臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第三○二四號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第三○二四號

原告

甲○○○○○

代表人

乙○○理事長

訴訟代理人

黃金瑞律師

訴訟代理人

戊○○

被告

內政部

代表人

余政憲部長）

訴訟代理人

己○○

參加人

丙○○○○○

代表人

丁○理事長）

訴訟代理人

吳世敏律師

右當事人間因商業團體法事件，原告不服內政部中華民國九十一年六月二十日台內訴

字第○九一○○○三五四九號訴願決定，提起行政訴訟，經本院裁定命參加人獨立參

加訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告因所屬會員諸多經營外銷業務，其報關手續均須前往高雄市辦理，基於服務會員，於第十八屆第一次會員代表大會決議通過後，於高雄市設立辦事處，並報經原處分機關以八十八年八月二十三日府社行字第一五一一二八號函同意備查在案。參加人以原告越區設立辦事處，辦理簽發產地證明書業務，而原處分機關未徵得所在地主管機關高雄市政府之同意，即准予原告在高雄市設立辦事處，業已侵害其權益等由，請求撤銷原告設置於高雄市之辦事處，經原處分機關以九十一年一月二十二日府社行字第0000000000號函復駁回其請求，參加人不服，提起訴願，經被告機關為「原處分撤銷，於二個月由原處分機關另為適法之處分」之決定，原告不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定撤銷。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

㈢參加人聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：原告在高雄市申請設立辦事處，是否需所在地主管機關高雄市政府同意後始得設立？

㈠原告主張之理由：

⒈被告之七十七年三月七日台內社字第五七八八○號函示乃為執行商業團體法第七條所為之執行命令，惟執行命令涉及人民之自由權利者不得牴觸法律或增加法律所無之限制，為近來學理及實務上一致之見解。司法院釋字第三六七號解釋理由書中指出「若立法機關僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管機關於符合立法意旨及未逾越母法規定之限度內自亦得就執行法律有關之技術性，細節性之事項以施行細則定之。惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關為執行法律依職權發布命令時，尤應遵守上述原則」。按商業團體之組織及內部之運作乃屬憲法第十四條人民結社自由權之範疇，經合法設立之商業團體於何處設立辦事處以服務其社員，應屬社團自治權的範圍，受憲法第十四條的保障。若對其權利加以限制必須符合憲法第二十三條之比例原則及法律保留原則之規範，於必要時以法律限制之，而商業團體法第七條第二項僅規定「商業團體經主管機關核准，得設辦事處」條文中並未提及須協調辦事處所在地主管機關同意後始准予設立，又依同法第一項但書之規定，有關商業團體會址之設置經主管機關核准後亦不以主管機關所在地為限，該法第七條第二項有關辦事處之設置地點自應類推適用以符立法意旨。是以被告引用之七十七年三月七日台內社字第五七八八○號函示所為之訴願決定顯係增加法律所無之限制，依司法院釋字第三六七號解釋理由書之意旨應屬無效，故其引以為據之訴願決定，亦屬違法。

⒉被告於本案先後援引之七十二年九月二日台內社字第一八一○四四號的函示及七十七年三月七日台內社字第五七八八○號之函示兩者結論自相矛盾。前者乃函覆台北市政府「有關商業團體辦事處之設立，由主管機關視其目的與實際需要定之，設立地點亦然，尚無必須限為主管機關所在地之必要」以供台北市政府作為是否准予商業團體設立辦事處之法令依據，後者則加上「須協調辦事處所在地主管機關同意後准予設立」之限制，做為撤銷原處分機關依前函示所為處分之理由，且無敘明其何以變更見解的原因，相同之事物應為相同之處理為行政法上平等原則的內涵，行政機關為行政行為時亦應受此原則之拘束，否則將構成行政之自我恣意而與平等原則有違。

⒊參加人指原告在簽發產地證明所出具之英文譯名，冒用參加人之英文譯名，致信譽受損乙節。查高雄縣、高雄市兩者僅有縣與市一字之不同，此係沿源於歷史地理名詞相同（兩者在日據時代為高雄州）所致，就英文譯名Taiwan Kaohsiung以觀，尚難遽指為專指高雄市，而排除高雄縣。且此一爭議前經被告於九十一年二月十八日台內社字第○九一○○一一八二四–二號函請原處分機關本權責調處，原處分機關研擬處理意見後於九十一年三月十五日府社行字第○九一○○四四一九九號函復被告在案，惟被告迄未加以核奪，懸而未決，是則，該項爭議尚未告一段落，從而參加人執是以請求禁止原告繼續使用該英文譯名，依法即屬無據。原告在高雄市之辦事處，係經原處分機關核准成立，已備商業團體法第七條之要件，其合法性已不容置疑。被告亦認原告在高雄市設立辦事處，在未逾越服務會員之宗旨，在不影響高雄市相關團體發展之情形下，高雄市政府允宜同意原告設立辦事處，似亦承認其成立之合法性。至原處分機關具函徵求高雄市政府同意該辦事處之設立而被拒絕，是否影響該辦事處之合法性，此即為本件之爭點，參加人所援引者皆與本件爭點無關，不能為類推解釋之依據。

⒋商業團體法第七條第一項規定：「商業團體之會址應設於主管機關所在地區，但經主管機關核准者，不在此限」，第二項規定「商業團體經主管機關核准得設辦事處」。依此規定，商業團體之會址，如因其設立目的及實際業務需要，經主管機關核准，尚可設於主管機關所在地區以外之其他地區，則設置辦事處，依第一項規定之立法旨趣，其經由主管機關核准可設置於主管機關所在地區以外之其他地區，乃屬當然。原告因所屬會員眾多，其中又多數經營外銷業務，其報關手續均需前往高雄市辦理，為服務會員，乃經由會員代表大會決議於高雄市設立辦事處並經原處分機關核准，其合法性已無可置疑。

⒌參加人謂商業團體法第七條未加規定「若辦事處設在主管機關管轄以外之地區，須協調辦事處所在地主管機關同意後始准予設立」係立法時與現在時空不同，為立法疏漏云云。實則商業團體為社團法人，如為達成其設立目的及實際業務需要，須在主管機關所在地區以外之地區設置辦事處以資配合者，不乏其例，此際經由主管機關審酌認有其必要性，自無不准許其設立之理，此正如自然人之遷移住所，經商者遷移營業場所，同屬基本人權之範疇，至於設立辦事處後其業務之運作，與該所在地之同商業團體，有無業務上之惡性競爭，或優越所在地商業團體之利益（如為非會員服務辦理產地證明簽證而收取費用），則此項設立後之不法行為，應視其實際情形由主管機關予以規勸或予制止或作其他處理，惟此與同意設立係另一問題，兩者非可相提並論。又若貫徹必須協調所在地主管機關之同意，始可設立，則商業團體之聲請在主管機關所在地以外之其他地區設立辦事處，往往因其他地區主管機關顧慮與其轄區之同業利害衝突而拒絕同意，能否設立辦事處操之於第三者之手，此應非商業團體第七條之立法本旨。

㈡被告主張之理由：

⒈商業團體法第七條規定：「商業團體會址應設於主管機關所在地區。但經主管機關核准者，不在此限。商業團體經主管機關核准，得設辦事處。」另依被告七十二年九月二日台內社字第一八一○四四號函及七十七年三月七日台內社字第五七八八○五號函分別規定：「：：商業團體經主管機關核准，得設辦事處，此為商業團體法第七條第二項所明定。是否准其設立，應由主管機關視其目的與實際需要定之，設立地點亦然，尚無必須限為主管機關所在地必要。」「：：商業團體可否在其組織區域外設立辦事處，應由主管機關審酌設立目的與實際需要並協調辦事處所在地主管機關同意後准予設立之。」是商業團體固可於組織區域外設立辦事處，惟仍須協調所在地主管機關同意後始准設立之，上開二函釋規定，前後並無矛盾之處。

⒉本案原告因所屬會員諸多經營外銷業務，其報關手續均須前往高雄市辦理，該會基於服務會員，於組織區域外之高雄市設立辦事處，相關法令固無禁止之規定，惟原處分機關仍應依上開被告函示規定審酌其設立目的與實際需要，並協調所在地主管機關高雄市政府同意後准予設立之。參加人請求撤銷原告在高雄市設立之辦事處，經原處分機關以九十一年一月二十二日府社行字第○九一○○一三一四四號函復略以：「：：有關釋示商業團體設置辦事處疑義，：：台灣省政府社會處八十七年一月二十六日以八七社二字第三二六七號函內政部『：：有關協調辦事處所在地主管機關同意一節，可能因業務競爭而需承受來自當地工商團體之反對壓力，按辦事處設立目的係為便於統合分佈於各地之會員，以提供服務並推動會務行為之組織，如係為推廣國內外貿易，促進經濟發展，協調同業關係等服務會員性質而設立辦事處，應可由主管機關依商業團體法第七條及其施行細則第四條規定逕予核准，似不必再經所在地主管機關之同意。』」其據以駁復之理由顯與前開被告函示規定不符，被告乃以九十一年六月二十日台內訴字第○九一○○○三五四九號訴願決定：「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分。」經核並無不合。

⒊商業團體法第三條第一項第四款及第七條分別規定：「商業團體之分類如左：：：四、商業會：（一）縣（市）商業會。（二）省（市）商業會。（三）全國商業總會。」「商業團體會址應設於主管機關所在地區。但經主管機關核准者，不在此限。商業團體經主管機關核准，得設辦事處。」是商業會依其組織區域，既分為縣（市）、省（市）及全國三級商業團體，其立法意旨當為各級商業會其業務行使範疇，應限於各該組織區域內，惟所屬會員於區域外從事商業活動亦多所見，爰商業團體於組織區域外設立辦事處，有其實際之需要，且查商業團體法並未明定商業團體可否於組織區域外設立辦事處，被告乃對該法第七條，以七十二年九月二日台內社字第一八一○四四號函及七十七年三月七日台內社字第五七八八○五號函補充規定，略以：商業團體可否在其組織區域外設立辦事處，應由主管機關審酌設立目的與實際需要並協調辦事處所在地主管機關同意後准予設立之，被告函示規定，應無逾越母法商業團體法第七條之規定。次查商業會辦理簽發原產地證明書業務，相關法令並無禁止不得服務非所屬會員之規定，又具收費標準，依經濟部訂頒之原產地證明書管理辦法第十九條規定，每件新台幣（下同）二百元。本案原告於高雄市設立辦事處，辦理簽發原產地證明書，既可服務非該會會員，自難謂未損及丙○○○○○之權益。基此，參加人對原處分機關核准原告在高雄市設立辦事處，即有訴願之利益可言。

㈢參加人主張之理由：

⒈商業團體經主管機關核准，得設辦事處，商業團體法第七條第二項設有明文。又按「查商業團體法第七條第二項規定『商業團體經主管機關核准，得設立辦事處』，至可否在其組織區域外設立辦事處，應由其主管機關審酌設立目的與實際需要，並協調辦事處所在地主管機關同意後准予設立之。本案屏東縣商業會在高雄市設立聯絡處執行簽證業務，是否已依上開程序辦理，應予了解，如係報准設立者，應本服務所屬會員，不影響當地相關團體發展之原則執行該特定業務。」，被告於七十七年三月七日著有台（七七）內社字第三七八八○五號函釋在卷足憑。凡商業團體在其組織區域內設立辦事處之要件固僅須得其縣市主管機關之核准，然就欲在其組織區域外設立辦事處之場合，因涉及該組織區域內原有商業團體之固有商業秩序與利益衝突，在尚未獲得該組織區域主管機關同意（即得該組織區域主管機關在衡酌所有利害關係後，所為容許其進入原有商業秩序之意思表示）之前，自非僅憑其縣市主管機關之核准，即可恣意主張其得在外縣市設立辦事處以為業務之拓展。前揭被告所為台（七七）內社字第三七八八○五號函，即係在等則等之，不等者不等之實質平等原則之思考下，對於商業團體法第七條第二項所為之函釋。

⒉查原告在高雄市設立辦事處，固經原處分機關核准設立，惟始終未獲設立地主管機關即高雄市政府之同意，此有高雄市政府社會局八十九年八月二十四日高市社局一字第二三六四五號函及九十一年五月一日高市社局一字第一一四七六號函可稽。揆之前揭法條及函釋意旨，原告在高雄市設立辦事處之行為，顯已與法有違。故被告復於九十年七月二十五日以台（九○）內中社字第九○二一八○二號函，通知原告表示越區在高雄市設立辦事處簽發產地證明書業務，事前未徵得所在地主管機關高雄市政府同意，顯有違規定，此有該函可稽。參加人基於利害關係，請求原處分機關撤銷該違法設立之辦事處，則原處分機關本諸主管機關之立場，自應依法調查原告擬在高雄市設立辦事處之行為是否已得高雄市政府同意，以及其越區執行業務有無侵害該區固有秩序、或造成他人損害之虞，詎其竟完全未予調查及斟酌，僅以「台灣省政府社會處八十七年一月二十六日以八七社二字第三二六七號函內政部『‧‧‧應可由主管機關依商業團體法第七條及施行細則第四條規定逕予核准，似不必再經所在地主管機關之同意。』」等寥寥數語，逕駁回前述參加人所提之撤銷請求，其所為駁回之行政處分有違法、不當，至為顯然。是以，被告以原處分機關未依內政部台（七七）內社字第三七八八○五號函示規定予以論駁，其據以論駁之理由顯有未洽云云，而為原處分撤銷，另為適法處分，乃係依據依法行政及平等原則之精神，並基於原告之利益與參加人之利益之平衡點所為者，自無違法可言。

⒊姑不論原告因違法在高雄市設立辦事處，且違法經營簽發產地證明業務，致參加人受有莫大之財產上損害（以每年約三萬件，每一件收取手續費約二百元計算）。更甚者，因原告在簽發產地證明時所出具之英文譯名，竟與參加人之英文譯名相同均為Taiwan Kaohsiung Chamber of Commerce，而參加人之上述英文名稱已經歐洲共同市場聯盟等各國家實體認證，原告冒用上述名稱，亦使參加人之地位及所出具之文件在國際貿易上造成混淆，歐洲共同市場聯盟並因而於九十年六月間前來調查以上述英文名稱所發之產地證明書是否有浮濫或不實之情形，此對參加人之信譽及我國之國際貿易實已造成極大之損害。因此經濟部國際貿易局曾於八十六年四月十一以貿（八六）二發字第○三九七一號函通知原告，對於原告在高雄市設立辦事處並簽發產地證明之行為，應立即停止且予以警告，上開函說明欄並表示原告：１簽發產地證明書之業務均由特定報關行代為簽發；２簽發證明書時，未依規定要求廠商檢附應檢附之文件；３越權簽發「優惠關稅產地證明書」等語，此有該函可稽；該局復於八十六年六月十日所為貿（八六）二發字第○六三六二號函示原告「有關貴會在高雄市設置辦事處，依據高雄市政府社會局處理情形與立場，請貴會高雄市辦事處，應停止簽發產地證明書業務一節，尚無不當。」等語，可資證明原告違法未得高雄市政府同意即在高雄市設立辦事處在先，其設在高雄市辦事處所為種種不當行為在後，在在影響我國及高雄市之商業秩序甚鉅，而高雄市政府竟無法予以節制或糾正，足徵客觀上確因原告違法在高雄市設置辦事處之行為而造成高雄市及參加人之損害。誠如前述，若允許全國各地區商業會在未得其他地區主管機關之同意之前，即可逕行跨區設置辦事處並為業務之執行、牟利（例如本案中，原告在高雄市設立辦事處，並以低價核發產地證明書等各式證明文件，藉以削價競爭），而該被越區之主管機關卻無法管制，毋寧宣示法律容許此一商業秩序大亂情況存在，惟此焉是商業團體法第七條第二項及商業團體法施行細則第四條之立法目的所在，其結論應已甚明。

⒋商業團體法第七條第二項固僅規定：「商業團體經主管機關核准，得設辦事處」，而未同時提及「若辦事處設在主管機關管轄以外之地區，須協調辦事處所在地主管機關同意後始准予設立」等語，惟此乃立法者在立法當時之時空背景，因未通盤考量所有情形而造成之立法疏漏，並非故意不予規定而有排斥須協調該新設辦事處所在地主管機關的意見之意。是以，原告僅以上開法條之文義，即謂立法者有只要經主管機關核准，即可在主管機關所在地以外之地區設立辦事處之意一節，尚嫌乏據。況且，經合法設立之商業團體基於服務其社員之目的，且在未侵害其他自然人或法人之利益、或干擾既有經濟秩序」之情況下，在其組織區域外設立辦事處，固可稱為屬於該社團之自治權範圍而不受干預；反之，倘該商業團體雖係基於服務其社員之目的，而有在其組織區域外設置辦事處之必要，然只要其設置行為將有侵害他人之利益、或干擾既有經濟秩序之虞，其設置辦事處之行為當然應受合理的限制，此一解釋始符憲法第二十二、第二十三條規定基本權利之保障的真諦。否則如照原告之片面解釋，毋寧謂原告的商團自治權應受法律保障，而參加人的既有利益以及整體商業秩序之公共利益反而不應受保障。

⒌再就原告指稱被告先後所為七十二年九月二日台內社字第一八一○四四號函、及七十七年三月七日台內社字第五七八八○號函兩相矛盾而言，細繹該二函令，前函令乃針對商業團體辦事處之設立及設立地點，無必須限為主管機關所在地之必要而為；至於後一函令，則係進一步針對商業團體在其組織區域外設立辦事處之情形，函示應由主管機關審酌設立目的與實際需要、並須協調辦事處所在地主管機關同意，始准予設立。誠如前述，該二函令一者乃針對辦事處設立地所為函釋，一者乃針對在組織區域外設立辦事處之要件所為解釋，此二函釋既係針對不同主題所為之解釋，即無可能發生結論自相矛盾之結果，亦無平等原則之適用。原告指稱該二函令之結論自相矛盾云云，顯非事實。另原處分機關九十一年一月二十二日社字第所0000000000號處分書所援引之台灣省政府社會處八十七年一月二十六日八七社二字第三二六七號函，因其在法律位階上乃低於中央機關內政部所為之函釋，依照法律階層理論，該台灣省政府社會處所為函釋自因牴觸內政部就同一事件所為之函釋而無效，則原處分機關仍以該無效之行政函令作為其處分之依據，自有違法與失當之處。

理由

一、按商業團體法第七條規定：「商業團體會址應設於主管機關所在地區。但經主管機關核准者，不在此限。商業團體經主管機關核准，得設辦事處。」另「：：商業團體可否在其組織區域外設立辦事處，應由主管機關審酌設立目的與實際需要並協調辦事處所在地主管機關同意後准予設立之。」亦有被告七十七年三月七日台內社字第五七八八○五號函釋可資參照。

二、原告因所屬會員諸多經營外銷業務，其報關手續均須前往高雄市辦理，該會基於服務會員，固經該會第十八屆第一次會員代表大會決議通過設立高雄市辦事處，並經高雄縣政府八十八年八月二十三日八八府社字第一五一一二八號函同意備查，有該函文在卷可稽。但查，原告係於其商業會組織區域外之高雄市設立辦事處，並非在其組織區域內之高雄縣設立辦事處，依上開被告七十七年三月七日台內社字第五七八八○五號函釋，自應協調辦事處所在地主管機關即高雄市政府之同意後，始得准予設立。高雄縣政府未依上開函釋協調辦事處所在地主管機關高雄市政府之同意，即同意備查而准予原告於高雄市設立辦事處，於法尚有未洽。原告雖主張被告引用之七十七年三月七日台內社字第五七八八○號函示所為之訴願決定顯係增加法律所無之限制，依司法院釋字第三六七號解釋理由書之意旨應屬無效；且被告先後援引之七十二年九月二日台內社字第一八一○四四號的函示及七十七年三月七日台內社字第五七八八○號之函示兩者結論自相矛盾等等。

三、經查，被告七十二年九月二日台內社字第一八一○四四號函釋，係針對商業團體辦事處之設立及設立地點，無必須限為主管機關所在地之必要而為。至設立地點如係於組織區域外，並非該函釋範圍。其與被告七十七年三月七日台內社字第五七八八○號函釋，兩者內容並無矛盾之處。而依商業團體法第三條第一項第四款規定：「商業團體之分類如左：：：四、商業會：（一）縣（市）商業會。（二）省（市）商業會。（三）全國商業總會。」同法第第六條規定，縣（市）商業會及商業同業公會，其主管機關為縣（市）政府。因此，商業會依其組織區域，既分為縣（市）、省（市）及全國三級商業團體，其立法意旨當為各級商業會其業務行使範疇，應限於各該組織區域內。又因所屬會員於區域外從事商業活動之需要，商業團體法第七條雖規定，經主管機關核准者，得設置商業團體會址於主管機關所在地區以外之地區。又經主管機關核准，得設辦事處。但原告既係縣商業會，其組織區域為高雄縣，其於高雄縣境內固得依商業團體法第七條第二項規定經主管機關即高雄縣政府之核准設立辦事處，惟如係於高雄縣以外之縣市設立辦事處，已涉及其他縣市政府主管機關就其組織區域內商業會組織主管權限之行使，高雄縣政府就原告申請於高雄市設立設立辦事處，自應審酌設立目的與實際需要並協調辦事處所在地主管機關即高雄市政府之同意後始得准予設立之。上述商業團體法第七條規定：「商業團體會址應設於主管機關所在地區。但經主管機關核准者，不在此限。商業團體經主管機關核准，得設辦事處。」係針對主管機關就其組織區域內所為之規定，並不包括組織區域外之設立辦事處之部分。而上述被告七十七年三月七日台內社字第五七八八○號函釋，係對牽涉兩主管機關職權行使可能衝突，基於尊重設立辦事處所在地主管機關權限行使所為之解釋，商業團體法第七條適用範圍既不包括組織區域外之設立辦事處之部分，上開被告七十七年三月七日台內社字第五七八八○號函釋，即非增加法律所無之限制。原告主張上開函釋係增加法律所無之限制，應不予適用一節，尚非可採。

四、因此，被告七十七年三月七日台內社字第五七八八○號函釋非屬增加法律所無之限制，亦無違背法律規定而有應不予以適用之情形。則參加人請求原處分機關撤銷原告在高雄市設立之辦事處，原處分機關未依被告七十七年三月七日台內社字第五七八八○號函釋意旨處理，其據以駁復之理由與前開被告函示規定不符，被告因而將原處分撤銷，並命於二個月內由原處分機關另為適法之處分，依上說明，於法並無不合。原告主張前詞，請求撤銷訴願決定，為無理由，應予駁回。至於高雄縣政府如具函徵求高雄市政府同意該辦事處之設立而被拒絕，基於行政監督之法理，高雄縣政府自得報請中央主管機關內政部予以協調，或依地方制度法第七十七條第二項之規定，報請行政院解決。又參加人指原告在高雄市設立辦事處，且經營簽發產地證明業務，致參加人受有莫大之財產上損害，以及原告在簽發產地證明時所出具之英文譯名，竟與參加人之英文譯名相同均為Taiwan Kaohsiung Chamber of Commerce，使參加人之地位及所出具之文件在國際貿易上造成混淆部分，因與本件判斷爭點無關，故不予論究，均併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官　姜素娥