臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第五○二六號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第五○二六號

原告

甲○○

訴訟代理人

乙○○律師

訴訟代理人

李蓓律師

被告

審計部

代表人

蘇振平（審計長）住同右

訴訟代理人

許巍騰律師

　　　　　　　　李怡卿律師

右當事人間因有關人事行政事務事件，原告不服監察院中華民國九十一年四月二十二

日（九一）院台訴字第○九一三二○一○○二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決

如左︰

主文

事實

壹、事實概要：緣原告甲○○原任被告審計部臺灣省臺中市審計室人事管理員，經被告以民國（下同）七十八年十二月十四日（七八）台審部人字第○○一五七六號令將其調為被告所屬科員，並以七十九年一月三日（七九）台審部人字第七九○○一一號函核定資遣。原告於九十年十一月二十三日以：⑴確認被告所屬臺灣省臺中市審計室前主任林慶隆七十八年十一月二十七日簽、該室前副主任蔡邦光九七十八年十一月二十三日簽及臺灣省審計處前處長李金龍七十八年十一月二十九日簽登載不實應予更正、⑵確認上開調職、資遣二件函令係採信上開三件簽呈之不實事項登載事實所為之處分，應屬無效並撤銷、⑶確認原告原任被告所屬臺灣省臺中市審計室人事管理員職務之公務人員身分關係存在，請求應予回復上述職務之公務人員身分、⑷合併請求給付：損害賠償原告自七十八年十二月九日起至復職之日止，應得之法定薪俸及其他給與，並加計百分之五利息，和人格及精神損害賠價三百萬元等四項事由向被告、被告所屬教育農林審計處及臺灣省臺中市審計室提出申請，惟遭被告以九十年十二月二十七日台審部人字第九○一九二○號函、被告所屬教育農林審計處以九十年十二月五日（九十）審教處人字第七○四二○號函、被告所屬臺灣省臺中市審計室以九十一年一月三日（九○）審中市人字第一九○號函分別函復：前已函復有案及非屬其職權或逕洽權責機關等各在案，原告因認上開機關拒絕其所申請事項，應作為而不作為，損其權益，而向監察院提起訴願，並請求：⑴確認上開三件簽呈登載不實應予更正、⑵確認上開調職、資遣二件函令係採信上開三件簽呈之不實事項登載事實所為之處分，應屬無效並撤銷、⑶確認原告原任被告所屬臺灣省臺中市審計室人事管理員職務之公務人員身分關係存在，請求決定命被告應予回復上述職務之公務人員身分、⑷合併請求給付：請求命被告應損害賠償原告自七十八年十二月九日起至復職之日止，應得之法定薪俸及其他給與，並加計百分之五利息，和人格及精神損害賠償三百萬元，如本案於原告屆齡退休仍未確定，於確定勝訴判決，命應合併給付全部退休金，並加計法定優惠存款之利息，惟遭監察院以九十一年四月二十二日（九一）院台訴字第○九一三二○一○○二號作成訴願駁回之決定，原告不服，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠、確認被告七十八年十二月十四日台審部人字第○○一五七六號令、七十九年一月三日台審部人字第七九○○一一號函資遣處分均為無效。

㈡、確認原告原任被告所屬臺灣省臺中市審計室人事管理員職務之公務人員身分關係存在，並命被告應予回復原告上述職務之公務人員身分。

㈢、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

㈠、駁回原告之訴

㈡、訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

甲、程序部分：

㈠、查原告前於九十年十一月廿三日向被告申請確認其七十八年十二月十四日台審部人字第○○一五七六號令調職處分無效及七十九年一月三日台審部人字第七九○○一一號資遣處分無效，業經被告於九十年十二月二十七日函復表示拒絕確認，則原告已符合行政訴訟法第六條於起訴前先向原處分機關請求確認之規定，自得於遭被告拒絕確認後，依照行政訴訟法第六條提起本件確認之訴。

㈡、按無效之行政處分自始不生效力，行政程序法第一一○條第四項定有明文，亦即無效之行政處分自始不能發生所欲實現之法律效果，不具效力，亦無拘束力，本件因被告之行政處分係自始無效，並無可撤銷之行政處分效力存在，原告無從提起撤銷訴訟，自得逕行提起確認公務員身分關係存在之訴，併此敘明。

乙、實體部分：

㈠、查原告之原職為臺灣省臺中市審計室「人事管理員」，係法定人事主管職務，依人事管理條例第八條明定：「人事主管人員之任免，由銓敘部依法辦理」，準此，原告之原職惟有銓敘部方有直接依法行使任免之權利（但應不包括未經原告同意之商調權）。是依上述法條觀之，被告並無直接對原告原職任免之權力，至為明顯，從而，被告七十八年十二月十四日七八台審部人字第○○一五七六號令逕將原告降調職務，即屬無權限行為，依法應屬無效。準此，亦可認定原告原任臺灣省臺中市審計室人事管理員職務之公務人員身分關係自屬存在。又被告前揭函係依據林慶隆、李金龍、王俊峰等三人所為之簽呈上登載不實事項而作成不正確之判斷，顯有違誤。

㈡、按確認行政處分無效之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，確認行政處分無效之訟訴，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許者，始得提起之，行政訴訟法第六條第一、二項定有明文。被告辯稱原告公務員身分已因資遺而喪失，無確認利益及銓敘部已完成商調手續，程序瑕疪已補正，難認有何違法云云，惟查：

１、人事管理條例第一條規定中央及地方機關之人事管理，除法律另有規定外，由銓敘部依本條例行之；第六條規定人事管理人員由銓敘部指揮監督；第八條規定人事主管人員之任免由銓敘部依法辦理。由上條例足徵人事管理人員之考銓、指揮、任免等均由銓敘部辦理。

２、原告原任職被告所屬臺灣省臺中市審計室人事管理員，係法定人事主管職務，依人事管理條例第八條規定，原告之職務惟銓敘部才有任免權，乃被告依明顯與真實不符且未經查證之挾怨誣陷簽呈以七十八年十二月十四日七八台審部人字第○○一五七六號令逕將原告降調為被告所屬一般行政科員之任免處分即係行政上無權限行為，該處分之瑕疵重大而明顯，客觀上應屬無效行政處分，又因該處分聲明不服期間已過，無提起撤銷訴訟之可能，故本件始有提起確認行政處分無效之實益。

３、雖銓敘部事後已與被告補辦商調手續，惟查銓敘部所頒七十八年九月十一日台華甄二字第二八二八六二號「銓敘法規釋例」略以：『查公務人員任用法第二十二條規定：「各機關不得任用其他機關現職人員，如有特殊需要時，得指名商調之。」』及銓敘部七十一年三月十二日７１台楷甄五字第○四七四七號函釋：「．．．按其商調，雖無明定應徵得指名商調人員之同意，惟既係其他機關為因應特殊需要指名商調，而非本機關內人員調整，應不屬公務員服務法第二條所定長官監督範圍，故宜於被指名商調人員願意後，再予函復擬調用機關同意調任」本案所詢，上一級機關首長，基於業務需要，可否運用人事權責，將同隸機關間同官等內「比照改任委任第一職等」現職人員，由甲機關改調乙機關服務乙節，應依上述規定辦理』，準此，足見原告應有對於銓敘部同意商調函所示之商調同意權存在，至為明確，又從上開法規釋例規定商調「應不屬公務員服務法第二條所定長官監督範圍，故宜於被指名商調人員願意後，再予函復擬調用機關同意調任」乙節觀之，銓敘部未徵得原告同意商調即覆函被告敬表同意商調亦屬違法。又銓敘部既明知審計部業以七十八年十二月十四日台審部人字第○○一五七六號令逕將原告非法降調職務兼免職違反人事管理條例第八條之無權限行為在先，卻未依法通知改正﹝公務人員任用法第三十條參照﹞足見銓敘部嗣再秘密辦理商調，其目的並非基於公務人員任用法第二十二條所定之「對其他機關人員之任用需要」，而係出於欲使被告對原告原為非法降調職務兼免職之無權限行為，使其改變為有權行為，而能發生法律上效力，足見銓敘部所行使該商調同意權，明確違反公務人員任用法第二十二條規定，且濫用該條所定「商調」之法律上權能，剝奪原告之商調同意權，雖其嗣後補辦商調乎續，亦不足補正，被告無效之行政處分，至屬灼然。

４、如前所述，被告調職之行政處分無效，銓敘部之商調補正亦屬罹有瑕疪而無從補正，則原告原任人事管理員之公務員身分依然存在，是原告雖於七十八年十二月二十日向被告簽請資遣，並經被告於以七十九年一月三日台審部人字第七九○○一一號函准資遣，惟被告對人事主管人員既無資遣權限，其所為核准資遣之處分自屬無效。

㈢、退萬步言之，如鈞院認被告所為之系爭調職行政處分及資遣行政處分與行政程序法第一一一條第六款規定之情形不合，則被告違反人事管理條例之法律規定，且依據明顯與事實不符、未經查證之挾怨誣陷簽呈，未予原告陳述意見機會，逕將原告降調為一般行政科員，並繼而為資遣處分，此等行政處分均為行政上無權限行為，依一般之合理觀察判斷之，該處分罹有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第一一一條第七款之規定，該處分亦應屬無效，方符法制。

二、被告主張之理由：

㈠、查原告係於七十一年七月一日派至被告所屬臺灣省臺中市審計室任人事管理員，依規定應於到任新職一個月內辨理變更國民身分證職業欄，登記為公務職業，惟迄七十七年十月，已達六年之久，原告始辦理職業變更登記，其間原告曾於七十六年十月十六日至十一月一日及同年十一月十二日至二十四日，逕以非公務員身分違法辨理出國觀光，被告以其身為執行人事管理業務人員，竟執法犯法，爰予記大過乙次之處分，原告並就此出具悔過書。詎原告仍不知悔改，復於七十八年十一月十一日因申請出國觀光，至其服務機關副首長辨公室責問入出境申請書查註記錄，並將業經查註意見之入出境申請書撕毀，態度驕恣；又原告任人事管理員時，平日未能以身作則準時上下班，且請假次數頻繁（七十八年全年請假合計二十六又八分之二天），影響各項人事業務之正常推行，實已不適任人事管理員之職。

㈡、被告鑑於原告已不適任現職，爰依公務人員任用法第十八條第二款（現修正為第十八條第一項第一款）：「簡任第十一職等以下及委任第三職等以上人員，在同職組各職系之職務間得予調任」之規定，予以調派為被告所屬科員（按被告將原告調職前，為安定其生活，曾先行協調原告住所地鄰近之各審計處室予以對調，惟經各該審計處室主管洽知原告服務態度後，均拒予接受，故予以調至被告任職）。至於原告係人事管理人員，被告未先向權責機關銓敘部辦理商調手續，係因配合辦理七十八年年終考績之規定期限，故予以先行調派，為基於實際需要之權宜措施，惟已向銓敘部補辦原告之商調手續，並經銓敘部函復同意，溯自七十八年十二月九日生效，且經銓敘部發布原告「另有任用免職」令在案，經查上開作業程序核與「人事管理條例」第八條：「人事主管人員之任免，由銓敘部依法辦理．．．。」之規定，並無不合。準此，原告之調職，依法並無違誤。

㈢、次查，原告於調派為被告所屬科員後，先「拒不報到」，後雖辦理報到，惟並未上班，嗣原告以其考試及專長均為人事行政，及因個人因素，不適任現職工作，自行簽請於七十九年一月一日起予以資遣，經被告考核原告之情形，實已符合「公務人員任用法」第二十九條第一項第二款及同法施行細則第二十六條得予資遣之規定，爰依權責予以核准資遣。而原告經被告核准資遣後，業於七十九年一月十九日具領資遣費新台幣伍拾壹萬參仟壹佰捌拾肆元整在案。是以，被告據上開規定核准原告之資遣案，於法並無不合。

㈣、另原告請求確認被告七十八年十二月十四日七八台審部人字第○○一五七六號調職令及七十九年一月三日七九台審部人字第七九○○一一號函核定資遣之行政處分無效乙案，經查原告前於八十二年七月間向被告提起訴願，復向監察院提起再訴願及向行政法院提起行政訴訟，請求撤銷該二行政處分。分經被告以八十二年十二月一日台審部訴字第八二○○○一號訴願決定：「訴願駁回」及監察院八十三年六月二十九日院台訴字第二○○一號再訴願決定：「再訴願駁回」，暨行政法院八十三年十一月一日八十三年度裁字第一二五六號裁定：「原告之訴駁回」。是該二行政處分自屬有效。被告九十年十二月二十七日台審部人字第九○一九二○號函復原告略以：「台端請求確認．．．七九台審部人字第七九○○一一號函核定資遣及．．．七八台審部人字第○○一五七六號調職處分無效並撤銷等案，經查．．．本部業分別以民國八十九年十月七日台審部人字第八九一五四六號函，暨民國九十年八月二十四日台審部人字第九○一三五五號函復有案。至請求賠償自民國七十八年十二月九日由人事管理員調任本部科員起之法定薪津、人格及精神損害一節，非屬本部職權。」前開函復，並無任何違誤之處。

㈤、查原告於七十九年一月三日資遣時為被告所屬總務處科員，而非人事管理員，按「各級公務人員具有左列情形之一者得由機關長官考核，報經上級主管機關核准，予以資遣：現職工作不適任或現職已無工作及無其他適當工作可以調任者。」公務人員任用法第二十九條第一項規定有明文，原告於資遣時既係被告所屬總務處科員，按上開公務人員任用法第二十九條第一項規定僅須經上級主管機關即監察院核准，而本資遣案既已經監察院核准，自屬有效。

㈥、另按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。行政訴訟法第六條第一項前段定有明文。又確認訴訟，通常是確認現在的法律關係存否，方有實益，然如過去之法律關係於其終了之後仍持續發生作用，即有必要的確認利益存在，亦即過去成立或存否有爭執之法律關係，實際上影響到目前相關權利事項，方可認有確認之利益。本件經查：原告自臺灣省臺中市審計室人事管理員職務調派至被告處任科員後，已於七十八年十二月二十日以其個人因素為由，自行簽請資遣，經被告考核認定其情形符合公務人員任用法第二十九條第一項第二款之規定，予以核准，並經原告於七十九年一月十九日具領資遣費在案，是被告之公務員關係已因資遣而消滅。既然原告在調任被告處科員後，其公務員關係已因資遣而消滅，則其調任科員前與臺灣省臺中市審計室人事管理員職務之公務人員身份關係存在與否，並未對其有何權利之影響，其請求確認關係存在，並無即受確認判決之利益存在，所為請求確認身份關係存否之訴訟，顯非合法。

理由

一、確認被告七十八年十二月十四日台審部人字第○○一五七六號令調職處分無效部分：

㈠、按行政訴訟法第六條第一項前段規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」是以提起確認無效訴訟，必以無效確認訴訟之標的係行政處分為要件。另按司法院釋字第三二三號以：「因公務員身分受行政處分得否提起行政爭訟，應視處分之內容而定，其足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，受處分之公務員並得向該管司法機關聲明不服，業經本院釋字第一八七號、第二○一號、第二四三號、第二六六號、第二九八號及第三一二號解釋分別釋示在案。各機關擬任之公務人員，經人事主管機關任用審查，認為不合格或降低原擬任之官等者，於其憲法所保障服公職之權利有重大影響，如經依法定程序申請複審，對復審決定仍有不服時，自得依法提起訴願或行政訴訟，以謀求救濟。」易言之，若非對於憲法所保障服公職之權利有重大影響之記過處分、考績評定、機關所發之職務命令或所提供之福利措施，則不得提起行爭訟，職務之調動，不論係機關內部之調任或機關間之指名商調，均應屬服務機關所為管理處置或機關間人員調整之職務命令，非行政處分。

㈡、經核被告七十八年十二月十四日台審部人字第○○一五七六號令之內容，係被告就設置其機關內人事管理人員之調動職務命令，嗣並經銓敘部於七十九年一月二十三日以七九台華法三字第○三六七五二六號函被告同意商調。而原告原任被告所屬台灣省台中市審計室人事管理員職務，雖列為「委任第五職等至薦任第七職等」，但原告當時所具合格實授資格僅為委任第五職等，嗣經為審計部委任第四職等至第五職等一般行政職系科員，係屬同官等（委任官等）範圍內之調任，依上開大法官解釋意旨，並非就原告憲法所保障服公職之權利有重大影響，尚非行政處分，原告對之提起確認行政處分無效訴訟，自非合法，先此敘明。

㈢、退一步言，縱認調職命令為行政處分；則按行政程序法第一百十一條第六、七款固規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰‧‧‧‧六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」另依人事管理條例第八條雖規定：「人事主管人員之任免，由銓敘部依法辦理」，但僅係規定人事主管人員之「任免」事項銓敘部具事務權限，所謂「任免」，係包括公務人員經選任而進用之任用程序及消滅公務人員職務關係之法律原因如辭職、資遺、免、撤職等等程序而言，公務人員之職位調動，並非上開法條規定之銓敘部固有事務權限，被告就其設置內之其他機關人員，於必要時仍得依依公務人員任用法第二十二條之指名商調以調動之，並非應由銓敘部為之。原告雖原任被告所屬任臺灣省臺中市審計室「人事管理員」，係法定人事主管職務，但僅係其任免應由銓敘部為之，原告主張原告之職位惟有銓敘部方有直接依法行使之權利，顯係將任免與職務之調任混為一談，自非可採。原告既設置於被告所屬機關內，則被告自有對原告職位調動（即指名商調）之職權，至為明顯。從而，被告七十八年十二月十四日七八台審部人字第○○一五七六號令將原告調整職務，並非無權限行為，非屬無效。至於被告先調動原告職位後，始依公務人員任用法第二十二條指名商調，固有瑕疵，但並非具有重大明顯之瑕疵，且銓敘部已於七十九年一月二十三日以七九台華法三字第○三六七五二六號商調函補正其瑕疵，縱認上開調職命令係行政處分，亦非無效之行政處分。況原告一再提起如附表所示之行政爭訟，在各判決及一、再訴願決定書亦於理由中均確認上開調職處分為合法，此有各該判決及決定書可按，是以，原告原任臺灣省臺中市審計室人事管理員職務之公務人員身分關係已不存在，應可確認。

㈣、至於被告前揭函係依據林慶隆、李金龍、王俊峰等三人所為之簽呈上登載之事項而作成之判斷，是否有違誤，係屬違法之問題，並非具有重大明顯之瑕疵，並非本件無效確認訴訟之理由。是以，被告調職之行政處分並非無效，且事後銓敘部亦以七十九年一月二十三日以七九台華法三字第○三六七五二六號商調函補正其瑕疪，並經銓敘部以與同意商調函同日期（七十九年一月二十三日）同發文號發布另有任用免職令在案，則原告原任人事管理員之公務員身分已不存在，應可確定。

二、確認被告七十九年一月三日台審部人字第七九○○一一號函資遣處分為無效部分：按「各級公務人員具有左列情形之一者得由機關長官考核，報經上級主管機關核准，予以資遣：現職工作不適任或現職已無工作及無其他適當工作可以調任者。」公務人員任用法第二十九條第一項規定有明文，原告於七十九年一月三日資遣時為被告所屬總務處科員，而非人事管理員，則原告於七十八年十二月二十日向被告簽請資遣，並經被告於以七十九年一月三日台審部人字第七九○○一一號函准資遣，係屬被告對其所屬人員之資遣權限，另依上開公務人員任用法第二十九條第一項規定僅須經上級主管機關即監察院核准，而本資遣案既已經監察院核准，自屬有效。原告主張該資遣函為無效云云，自非有據。

三、確認原告原任被告所屬臺灣省臺中市審計室人事管理員職務之公務人員身分關係存在，並命被告應予回復原告上述職務之公務人員身分部分：再按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。行政訴訟法第六條第一項前段定有明文。又確認訴訟，通常是確認現在的法律關係存否，方有實益，然如過去之法律關係於其終了之後仍持續發生作用，即有必要的確認利益存在，亦即過去成立或存否有爭執之法律關係，實際上影響到目前相關權利事項，方可認有確認之利益。經查：原告自臺灣省臺中市審計室人事管理員職務調派至被告處任科員後，已於七十八年十二月二十日以其個人因素為由，自行簽請資遣，經被告考核認定其情形符合公務人員任用法第二十九條第一項第二款之規定，予以核准，並經原告於七十九年一月十九日具領資遣費在案，是被告之公務員關係已因資遣而消滅。既然原告在調任被告處科員後，其公務員關係已因資遣而消滅，則其調任科員前與臺灣省臺中市審計室人事管理員職務之公務人員身份關係存在與否，並未對其有何權利之影響，其請求確認關係存在，並無即受確認判決之利益存在，所為請求確認身份關係存否之訴訟，顯非合法。則原告一併請求命被告應予回復原告上述職務之公務人員身分云云，即失所附麗，應併予駁回。

四、從而，本件原告之訴為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官 張瓊文