臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第一六○五號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第一六○五號

原告

甲○○

訴訟代理人

李文傑 律師

訴訟代理人

林建鼎 律師

被告

台北縣政府

代表人

乙○○縣長）

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月四日台內訴字第○

九一○○○二四九一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：Ａ、原告為座落臺北縣三重市○○路○段三０號一、二樓建築物之所有權人，而經被告機關認定其已往曾有違規提供上開建築物，交由第三人經營「視聽理容業」，且未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，違反建築法第七十三、七十七條規定，而後被告機關為確保公共安全，而發動「第七波必安住專案」計畫，將包括原告上開建築物在內之一批規違使用建築物列入取締及輔導改善之目標中，而為執行此一計畫，先於九十年七月二十四日作成九十北府工使字第二七０四六三號函，命令「原告立即停止使用並恢復原核准用途」，原告並於九十年七月底收受上開通知。【註】：上開通知之對象及於所有列入「第七波必安住專案」計畫之各建築物所有權人，原告僅係多數所有權人中之一而已。Ｂ、其後被告機關又分別於下述時間，作成數個行政處分，而對原告為裁罰：１、九十年八月二十八日作成九十北府工使字第三一七七五七號處分書，課處原告新台幣（下同）十萬元之罰鍰，並另以函文告知「嗣後若再繼續違規營業將再依建築法相關規定辦理」及命令「原告善盡督導之責，以防止違規再次發生」。ａ、認定之違章事實：被告機關派員於九十年八月十三日檢查結果發現，上開建物有如下之缺失，且係違規供「視聽理容院」使用：

⑴外牆緊急進口封閉、阻塞。

⑵避難層以外樓層出入口寬度不符。

⑶直通樓梯寬度不符。

⑷室內走廊寬度不符。

⑸非防火區劃分間牆材料不符。

⑹隔間牆面及天花板裝修材料不符。ｂ、所憑之證據資料：由被告機關所屬相關人員於九十年八月十三日制作之「建築物公共安全之構造及設備檢（複）查記錄表」。ｃ、處罰之法令依據：Ⅰ、原告違反建築法第七十七條第一項之規定（即「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」）。Ⅱ、因此依建築法第九十一條第一項之規定（即「違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除」）課處罰鍰。ｄ、上開行政處分原告否認有收受之事實，而被告機關亦未能提供送達回證證明其事。

２、九十年十一月六日作成九十北府工使字第三九八七三六號處分書，課處原告三十萬元之罰鍰，並另以函文告知「嗣後若再繼續違規營業將再依建築法相關規定辦理」。ａ、認定之違章事實：被告機關派員於九十年九月一日檢查結果發現，上開建物有如下之缺失，且係違規供「視聽理容院」使用：

⑴外牆緊急進口封閉、阻塞。

⑵避難層以外樓層出入口寬度不符。

⑶室內走廊寬度不符。

⑷非防火區劃分間牆材料不符。

⑸隔間牆面及天花板裝修材料不符。ｂ、所憑之證據資料：由被告機關所屬相關人員於九十年九月一日制作之「建築物公共安全之構造及設備檢（複）查記錄表。ｃ、處罰之法令依據：Ⅰ、原告違反建築法第七十七條第一項之規定（即「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」）。Ⅱ、因此依建築法第九十一條第一項之規定（即「違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除」）課處罰鍰。ｄ、上開行政處分原告於九十一年十一月二十日收受。

３、九十年十一月十三日作成九十北府工使字第四一二五七五號處分書，課處原告三十萬元之罰鍰，並另以函文告知「嗣後若再繼續違規營業將再依建築法相關規定辦理」及命令「原告善盡督導之責，以防止違規再次發生」。ａ、認定之違章事實：被告機關派員於九十年十月二日檢查結果發現，上開建物有如下之缺失，且係違規供「視聽理容院」使用：

⑴外牆緊急進口封閉、阻塞。

⑵避難層以外樓層出入口寬度不符。

⑶室內走廊寬度不符。

⑷非防火區劃分間牆材料不符。

⑸隔間牆面及天花板裝修材料不符。ｂ、所憑之證據資料：由被告機關所屬相關人員於九十年十月二日制作之「建築物公共安全之構造及設備檢（複）查記錄表」。ｃ、處罰之法令依據：Ⅰ、原告違反建築法第七十七條第一項之規定（即「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」）。Ⅱ、因此依建築法第九十一條第一項之規定（即「違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除」）課處罰鍰。ｄ、上開行政處分原告於九十年十一月二十日收受送達。Ｄ、原告於九十年十二月二十一日提起訴願，並在本院審理中謂；其是對上開三個課罰處分以及原先九十年七月二十四日作成之「命令其停止使用上開建築物並恢復原核准用途」之下命處分均表不服，而提起訴願。Ｅ、但訴願機關則認為原告提起行政爭訟之對象僅限於九十年七月二十四日作成之九十北府工使字第二七０四六三號函之下命處分，而以訴願逾期，為訴願不受理之諭知。Ｆ、原告因此提起本件行政訴訟。並在訴訟中表明，起訴之範圍為如附表所示之三個課罰處分，而原先「命令其停止使用上開建築物並恢復原核准用途」之下命處分不在訴訟爭訟範圍中。

二、兩造聲明：Ａ、原告聲明：求為判決撤銷如附表所示之原處分及訴願決定。Ｂ、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：Ａ、原告主張之理由：

１、事實經過之說明：ａ、原告所有坐落台北縣三重市○○路○段三十號一、二樓房屋，依被告核發之使用執照，一樓即屬店舖使用，惟在九十年七月底，先接獲被告九十年七月二十四日九十北府工使字第二七０四六三函行政處分稱：台端（即原告）坐落本縣建築物，現正供人違規使用，請立即停止並恢復原核准用途，以維護建築物合法使用，若不停止使用，將依（說明二）辦理云云，原告雖不明有何「違規使用」之情形，以及要如何「恢復原核准用途」，然當時即立刻通知房屋使用人停止使用在案。ｂ、嗣在九十年十一月二十一日同時接獲被告九十年十一月六日九十北府工使字第三九八七三六號行政處分稱：台端（即原告）坐落三重市○○路○段三十號一、二樓建築物經營「視聽理容」業乙案，前經本府（即被告）九十年八月十三日公共安全檢查不合格，並以九十年北府工使字第三一七七五七號函處新台幣十萬元罰鍰在案，復經本府於九十年九月一日公共安全檢查，檢查結果仍不符規定（如說明二），違反建築法第七十七條爰依同法第九十一條規定處新台幣三十萬元罰鍰云云，以及被告九十年十一月十三日九十北府工使字第四一二五七五號行政處分稱：台端（即原告）座落三重市○○路○段三十號一、二樓建築物經營「視聽理容」業乙案，經本府（即被告）於九十年十月二日公共安全檢查，檢查結果仍不符規定（如說明二），違反建築法第七十七條爰依同法第九十一條規定處新台幣三十萬元罰鍰云云。ｃ、原告既在九十年七月底已通知房屋使用人停止使用上開房屋，而房屋使用人亦承諾搬遷，並且已停止營業在案，又未曾接到被告九十北府工使字第三一七七五七號函處新台幣十萬元罰鍰之行政處分，其後即在同一天（九十年十一月二十一日）接到被告科處最高罰鍰各三十萬元之行政處分，至感不服，經向訴願受理機關即內政部提起訴願，竟遭以「逾訴願法定期間」為由不受理，爰依法提起行政訴訟。

２、兩造不爭執之事實：ａ、被告機關核發九十年七月二十四日九十北府工使字第二七０四六三號函予原告，原告於九十年七月底接獲該函。ｂ、嗣原告九十年十一月二十一日同時接到被告科處最高罰鍰各三十萬元之課罰處分（即九十年十一月六日九十年北府工使字第三九八七三六號函及九十年十一月十三日九十北府工使字第四一二五七五號函）。ｃ、原告不服本件被告所為各項行政處分，向內政部提起訴願，遭以「逾訴願法定期間」為由不受理駁回，原告不服，提起本件行政訴訟在案。

３、在上開事實基礎下，原告在程序部分所持之理由：ａ、按本件原告係僅就被告所為九十年北府工使字第三一七七五七號函、九十年十一月六日九十北府工使字第三九八七三六號函及九十年十一月十三日北府工使字第四一二五七五號函行政處分，提起行政訴訟。ｂ、而訴願人在訴願期間已向原處分機關作不服行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願，但應於三十日內補送訴願書（訴願法第五十七條規定參照），故退步言之，本件訴願人既已在前開如附表編號02及03所示之行政處分收到三十日內，於提起訴願時併同作不服行政處分之表示在案。自應視為已提起訴願在案，且原告確已就本件被告所為之各項行政處分為不服及提起訴願之意思表示：蓋：「人民接到處分書後，既於訴願期間內向原處分官署聲明異議。雖於訴願書中未為聲明。而於再訴願時始行述明。應認其訴願為已合法提起。即應認其再訴願為有理由。」（二十五年司法院院字第一四一五號解釋參稽），又「當事人提起訴願雖已逾期，而在法定訴願期間內對於原處分已有不服之表示者，仍應認為合法之訴願。」（行政法院三十二年判字第十五號判決參稽），查本件原告既在訴願書中已經就被告九十北府工使字第三一七七五七號函（此函原告未收到）及上開下命處分及如附表編號02及03所示之課罰處分，併為不服之訴願表示，故均有一併提起訴願之真意，原訴願決定以為原告僅對原證一行政處分提起訴願，自有未合，矧原告既係在如附表編號02及03所示行政處分收到三十日內，提起訴願，雖在訴願書前頭只標明上開下命處分之文號，然揆其訴願書全文意旨，顯然係對如附表編號02及03所示之行政處分有併提起訴願之真意，自不得宥於「文號」之記載，而忽略訴願之內容及本案實情，而且原告既在「訴願書」中併同為不服暨訴願之表示，何來要「再補送訴願書」之理。ｃ、退步而言，揆諸前揭解釋及判例意旨，原告既已在相當於再訴願程序之本件訴訟，就如附表編號02及03所示有所述明，被告並已收到起訴狀繕本在案，即與訴願理由書相當，亦應認其訴願為已合法提起，彰彰甚明，被告之抗辯並無理由。ｄ、又「訴願期限應自官署之處分書達到之次日起算‧‧‧如未送達處分書，人民提起訴願自不生逾限問題」（三十六年十一月十三日司法院院解字第三六四五號解釋參稽），查被告九十北府工使字第三一七七五七號函行政處分並未送達原告，則原告前既已併為訴願之表示，並提起本件訴訟，亦無不合之處。ｅ、抑且，行政處分在未對外生效之前，僅屬行政之內部行為，對外生效必須送達或以他法使當事人（或關係人）知悉，行政處分生效之方法，在書面作成之處分應送達相對人，始發生效力（行政程序法第一百一十條第一項規定參照），乃屬當然（參原證七）。被告如附表編號01所示之課罰處分，既未送達原告自不生效力。而如附表編號02及03所示課罰處分，既以如附表編號01所示之處分為前提，則該如附表編號01所示之行政處分既未送達原告，自不生行政處分之效力，故如附表所示行政處分，自均有重大明顯之瑕疵，彰彰甚明。ｆ、又人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，固應經依訴願法提起訴願而不服其決定，方得向高等行政法院提起撤銷訴訟，惟就已提起訴願而原處分機關及訴願決定機關逾三個月不為決定者，則可免除訴願程序，逕向鈞院提起撤銷訴訟（行政訴訟法第四條第一項規定參照）。又訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願，亦為訴願法第五十七條所明定。故原告於九十一年十二月十九日向原處分機關即被告提出之訴願書，既已就前揭被告所為三項行政處分為不服之表示，依法即視為已在法定期間內提起訴願，而被告及訴願決定機關就此迄今亦已逾三個月不為決定，原告自可免除訴願程序，逕向鈞院提起行政訴訟，彰彰甚明。ｇ、而原告對在九十年十一月二十一日同時接獲之如附表編號02及03所示課罰處分，於九十年十二月十九日提起訴願（法定提起訴願期間三十日另外加上在途期間四日），並未逾越法定得提起訴願之期間。

４、在上開事實基礎下，原告在實體部分所持之理由：ａ、原告係合法取得使用執照，且一樓部分本供店舖營業使用，何來違規營業、使用之情事。ｂ、原告在接獲上開下命處分通知後，即立刻通知房屋使用人停止使用，並停止營業，並已未再使用該建物，故自無「違規使用」之情形。又如附表編號02及03所示之二課罰處分「缺失」，原告雖予否認。然縱或有之，亦無礙「構造及設備安全」之問題，故顯無違反建築法第七十七條之情事，被告未明究竟，任意以如附表編號02及03所示課罰處分科原告以罰鍰，自有違誤。ｃ、原告既未接獲被告之九十北府工使字第三一七七五七號十萬元罰鍰之裁罰處分，即在九十年十一月二十一日同時接獲原證二、三兩則均科以「最高額度」三十萬元罰鍰裁罰之行政處分，顯見被告之行政處分顯有逾越裁量，不明實情之違疏，原告自難甘服。ｄ、系爭建物之營業執照亦為被告所發給，營業人如有違規使用之情事，自應先撤銷該營業執照，才是正途（此為商業登記法第二十九條所明定），但是被告從未指稱該營業執照有違法，卻反指稱原告違法，實有矛盾之處。ｅ、又建築法第九十一條係以建築物所有權人或使用人為裁罰之對象，可見在建築物另有「使用人」者，應以其為裁罰之對象，才符「有行為方有處罰」之「刑責相當」原則，本件實際使用人既為理容院之負責人，則被告未以實際使用人為裁罰之對象，反而裁罰未使用該建物之所有權人即原告，亦有未合之處。即本件原告係將系爭建物出租予使用人，此有租賃契約可稽，並無被告所引各裁判意旨有「虛列人頭」之情形，自不得任意類此援引該裁判，而違法侵害原告之權益。是以本件縱有違規使用建物之人，因該使用人亦已明確（在卷可稽），當不能恝而不顧，反而恣意裁罰無辜原告之理，故本於「有行為方有處罰」之「刑責相當」原則，被告未以實際使用人為裁罰對象，自有違誤。ｆ、按「建築法第九十一條第一項對違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。該條條文中規定處罰之對象為建築物所有權人或使用人，其文字用『或』字，意即行政機關究應處罰建築物所有權人或使用人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰或兩者皆予處罰。另基於行政處罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰，則為例外。是以行政機關於法律對於處罰對象得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。本件業經被告查明系爭建築物違規營業之使用人為陳逸松。依商業登記法第三條、第三十二條前段規定，處陳逸松罰鍰一萬五千元，並命令停止營業，有被告八十八年三月二十九日八八北府建五字第一一六九０六號函影本附原處分卷可稽。被告不對該使用人處罰，而逕對行為人以外之建築物所有權人即原告處罰，復未敘明何以應逕對原告處罰之理由，適用法則亦與禁止恣意原則有違。」（最高行政法院九十一年判字第二三號判決、同院九十年判字第二０九一號判決可資參照），本件被告既已查明違規使用人在案（已附卷可稽），竟不對該使用人處罰，而逕對行為人以外之建築物所有權人即原告處罰，復未敘明何以應逕對原告處罰之充分、合理及適當之理由，揆諸前揭判決意旨適用法則顯與禁止恣意及比例原則有違，亦違反建築法第九十一條法規授權主管機關適當裁量之目的，該行政處分自有違誤之處。ｇ、又建築法第九十一條規定必須同時處罰鍰並限期改善者，而仍未改善，方有「連續處罰」之理。惟被告既未對原告送達任何罰鍰之處分，充其量只有九十年七月二十四日九十北府工使字第二七０四六三號函要求「立即停止使用並恢復原核准用途」之通知而已，故被告嗣後逕行所為之「連續處罰」行政處分，尚不符法律規定，顯有違誤，彰彰甚明。ｈ、被告所謂九十年八月十三日、九月一日、十月一日、十月二十四日多次複查，原告亦不知悉，且恐與實情不符，複查時依理自應有「在場人」簽名在案，既非原告顯見與原告無涉。ｉ、被告自承系爭建築物已斷水斷電並強制執行拆除在案，此並有現場照片可稽，則房屋使用人如何能「違規使用」，被告說法亦有矛盾之處。ｊ、被告所謂維護公益之理由，亦不能隨意引為侵害原告基本權利之根據，實則被告罔顧系爭建物無礙「構造及設備安全」之實情，並已領有合法使用及營業執照之情形，任意濫用公權力，對原告處以莫名之裁罰，至為不當。ｋ、原告即立刻通知房屋使用人停止使用在先，且現亦已遭斷水斷電及強制拆除。而原告對系爭九十北府工使字第三一七七五七號函行政處分並未知悉（此函未收到），對承租人使用屋況，亦無所悉。抑且在與承租人之租約，其第九條亦明定「房屋有改裝施設之必要時，乙方取得甲方之同意後得自行裝設，但不得損害原有建築，乙方於交屋時自應負責回復原狀。」（【註】：承租人既未告知原告有改裝施設之情事，亦未取得原告之同意），第十條約定：「房屋不得供非法使用或存放危險物品影響公共安全」（參原證八），凡此在在，俱見原告實已盡必要之責任，洵無可歸責之原因，至為灼然，應無處罰之必要，彰彰甚明。

６、綜上所述，足見本件原處分及訴願決定均未查明事實，顯有違誤，自難令原告甘服。Ｂ、被告主張之理由：

１、程序部分：ａ、查原告於九十一年十月十九日提出之訴願書，其訴願書主旨為「原告坐落三重市○○路○段三十號一、二樓，接獲發文字號九十北府工使字第二七０四六三號行政處分提起訴願」，觀其訴願書意旨顯原告就被告機關九十北府工使字第二七０四六三號行政處分提起訴願，並未有就被告機關九十北府工使字第號三一七七五七號函、九十北府工使字第三九八七三六號函、九十北府工使字第四一二五七五號函之行政處分不服提起訴願之意思表示，且訴願受理機關亦就此部份為「訴願不受理」之決定，揆諸法令規定，並無不合，合先敘明。ｂ、另原告辯稱其在訴願書中有就九十北府工使字第號三一七七五七號函、九十北府工使字第三九八七三六號函、九十北府工使字第四一二五七五號函，提起訴願之真意，然依訴願法第五十七條但書：「訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於三十日內補送訴願書」，另依訴願法第七十七條第二項「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定，提起訴願逾法定期間或未於第五十七條但書所定時間內補送訴願書者」。查原告縱有就九十北府工使字第號三一七七五七號函、九十北府工使字第三九八七三六號函、九十北府工使字第四一二五七五號函，不服之意，然其未在其提起之訴願書載明，且縱原告認其有不服上該行政處分之意思表示，然其應依訴願法第五十七條但書，於三十日內補送訴願書，其訴願書並應載明訴願請求事項、請求事實及理由等訴願法第五十六條規定之法定程式，然原告並未於三十日內補送訴願書，故該訴願事件依訴願法第七十七條第二項應為不受理之決定即屬洵洽。

２、實體部分：ａ、按建築法第七十三條：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營利事業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」及同法第九十條第一項規定「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」建築法第七十七條規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。」及同法第九十一條規定：「違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」。ｂ、本案原告訴願理由略謂：「原告在接獲通知函（九十北府工使字第二七０四六三號函），即立刻通知房屋使用人停止使用，使用人即承諾搬遷，並且也停止營業。且未曾接到限期改善通知（九十北府工使字第三一七七五七號函），就接到九十北府工使字第三九八七三六號及四一二五七五號兩函最高罰鍰‧‧‧」云云。ｃ、查本案座落臺北縣三重市○○路○段三０號一、二樓建築物，領有被告機關建設局核發六六使字第二七九六號使用執照，使用分區為住宅區，一、二樓原核准用途為店舖、住宅，其所有權人為原告，未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，違規供人經營「視聽理容業」，該址並經被告機關列入執行「第七波必安住」編號第十二號列管對象，被告機關乃以九十年七月二十四日九十北府工使字第二七０四六三號函請建築物所有權人（原告）立即停止使用並恢復原核准用途，並無違誤。ｄ、另有關原告辯稱：「原告在接獲通知函（九十北府工使字第二七０四六三號函），即立刻通知房屋使用人停止使用，並停止營業，並未在使用該建築物，而原告既未接獲被告之九十北府工使字第三一七七五七號十萬元罰鍰之裁罰處分，即在九十年十一月二十一日同時接獲原證二、三兩則均科以「最高額度」三十萬元罰鍰裁罰之行政處分‧‧‧云云」乙節。查依建築法第七十七條第二項規定，直轄市（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備，而本案自八十三年即違規營業至今，並曾遭被告機關八十五年執行斷電有案，且系爭建物違規情形嚴重影響公共安全，亦前經被告機關以八七北府工使字第三三六三一六號函、八八北府工使字第三四八三五九號函、八九北府工使字第一０四九一０、四六五九三五號函多次對原告處以罰鍰在案。該址復經被告機關列入執行「第七波必安住」編號第十二號列管對象，並以九十年七月二十四日九十北府工使字第二七０四六三號函請建築物所有權人（原告）立即停止使用並恢復原核准用途後。又經被告機關九十年八月十三、九月一日、十月二日、十月二十四日多次複查，原告仍未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，與原告陳述在接獲通知函（九十北府工使字第二七０四六三號函），即立刻通知房屋使用人停止使用，並停止營業，實不相符。且該址經被告機關八十五年執行斷電後，又經被告機關多次發文促其改善，卻仍置之不理，枉顧法令並視公權力為無物，直至被告機關執行強制拆除及再度斷電後始停止營業。與原告所述和使用人確實也是盡最大努力結束營業，亦不相符。且系爭建築物每次查察皆仍有多項公共安全缺失，嚴重影響公共安全，違反建築法第七十七條第一項規定，故被告機關分別以九十年八月二十八日九十北府工使字第三一七七五五號函、九十年十一月六日九十北府工使字第三九八七三五號函、九十年十一月十三日九十北府工使字第四一二五七四號函行政處分書，裁罰原告，並無違誤。ｅ、查依建築法第七十七條規定，建築物所有權人及使用人皆有維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，且另觀最高行政法院八十九年度判字第四五六、四六三、五三三號裁判意旨：「．．．被告認上開建築物擅自違規使用為酒吧業，使用人多為人頭，而選擇處罰所有權人，於法並無不合．．，‧‧‧‧被告以系爭建物有違規使用之情形，而使用人又動輒變更，遂以原告係建築物所有權人而加以裁罰，揆諸首揭條文規定，所為處分並無違誤‧‧‧‧、是被告為實現建築行政之目的，行使建築法第九十一條第一項所賦予之裁量權，選擇處罰系爭建築物之所有權人即原告自無不合‧‧‧‧」。查上開最高行政法院裁判既肯定依建築法規定可逕行處分建築物所有權人，姑不論本案被告機關尚有先行通知建築物所有權人應維護建築物合法使用；退步言，縱被告機關未曾通知，然依前揭最高行政法院之裁判意旨，被告機關據以裁罰並無違誤，故原告如今所辯均係推諉卸責之詞，所辯云云，應無可採。ｆ、另被告機關為維護臺北縣住宅區居家安寧與公共安全，針對集合住宅大樓或純住宅社區中有妨害居住安寧、危害公共安全、消防不符合規定或有從事色情之虞之特種營業場所，動員被告機關團隊力量，鎖定目標掃蕩，期使縣民能有一個安全、安寧、安心的居住環境、以實現「新北縣、好生活」之縣政藍圖。是本案違規場所經被告機關警察局提報為「必安住專案」之鎖定目標後，被告機關又多次現場查察，公共安全檢查皆不符規定，故被告機關依法裁罰，並無違誤。ｇ、另依訴願法第十四條第一項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」。查原告不服被告機關九十年七月二十四日九十北府工使字第二七０四六三號函部分，原告於訴願書中坦承其於九十年七月底收受該行政處分書，然原告卻遲於九十年十二月十九日始提出訴願於被告機關，顯已逾訴願期間，併予敘明。

理由

一、程序方面：Ａ、原告提起訴願範圍之確定：

１、本案原告於九十年十二月二十一日提起訴願時，其訴願書意旨大體如下：ａ、其接獲上開下命通知後，立即通知房屋使用人停止使用，使用人也承諾搬遷，並且停止營業。ｂ、上開下命處分並未限定改善日期，而其也未收到如附表編號01所示之處分（但其誤會該處分為限期改善之通知），事後並命令使用人搬遷，提起訴願時，該建築物已人去樓空，且內部隔間完全符合規定，但隨後卻收到如附表編號02及03所示之課罰處分，生活陷於困境，因此要求撤銷「行政處分」（從前後文意觀之，應指課罰處分）。

２、而公法上意思表示，當探求當事人之真意，不得拘泥於所用之文字。從原告前後文字之敘述觀之，其所不服者主要在課罰處分，雖其主旨欄僅載有：「訴願人座落三重市○○路○段三十號一、二樓接獲發文字號九十北府工使字第二七０四六三號行政處分提起行政訴訟」等文字。但觀通訴願書之全部內容，應認不服之對象及於課罰處分（甚至可以說原告主要還是不服課罰處分，下命處分僅有附帶提及之意味）。

３、又如附表編號01所示之課罰處分，原告已在該訴願書中表明「沒有收到」，合理預測，如其明瞭該處分之規制內容，亦必然會在本件行政爭訟範圍內，且該處分又與如附表編號02及03所示之課罰處分具有密接之關連性，甚至被告機關在訴願答辯中亦提及該處分，基於有效解決糾紛之行政效率目標，亦應解為在原告提起訴願範圍內之行政處分（附帶說明，法院作出這樣的認定實在是因為被告機關作業不夠精準，人民又缺乏法律知識，而訴願機關亦不願意行使闡明權，結果讓訴願不服之對象始終處於模糊不明之狀態，現今原告因為誤以為擊屬本院，又未能及時另循行政爭訟程序救濟，故為避免勞費及維護人民訴訟權利，而作出上開認定，因此其認定乃是因應本案之特殊狀況，不具通案性，不得在它案中引用，而且往後隨著行政訴訟之普遍推行，行政法院將不再對人民公法上意思表示之認定，採取如此寬鬆之立場）。Ｂ、原告就如附表所示之三課罰處分，其起訴合法性之確定：

１、依上所述，上開三課罰處分既在原告提起訴願範圍中，而因為訴願機關無此認識，因此未依訴願法第五十七條命原告補送訴願書，亦未依訴願法第六十二條之規定命原告補正程式上之不足，逕就原告四個不服之行政處分（一個下命處分；三個課罰處分）中，僅將其中一個以訴願逾期予以駁回，則從全案程序上之客觀進展情況觀之，已無從再依訴願法第八十五條第二項之規定來起算原告「逕行提起行政訴訟」之期間，此時有關原告「以訴願機關消極不為決定為由而逕行提起行政訴訟」之期間計算，自應回到訴願法第八十五條第一項之規定，從訴願機關九十年十二月二十一日收受訴願書之次日起算，至九十一年三月二十一日為止，為應為決定之期間，訴願機關未為決定，自九十一年三月二十二月起原告即享有逕行起訴之訴訟權利。

２、而原告於九十一年五月二日提起本件行政訴訟，其起訴尚屬合法。

二、實體方面：Ａ、本件如附表所示之三課罰處分，均係以原告違反建築法第七十七條第一項所定之「誡命規範」，而依同法第九十一條第一項之規定來加以處罰，則本案首應確立建築法第九十一條第一項之構成要件為何，以判斷原課罰處分之合法性。

１、建築法第七十七條第一項之規定內容：建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。

２、建築法第九十一條第一項之規定內容：違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。

３、因此如欲依建築法九十一條第一項之規定對建築物所有權人加以連續處罰，行政機關必須踐行以下之程序：ａ、在發現建築物有違反建築法第七十七條第一項之情事後，首應依同法第九十一條第一項之規定，對建築物之「所有權人」或「使用人」作成第一次之處分，且必須同一行政處分內同時為：

⑴「課處罰鍰」之「形成性」規制性決定。

⑵「（限期）改善」或「（限期）補辦手續」之「下命性」規制性決定。ｂ、若是受處罰人接受處罰以後，未履行其「（限期）改善」或「（限期）補辦手續」作為義務，導致違規狀況一直處於持續狀態中，主管機關即可針對「持續中」之違規現況連續加以處罰，直到改善時為止。

４、若主管機關在發現違規後之第一次處罰中，只有諭知「課處罰鍰」，卻漏未諭知「（限期）改善」或「（限期）補辦手續」，則往後之「連續處罰」機制即無從發動，此時主管機關之補救方式有以下二種選擇：ａ、撤銷原來單處罰鍰之違法處分，重新諭知符合法律規定的罰鍰及下命處分。Ⅰ、主管機關不能基於同一事實在舊的第一次處分未撤銷之情況下，重新再依建築法第九十一條第一項之規定，再次作出一個新的「課處罰鍰」與「（限期）改善」或「（限期）補辦手續」之第一次處分。Ⅱ、因為上開法規範之立法本旨顯然認為第二次以後之連續罰鍰處分，是以「作為義務人不踐行「（限期）改善」或「（限期）補辦手續」之作為義務」為其前置要件，因此不許可有二個「第一次」處分，讓作為義務人在沒有取得「改善」或「補辦手續」的「期限利益」下，持續受到一次以上之處罰。ｂ、或者事後補為下命處分，這樣作法或許與法律規定本身不儘符合，但從上開法律之規範本旨言之（即第二次以後之處罰必須是在給予作為義務人改善之機會以後，而其不履行作為義務，才可對其連續處罰），亦可視為合法之作為方式。

５、又若現實上就上開同一違章事實狀況下，有二個以上之課罰及下命處分先後作成並同時併存時，則將作成時間在後之處分所諭知之「下命」部分規制性決定，視為多餘亦無不可。

６、而連續處罰之功能，是以持續性之處罰，迫使作為義務人履行其「作為義務」，來排除因其「不作為」而形成之違法現狀，因此此等處罰實具有類似行政執行上「執行罰」之功能，一旦作為義務已履行完畢，即不得再加處罰。而主管機關在每次連續處罰前，之所以還有派人去現場調查，只是調查原來第一次查獲時之違法狀況是否仍然還繼續存在而已。

７、當作為義務人已履行其作為義務之後，原來之連續處罰機制即應終止。此時主管機關可以再派人前往檢查，如果再次查獲違法之事，則應重新為上開第一次之課罰及下命處分，接著再進行連續處罰之程序。此時又為一個新的連續處罰機制之發動。Ｂ、在本案中，依本院在審理中之調查得知：

１、原告上開建築物因違反建築法第七十七條之規定而受到的第一次處分的時間，為八十七年十月二十三日。其處分案號為被告機關八七北府工使字第三三六三一六號函，裁處六萬元，可是沒有限期命令改善。又此部分並沒有送達回證來證明原告確曾收受上開處分書函。

２、八十八年六月二十九日被告機關又對原告上開建築物進行檢查，認為不符規定，又於八十八年九月十八日為課處原告罰鍰十二萬元，並命原告於二十日改善完峻之處分，其處分案號為被告機關八八北府工使字第三四八三五九號函。又此部分並沒有送達回證來證明原告確曾收受上開處分書函。

３、八十八年十二月二十九日被告機關再對原告上開建築物進行檢查，認為不符規定，另於八十九年三月二十七日為課處原告罰鍰六萬元，並命原告於二十日改善完峻之處分，其處分案號為被告機關八九北府工使字第一０四九一０號函。又此部分並沒有送達回證來證明原告確曾收受上開處分書函。

４、八十九年十一月二十八日被告機關又一次對原告上開建築物進行檢查，認為不符規定，另於八十九年十二月七日為課處原告罰鍰十八萬元，其處分案號為被告機關八九北府工使字第四六五九三五號函。又此部分並沒有送達回證來證明原告確曾收受上開處分書函。

５、然後在相隔逾半年之九十年七月二十四日作成才作成本件前述之下命處分，要求立即停止違規使用，隨即作成本件爭訟之三件課罰處分。Ｃ、在上開事實基礎下，本院認為：

１、本案可能作為之第一次課罰及下命之處分，均無送達回證足以證明原告有經收受，則在第一次課罰及下命處分未經原告收受以前，往後之連續課罰程序均無從合法發動。

２、而被告機關於九十年七月二十四日作成之九十北府工使字第二七０四六三號函本身，即使可以解為一個下命處分（即命令「原告立即停止使用並恢復原核准用途」），但因為沒有諭知期限，何況其也沒有課罰處分之諭知，自不能據為事後發動連續課罰程序之依據。

３、是以本件如附表所示之三個連續課罰處分，在缺乏「第一次」之課罰及下命行政處分，並經原告收受之情況，均屬非法，應予撤銷。至於原告主張原處分違法之其餘各項爭點，即勿庸再為論究。

三、綜上所述，本件如附表所示之三個課罰處分自有不當，原告訴請撤銷自屬有據，爰予以撤銷之，至於訴願決定部分，由於訴願決定僅就前揭九十年七月二十四日作成之「下命」行政處分部分為處理，而該部分又不在本件原告起訴之範圍內。其餘課罰處分部分，原告是以訴願機關逾期未為決定而起訴，自無訴願決定可言，原告訴之聲明所載「撤銷訴願決定」部分，應屬不明法律而為之贅載，本案之訴願決定勿庸併予撤銷，亦附此敘明之。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第五庭