原告主張之理由：

⒈查原告所屬之昌冠公司係屬於第一類甲級廢棄物處理場，此有高雄縣政府核發之操作許可證可按。而第一類甲級廢棄物處理業務，依照被告發布之輔導辦法第五條第一項第三款之規定，第一類甲級廢棄物處理場得經營一般廢棄物、一般事業廢棄物及有害事業廢棄物處理業務。觀諸原告所屬昌冠公司之第一類甲級廢棄物處理操作許可證上之附表所載，亦顯示其可處理之項目包括一般事業廢棄物及有害事業廢棄物，甚為明顯，非如被告所謂昌冠公司僅能處理一般事業廢棄物。

⒉對人民違反行政法上義務之行為，予以裁罰性處罰之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款之規定，大法官會議釋字第三一三號、第三九○號、第三九四號、第四○二號、第四四三號、第五一○號、第五一四號分別解釋在案。查行為時廢棄物清理法第二十一條規定：「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格由中央主管機關定之。」主管機關固得依此訂定法規命令，對公民營清除、處理機構之專業技術人員之資格為必要之規範。惟廢棄物清理法並未就上述公民營清除、處理機構之專業技術人員違反義務，應予處罰之構成要件及法律效果為具體明確之授權。是主管機關發佈之輔導辦法第三十一條對清除處理技術員違反義務之行為，訂定得予裁罰之規定，顯與憲法保障人民權利之意旨不符，且明顯違反憲法第二十三條所定「法律保留」原則。訴願決定徒以「本院環境保護署基於法律授權訂定輔導辦法並送立法院備查，即具法律之效力‧‧‧」為由駁回原告之訴願，然查法規命令是否合憲合法，並不以送立法院備查，即生法律效力，應視法規命令之制定，是否本於法律授權而定。查現行廢棄物清理法新增第四十四條「第二十八條第二項至第五項、第四十二條專業技術人員之資格、合格證書取得、訓練、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」其立法理由為「配合行政程序法之規定，有關限制人民之權利或課以人民義務或規定其他重要事項者，需有法律明文授權，且其授權之目的、內容及範圍應具體明確，爰增訂廢棄物清除處理技術人員管理之法源依據。」查行為時之廢棄物清理法第二十一條並有如現行法第四十四條之授權規定，是被告在未有法律授權依據下，即以輔導管理辦法第三十條第一項之規定，撤銷原告之技術員資格，顯已違反憲法之法律保留原則。是被告所引用最高行政法院九十一年度判字第二六三號之判決顯有違大法官會議釋字第五一○號及第五一四號解釋。

⒊被告係以輔導辦法第三十一條第一項第一款為其撤照之依據，然該條款係採結果犯，亦即必須「致污染環境或危害人體健康且情節重大」。惟查被告迄今並未提出昌冠公司之貯存灰渣有何「致污染環境或危害人體健康」之具體證據，顯違反「依法行政」原則。再者，被告雖以高雄地方法院檢察署起訴書上謂有鋅、鉛之有害事業廢棄物之檢測報告為憑。然查該起訴書僅能證明有鉛、鋅之有害事業廢棄物之檢測報告而已，並無任何因該貯存區中之鉛、鋅物質造成污染環境或危害人體之具體事證，是被告僅憑起訴書所載，即據以裁罰，實屬率斷。且高雄地方法院刑事庭於九十年九月十三日前往田單四街三號進行勘驗，據在場之環保署南區督查大隊之稽查人員李惠森確認「土地並無污染之背景值等相關資料」，亦即並無任污染環境之資料可憑，此有該日現場勘驗之訊問筆錄可按。

⒋按行政程序法第一百七十四條之一僅要求行政機關必須於該法施行後二年內，儘速將未有法律明文授權之命令予以修改，如未修改則二年過後，自動失效，毋再以其他方法宣告廢止。該增修條文並未規定或推定原未有法律授權之行政命令在此「二年修正期間」即屬合法。審理案件之法官於具體個案中，對於行政命令之內容是否牴觸憲法、法律仍應依職權審酌之，是難謂輔導辦法第三十一條第一款規定於本件仍可適用，此有最高行政法院九十年度判字第三八三號及九十年度裁字第六五五號裁定可資參照。

㈡被告主張之理由：

⒈被告依行為時之廢棄物清理法第二十條及第二十一條之法律授權訂定輔導辦法，於法並非無據。復按最高行政法院九十一年度判字第二六三號判決略以：「公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應明列專業技術人員及申請核發許可，為廢棄物清理法第二十條所明訂。其『管理輔導辦法』係依同法第二十一條授權予中央主管機關訂定之，故於管理輔導辦法內訂定清除處理機構核發許可之要件、撤銷許可要件、廢棄物清除處理技術員之設置及合格證書之取得、撤銷要件與相關管理規定。其第三十條有關撤銷其許可證或核備文件之規定，即係廢棄物清理法第二十條明列核發許可之文件，取得許可證之業者，如未能遵守廢棄清理法相關規定而有違反該辦法第三十條第一項各款情事之一時，其符合廢棄清理法第二十條發給許可之合法情形已屬消失，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法取銷其原核可事項；同理，廢棄物清除處理技術員之設置，亦為廢棄物清理法第二十條所明訂核發許可要件之一，該技術員如有違反管理輔導辦法第三十一條各款情事之一者，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法撤銷技術員之合格證書；否則管理輔導辦法之相關規定即形同具文，主管機關亦無從對廢棄物清除、處理機構之營運、廢棄物之流向及清除、處理技術員等為有效之監督管理，對保障人民生命財產安全顯有疏漏。即國家對人民自由權利之限制，固應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷‧‧‧」。據此，被告本於法律授權及符合立法者意旨針對廢棄物清除處理技術員之資格、職掌、合格證書之取得及使用與廢止（撤銷）皆有明確規定並訂定於輔導辦法內，依法有據，更為行政管制所必要之措施。況依九十年十二月二十八日修正通過之行政程序法第一百七十四條之一規定「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效，‧‧‧。」則輔導辦法第三十一條在該法施行後二年內，仍為有效，則該辦法尚不違反法律保留原則。

⒉查原告所屬「昌冠公司」雖為甲級廢棄物處理場，可從事有害事業廢棄物之處理，惟依高雄縣政府核發「昌冠公司」處理場（廠）操作許可證及清除許可證，均已載明其營業項目如附表－許可處理、清除廢棄物之種類以附表為準－附表不得與許可證分開使用，故依該附表「廢棄物種類」欄中記載，「昌冠公司」對於污泥之清除及處理僅限於無害性者。惟被告八十九年七月二十日及八十九年七月二十四日稽查時查獲「昌冠公司」準備投入焚化爐焚化之污泥，經檢測結果，該汙泥總銅含量高達348mg/L （標準值為不得超過15 mg/L），總鋅檢測數據為41.9mg/L（標準值為不得超過25 mg/L）及總鉛檢測數據為

6.42mg/L（標準值為不得超過5 mg/L），三者均已超過「有害事業廢棄物認定標準」之規定，係屬於有害事業廢棄物。故其顯然違反營業項目許可規定之範圍，且該稽查紀錄均有原告親自簽名具結在案可稽。原告辯稱被告以「污染環境」為由撤證，無任何科學或醫學上之依據可憑，且未有客觀鑑定之依據一節，核與上述事實不符。另依八十九年八月十一日高雄縣政府環境保護局稽查工作紀錄表記載：「‧‧‧昌冠公司位於田單四街三號非法貯存場‧‧‧廢溶劑桶子破損致使流出污染地面‧‧‧」顯示「昌冠公司」對於上述之有害事業廢棄物之貯存，違反「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十條有害事業廢棄物之貯存方法及第十四條有害事業廢棄物之貯存設施之規定。由於該公司違規情節嚴重，案經高雄縣政府以違反行為時之廢棄清理法第二十一條及輔導辦法第三十條第一項第三款、第四款暨第六款規定，於八十九年八月十九日及八十九年九月二十一日分別以八九府環四字第WB○○三五四三號及八九府環四字第WB○○三九五八號函撤銷該公司第一類甲級廢棄物清除、處理許可證，並命立即停工，並經高雄地方法院檢察署檢察官以原告違反廢棄物清理法予以提起公訴在案。

⒊原告於九十一年五月十四日準備程序稱：「高雄縣政府就八十九年八月十九日八九府環四字第WB○○三五四三號及八十九年九月二十一日及八九府環四字第WB○○三九五八號函對昌冠公司所為之處分（撤銷廢棄物清除證及處理場操作許可證），雙方已達成和解」乙節。經查高雄縣政府與原告所屬「昌冠公司」於高雄高等行政法院達成之和解筆錄內容略以：「一、‧‧‧被告同意不再執行系爭處分，並基於職權參酌行政程序法第六章行政指導之規定，儘速就原告於本件爭訟期間，向被告提出關於廢棄物清除、處理換發新證案‧‧‧，作成准駁之決定。被告承諾願以最大誠意輔導原告完成上開申請換發新證案件。原告則同意放棄因本件爭訟所滋生之國家賠償請求無訛。二、被告另承諾就系爭處分之同一事實，日後不再作成任何不利原告之處分。‧‧‧」係針對原處分於執行過程中之和解，非對原處分之撤銷，故原處分撤銷原告所屬「昌冠公司」清除、處理許可證之處分仍在，不以經其等於原處分執行過程中已達成和解而解消。

⒋查原告所屬「昌冠公司」不但違反許可證之營業項目，從事含有總銅、總鋅及總鉛之有害事業廢棄物（污泥）處理，除違反「有害事業廢棄物認定標準」外，復未經主管機關許可，擅自非法租用貯存場，且貯存之有害事業廢棄物，復因貯存桶子破損致廢溶劑流出污染地面，亦違反「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十條有害事業廢棄物之貯存方法及第十四條有害事業廢棄物之貯存設施之規定，其致污染環境或危害人體健康，情節重大者，當洵堪認定。揆諸大法官第二七五號解釋意旨，原告既不能舉證其所屬之「昌冠公司」之違法行為無污染環境或危害人體健康，則被告原處分並無違誤。

理由

一、按「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。」「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」為行為時廢棄物清理法第二十條前段及第二十一條所明定。次按「清除、處理技術員從事清除、處理業務，應負責其所受僱之清除、處理機構之正常營運及解決廢棄物清除、處理技術問題，並應審查有關許可證申請書、定期監測報告、契約書、遞送聯單及營運紀錄，確定內容無訛後，簽名蓋章。」「清除、處理技術員有下列情形之一者，主管機關應撤銷其合格證書：一、因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者。」輔導辦法第十四條第二項及第三十一條第一款亦有明文。

二、原告原領有被告核發之甲級廢棄物處理技術員合格證書及甲級廢棄物清除技術員合格證書，並於八十八年十二月二十八日、八十九年二月十五日先後設置為昌冠公司之甲級廢棄物處理及清除技術員，設置期間被告稽查人員於八十九年七月二十日至稽查時，就該公司準備投入焚化爐之汙泥採樣檢測結果，總銅含量高達348mg/L（標準值為15mg/L），已屬有害事業廢棄物，當天原告在場，且在稽查紀錄上簽名；同年月二十四日台灣高雄地方法院檢察署檢察官會同被告稽查人員，至昌冠公司未經申報主管機關許可之廢棄物貯存場高雄縣大寮鄉○○○街三號稽查時，其內堆置大量之廢印刷電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰、廢液晶面板、汙泥、灰渣等，且該廢溶劑已有部分滲漏情形，經就其一般灰渣貯存區採樣三組檢測結果，其總鋅及總鉛數據分別為41.9mg/L及6.42mg/L，均超過標準值25mg/L及及5.Omg/L，當天係由原告啟大門，惟於稽查過程離去；另高雄縣環境保護局派員於八十九年八月十一日至昌冠公司前述非法貯存場稽查結果，現場非法堆置長興化學工業股份有限公司委託處理之印刷電路板粉末約三百噸、不明廢溶劑三十餘桶等，且廢溶劑桶破損致流出污染地面，業經高雄縣政府依輔導辨法第三十條第一項第三款、第四款及第六款規定，以八十九年八月十九日八九府環四字第WB○○三五四三號函撤銷昌冠公司第一類甲級廢棄物清除許可證及廢棄物處理場（廠）操作許可證；而原告與訴外人蘇萬基等設置非法貯存場堆置廢棄物之行為，亦經台灣高雄地方法院檢察署檢察官認定有致污染環境並生公共危險而提起公訴之事實，有被告八十九年七月二十日及二十四日稽查紀錄、圖片檔案資料、高雄縣環境保護局八十九年八月十一日事業廢棄物稽查工作紀錄表、高雄縣政府前述函及台灣高雄地方法院檢察署檢察官八十九年度偵字第一六六七五、一六六八三、一六八六六、一六八六七、一八九○三、二○○六○號起訴書、被告稽查督察大隊南區隊檢測報告等件影本在本院卷及原處分卷可稽，事證明確。是被告以昌冠公司違法營運，致污染環境情節重大，認定原告未克盡專任技術員管理之責，撤銷其甲級廢棄物清除及處理技術員合格證書，訴願決定予以維持，揆諸首開規定，並無不合。

三、原告雖主張輔導辦法第三十一條逾越廢棄物清理法第二十一條之授權而有違法律保留原則，且被告未能提出昌冠公司貯存之灰渣有何「污染環境或危害人體健康情節重大」之具體證據云云。惟查：

㈠行為時廢棄物清理法第二十條、第二十一條明定公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應明列專業技術人員及申請核發許可，而公民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。故輔導辦法係依廢棄物清理法第二十一條授權予中央主管機關訂定，就清除處理機構核發許可之要件、撤銷許可要件、廢棄物清除處理技術員之設置及合格證書之取得、撤銷要件與相關管理為規定。其第三十條有關撤銷其許可證或核備文件之規定，即係廢棄物清理法第二十條明列核發許可之文件，取得許可證之業者，如未能遵守廢棄清理法相關規定而有違反該辦法第三十條第一項各款情事之一時，其符合廢棄清理法第二十條發給許可之情形已消失，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法取銷其原核可事項；同理，廢棄物清除處理技術員之設置，亦為廢棄物清理法第二十條所明訂核發許可要件之一，該技術員如有違反輔導辦法第三十一條各款情事之一者，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法撤銷技術員之合格證書；否則輔導辦法之相關規定即形同具文，主管機關亦無從對廢棄物清除、處理機構之營運、廢棄物之流向及清除、處理技術員等為有效之監督管理，對保障人民生命財產安全顯有疏漏。又國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條固有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，自屬當然。況原告原有合格證書之取得，係源自於輔導辦法之規定，基於權利義務同源，輔導辦法自得就合格證書之撤銷為規定，以貫徹有效監督管理之授權意旨，輔導辦法第三十一條並未無逾越法律授權，亦未違反法律保留原則。

㈡被告稽查人員於八十九年七月二十日、二十四日至昌冠公司稽查時，分別就其汙泥、灰渣採樣檢測結果，前者總銅含量高達34mg/L（標準值為15mg/L），屬有害事業廢棄物，後者總鋅及總鉛檢測數據分別為41.9mg/L及6.42mg/L，均超過標準值25mg/L及及5.Omg/L；又依原告在場簽名之稽查紀錄顯示，八十九年七月二十日昌冠公司之操作條件每日紀錄有記載不實之情形，其冷却廢水污濁且高溫排放，廠內無地磅，廢棄物焚化前未經過磅，廠內空氣污染自動檢測設施堆置故障，無法自動記錄及顯示污染值；另昌冠公司未經申報主管機關許可在高雄縣大寮鄉○○○街三號設置廢棄物貯存場，八十九年七月二十四日稽查時，其內堆置大量之廢印刷電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰、廢液晶面板及混拌之汙泥、灰渣等，且該廢溶劑已有部分滲漏情形；八十九年八月十一日高雄縣政府環境保護局至昌冠公司前述非法貯存場稽查時，現場非法堆置長興化學工業股份有限公司委託處理之印刷電路板粉末約三百噸、不明廢溶劑三十餘桶等，且廢溶劑桶破損致流出污染地面，足認昌冠公司不僅在其申報許可之廠內未確實依規定清除處理廢棄物，其汙泥、灰渣屬有害事業廢棄物，另非法未經申報設置貯存廢棄物之場所，任意堆置廢電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰、廢液晶面板及混拌之汙泥、灰渣等，並有廢溶劑桶破損溢流污染地面之情形，自屬污染環境且情節重大。至於台灣高雄地方法院法官九十年九月十三日於高雄縣大寮鄉○○○街三號現場勘驗，已事隔年餘，原告謂在場稽查人李惠森陳稱該土地並無污染之背景值等相關資料，不足以為其有利之證明。

㈢綜上所述，原告主張均無可採，原處分及訴願決定並無違誤，原告仍執前詞聲請撤銷，為無理由，應予駁回。又兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

四、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　鄭 忠 仁