臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第一七五三號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第一七五三號

原告

甲○○

被告

宜蘭縣政府

代表人

乙○○縣長）

訴訟代理人

丁○○

訴訟代理人

戊○○

參加人

交通部臺灣區國道新建工程局

代表人

丙○○（局長）住同右

訴訟代理人

陳煜薰

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月十五日台內訴字

第○九一○○○二六七○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

壹、事實概要︰緣原告甲○○所有坐落宜蘭縣壯圍鄉○○段八五七｜一、一二六三地號土地係屬特定農業區交通用地土地（下稱系爭土地），經被告宜蘭縣政府民國（下同）九十年五月九日府地二字第○五○二六○號公告徵收作為北宜高速公路頭城蘇澳段（壯圍鄉）工程用地，並通知土地所有權人，原告對未經協議價購程序及補償費不服，於公告期間內提出異議，經被告以九十年六月八日府地二字第○五八七三五號函及九十年六月十五日府地二字第○六四九四四號函復，原告仍有異議，其中關於未經協議價購程序部分，原告九十年九月九日向內政部提起訴願，另就補償費部分，乃提交九十年七月二十四日宜蘭縣地價及標準地價評議委員會九十年第四次會議復議，並通知原告到場陳述意見，會議結論：「本案徵收補償價額已反應一般正常交易價格，維持原補償價額。」被告即以九十年八月十七日府地二字第○九二四六八號函知原告。原告不服，認被告用最低價強制公告徵收，又違背土地徵收條例應先行協議價購之規定云云，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠、訴願決定及原處分均撤銷。

㈡、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

㈠、駁回原告之訴

㈡、訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：查系爭土地具有觀光價值，地價不斐，惟被告所核定之徵收補償價額過低，應依八十九年公告土地現值五倍以上作為土地徵收補償費，實為合理；另本件徵收處分事前未經過說明會，雖有召開協議價購會議，但兩造對徵收價格並未達成協議，被告逕以最低地價補償，顯有違誤，故本件徵收程序應屬違法。

二、被告主張之理由：

㈠、查「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」、「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」為土地徵收條例第三十條第一項前段、第二項所明定。本案土地徵收公告期間原告就補償地價偏低等提出異議，經被告查處後以宜蘭地政事務所辦理八十九年公告土地現值作業，斟酌土地使用分區、交通運輸、工商活動、房屋建築現況、發展趨勢及其他影響地價因素，將其所有系爭新福段八五七｜一地號建地目土地劃屬第一六四｜一地價區段○○段一二六三地號農牧用地劃屬一六五地價區段，調查之區段地價每平方公尺一一、八○○元與三、八○○元（即一般正常交易價格），該土地徵收時依宜蘭縣地價評議委員會八十九年第三次會議評定公告現值，每平方公尺為九、四○○元與三、○○○元，另加發五成補償後，新福段八五七｜一地號建地目土地補償金額每平方公尺為一四、一○○元；同段一二六三地號農牧用地補償四、五○○元，已反應一般正常交易價格，並無偏低情形，以九十年六月八日九十府地二字第○五八七三五號函查復，原告不服上開地價查處結果，被告於九十年七月二十四日提請宜蘭縣地價及標準地價評議委員會復議，並依「地價及標準地價評議委員會組織規程」第六條規定，邀原告列席說明，會議中委員充分發言，以徵收補償價額已達一般正常交易價格，決議維持原補償價額。原告要求本案土地以八十九年公告土地現值五倍以上作為土地徵收補償費，缺乏法律依據，顯無理由。另原告指摘繳地價稅之建地與無繳稅者同額補償誠然不公乙節，依上開說明建地之補償價格較農牧用地高，並無其所指同額補償情事。

㈡、次查「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」另查「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」。另查「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」分別為土地徵收條例第十一條、第十三條、第十四條、第十七條及第十八條所明定。依上開規定，協議價購係需地機關申請徵收前應踐行程序。至於申請徵收之需地機關是否踐行協議價購程序，係徵收之核准機關內政部依法審查權責。被告係徵收機關，於接獲內政部核准徵收之通知，依土地徵收條例所定程序公告、發價、取得用地所有權交與需地機關，對需地機關是否依法踐行協議價購程序無權審查。惟參加人徵收本件土地依土地徵收條例第十一條暨內政部九十年一月三十一日台（九十）內地字第九○六四二○二號函規定，於九十年二月二十一日以國工局九○地字第三二一三號函通知各土地所有權人於同年三月九日舉行協議價購會議，因價格未能合致等原因，致協議不成，參加人以九十年三月十九日國工局九○地字第五○五七號函將會議紀錄分送土地所有人，並提醒土地所有人如對本工程用地取得事宜尚有其他意見，請於審議前提出。另依參加人九十年四月二十六日國工局九○地字第七八八六號函說明二並再向被告重申本案申請徵收前均已依內政部九十年一月三十一日台（九十）內地字第九○六四二○二號函示意旨，給予所有權人有陳述意見之機會。符合內政部九十年四月四日台（九十）內地字第九○○六一七三號函示規定。被告於接到內政部九十年四月二十四日台內地字第九○六四七六○號函核准本件徵收案後，依上開相關規定即應將徵收案予以公告，於法並無不合。原告指稱本案未經協議價購程序被告即強行公告徵收，顯與事實未符。

理由

壹、本件事實經過：

一、緣原告甲○○所有坐落宜蘭縣壯圍鄉○○段八五七｜一、一二六三地號土地係屬特定農業區交通用地土地（下稱系爭土地），經被告宜蘭縣政府九十年五月九日府地二字第○五○二六○號公告徵收作為北宜高速公路頭城蘇澳段（壯圍鄉）工程用地，並通知土地所有權人，原告對未經協議價購程序及補償費不服，於公告期間內提出異議，經被告以九十年六月八日府地二字第○五八七三五號函及九十年六月十五日府地二字第○六四九四四號函復，原告仍有異議，其中關於未經協議價購程序部分，原告九十年九月九日向內政部提起訴願，另就補償費部分，乃提交九十年七月二十四日宜蘭縣地價及標準地價評議委員會九十年第四次會議復議，並通知原告到場陳述意見，會議結論：「本案徵收補償價額已反應一般正常交易價格，維持原補償價額。」被告即以九十年八月十七日府地二字第○九二四六八號函知原告等情，以上事實，均有各該函為證，並為兩造所不爭執，堪認為實。

二、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：查系爭土地具有觀光價值，地價不斐，惟被告所核定之徵收補償價額過低，應依八十九年公告土地現值五倍以上作為土地徵收補償費，實為合理；另本件徵收處分事前未經過說明會，雖有召開協議價購會議，但兩造對徵收價格並未達成協議，被告逕以最低地價補償，顯有違誤，故本件徵收程序應屬違法。是本件兩造爭執之要點為：本件是否經合法協議價購程序？補償地價是否偏低？玆分就土地徵收及徵收補償兩部分述敘如下：

貳、土地徵收部分：

一、按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」，為訴願法第十三條所明定。

二、按「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人．．．」分別為土地徵收條例第十三條、第十四條、第十七條、第十八條所明定。另依土地徵收條例第十一條規定，需用土地人與土地所有權人協議價購程序係土地徵收之先行程序，應屬審查土地徵收合法與否之要件事項之一，是以對是否協議價購之程序有所爭議，應以土地徵收之原核准徵收機關為被告機關。

三、經查，本件原告於公告期間內之九十年五月二十五日以：本案未經合法協議價購程序等為由提出異議，經被告查處後，以九十年六月八日府地二字第○五八七三五號函及九十年六月十五日府地二字第○六四九四四號函復，原告仍有異議，其中關於未經協議價購程序部分，原告九十年九月九日向內政部提起訴願。是原告係不服本件土地徵收處分未踐行協議價購之先行程序，應以土地徵收之中央主管機關內政部為原處分機關，惟本件卻以無處分職權之被告為原處分機關，向內政部提起訴願，依前揭說明係屬管轄錯誤。內政部原應依訴願法第六十一條規定規定辦理，卻逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有未合，原告起訴雖未指摘及此，惟此係應屬由法院依職權調查之事項，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。又本件既係依程序上理由而為判決，兩造關於是否踐行協議價購此一實體上爭執自尚無審酌之必要，併予敘明。

參、徵收補償部分：

一、按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」、「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」為土地徵收條例第三十條第一項前段及第二項所明定。

二、平均地權條例第四十六條規定：「直轄市或縣 (市)政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」依照該條規定，並依循地價調查估計規則（由土地法施行法第四十條及平均地權條例授權內政部訂定）規範之調查程序所估計之公告地價，即成為核定徵收補償地價之依據。

三、另查，土地現值經公告後，即成為課徵地價稅與核定徵收補償地價之依據，將直接影響人民財產利益之負擔以及損失之填補，故可認為其屬於「發生具體法律效果」之行政行為。就此行政行為作用之對象而言，其雖非針對人民擁有之個別地號土地現值有所決定，而係就各該地價區段之土地現值，但各該地價區段內個別地號土地歸屬何人所有，均可透過地政機關或由土地登記簿中查得，是以其發生效力之範圍係由「一般性特徵可得確定其範圍者」，職是之故，土地現值公告之法律性質應為行政程序法第九十二條第二項行政處分中之「一般處分」。

四、土地現值公告既屬於一般處分，則當地政機關公告時，對受處分之相對人即土地所有權人，已具有拘束力（行政處分實質存續力之效力之一，不以形式確定為必要，與法院判決既判力不同），權利受影響之人民即應於公告時起或知悉時起，於法定期間內循行政救濟途徑表示不服，待法定救濟期間經過後，土地現值公告之行政處分更具有形式存續力，行政處分對受處分之相對人即所有權人之拘束力更為強化，土地所有權人自不得再對所有土地之「公告現值」形成過程有所爭議之有所爭執。是以，當被告（或其他徵收補償機關）就徵收補償地價有所決定時，土地所有權人僅得對作成該決定之組織或程序有無違法、裁量權行使有無違法請求為適法性之審查，而不得藉對補償地價不服而要求撤銷或變更原土地現值公告之行政處分內容。

五、另按「直轄市或縣（市）地政機關為地價調查估計之主辦機關，並得授權所轄地政事務所辦理之。」、「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、．．．斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。」、「估計區段地價時，應依左列規定辦理：．．三無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同，且已依前二款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表

法如左：．．二其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。」亦為地價調查估計規則第二條、第二十一條第一項第一款、第二十二條第一項第三款、第二十三條第一項第二款所明定。

六、經查被告授權宜蘭地政事務所辦理八十九年公告土地現值作業，係斟酌土地使用管制、交通運輸、工商活動、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，將原告所有壯圍鄉○○段八五七｜一、一二六三地號劃屬第一六四｜一與一六五地價區區調查之正常交易價格每平方公尺一一、八○○元與三、八○○元正。土地徵收時依地價評議委員會評定之公告土地現值及加發五成地價補償，每平方公尺一四、一○○元與四、五○○元徵收價格，此有被告八十九年公告土地現值及該次會議紀錄可稽，是上開補償金額應已反應一般正常交易價格，符合規定，並無偏低情形，原告指被告以最低價為補償金額，顯係無稽。

肆、從而，本件原告請求被告應以每平方公尺六千元之價額辦理補償，於法無據，被告予以否准，並無不合，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官 葉百修