臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第五○八三號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第五○八三號

原告

中華紙漿股份有限公司

代表人

甲○○董事長

訴訟代理人

乙○○

訴訟代理人

己○○

被告

花蓮縣政府

代表人

丙○○縣長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　戊○○

　　　　　　　　庚○○

右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年十

月十五日環署訴字第○九一○○四四五二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如

左：

主文

事實

緣原告廠區於生產過程中產生之惡臭未妥善收集處理，致使惡臭逸散至周界環境中，經被告於民國（下同）九十一年三月五日二十一時五分至二十二時一分派員實施稽查，在廠區周界外三處進行大氣採樣，送驗進行臭味濃度分析，經依三點比較式嗅袋法進行聞臭測定，結果顯示周界臭氣濃度達一○○，已逾「固定污染源空氣污染物排放標準」所定之限值（工業區及農業區臭氣濃度限值為五十）。被告遂以原告違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，依同法第五十一條第一項及行政院環境保護署八十九年十二月二十七日發布之「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」

之規定，以九十一年五月十五日府環空字第○九一○六二○八一九○號函附處分書，處原告新台幣（下同）四十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

二、陳述：

１、被告所屬環保局人員於九十一年三月五日至原告廠區周界外三處進行大氣採樣，經三點比較式嗅袋法測定臭氣濃度值為一○○，超過排放標準五十之限制，遂以原告違反空氣污染防制法第二十條第一項規定據以裁處。惟空氣污染防制法第二十條第一項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」，其中針對臭氣或厭惡性異味，得以排放管道檢測，或以周界採樣檢測方式為之，被告屢次捨棄較為客觀公正之排放管道檢測，採取誤差大之周界採樣檢測，忽略原告廠區周遭尚有眾多他廠排放之臭氣異味交互影響，其測定結果致原告蒙受不白之冤。另原告之固定污染源排放煙囪高達六十公尺，其排煙不可能影響本件被告選定近在咫尺之周界採樣點，可見本件臭氣測定值一○○，並非原告之固定污染源所造成。參照原處分書違反事實欄：「生產過程中產生之惡臭未妥善收集處理，致使惡臭逸散至周界環境中」之記載，既屬製程之逸散，則被告逕認原告違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，即依法不合。

２、按空氣污染防制法二十條第一項規定係針對固定污染源排放空氣污染物之行為管制，同法第二十九條第一項第三款則針對非固定污染源，參照處分書違反事實欄之記載，既屬逸散，即屬未經排放管道排放空氣污染物之行為，被告應依空氣污染防制法第二十九條第一項第三款規定進行管制，且須遵照行政院環境保護署於八十九年四月十九日訂定之「空氣污染行為管制執行準則」執行管制，但被告於稽查過程均未進入原告廠區進行稽查，有違上開執行準則第四條、第五條及第八條規定，被告身為地方環保主管機關，為依法執法單位，卻未依法進行稽查處分，難令原告甘服。被告另於九十年六月二十八日以九十府環空字第○六三四五七號函附處分書，對原告裁處十萬元罰鍰，其中處分書違反事實欄所載內容與本件處分完全相同，惟其引據處分法條卻為行為時空氣污染防制法第二十九條第一項第三款規定，益證本件處分適用法律，確有違誤之處。

３、原告廠區係位於農業區之工業用地，其空氣污染之排放管制標準應為五十，倘原告確有違反空氣污染防制法第二十條第一項規定情事，依行政院環境保護署八十九年十二月二十七日發布之「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」附表之公式計算，其污染程度因子以臭氣濃度值一○○，而排放標準為五十計算，本件原告經被告以臭氣及異味官能測定結果超過排放標準程度為二○○％，並未達五○○％，故Ａ（污染程度）等於１，被告及行政院環境保護署均誤認Ａ等於２，顯違上開裁罰準則之規定；另危害程度非屬毒性污染物，故Ｂ（危害程度）等於１；至於污染特性部分，因本案係屬空氣污染防制法第二十九條第一項第三款規定之管制範圍，故被告所提九十年七月九日違反空氣污染防制法第二十條第一項規定之案件不得併計，故Ｃ（污染特性）應等於１，綜上可得出罰鍰金額為Ａ×Ｂ×Ｃ×十萬元，應為十萬元，被告逕處四十萬元罰鍰，不符該裁罰準則之計算方法。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴。

二、陳述：

１、原告廠區位於都市計畫區域外（非都市土地）農業區之工業用地，其廠區範圍廣大，而Ｐ○○３排放管道與被告所屬環保局人員於周界外採樣點相距至少遠離數十公尺以上，原告從事之紙漿製造製程係全天候運作，當大氣環境不利於擴散時，其排放之污染物無法傳送至遠方，勢將造成鄰近區域污染物濃度偏高，若採樣點遠離污染源，則其外界干擾因素越大，勢將更難確定其實際之污染源，至原告所提之其他臭味發生源，其產生之味道特性與紙漿製造業並不相同，且距離本案採樣點甚遠，故原告所稱與事實不符。

２、原告廠區排放之空氣污染物係經由被告核准之排放管道（固定煙囪）所排放，即屬公私場所之固定污染源，應受行為時空氣污染防制法第二十條第一項之規範。至於處分書違反事實欄所載「逸散」，係指該空氣污染物經由固定煙囪排放逸散出來，影響廠區周界之環境品質，非指直接由生產製程所產生之空氣污染物，故非屬行為時空氣污染防制法第二十九條第一項第三款之規範範疇，被告自毋庸進入廠區內稽查其製程。有關行政院環境保護署八十九年四月十九日發布之「空氣污染行為管制執行準則」，係依行為時空氣污染防制法第二十九條第三項所訂定，與本案所據之裁罰法令不同，故被告所屬稽查人員是否進廠稽查原告製程情形，非涉本案違規事實及構成要件之認定。至被告九十年六月二十八日九十府環空字第○六三四五七號函附處分書，其違反情形可能為原告排放空氣污染物之排放管道產生逸漏所致。

３、被告確依臭氣及異味官能測定實施檢測，檢測結果超過排放標準二○○％，故Ａ（污染程度）等於１，惟僅須符合行為時空氣污染防制法第七十五條各款規定所稱之「情節重大」之要件，依行政院環境保護署八十九年十二月二十七日發布之「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」第三條規定，即得以該處罰條款之最高罰鍰額度裁罰，故被告裁處原告四十萬元罰鍰，並無過當。亦即，原告歷年有關違反空氣污染防制法之違規次數達數十次，且原告係二十四小時運作，被告屢接獲民眾檢舉而前往稽查結果，其排放之空氣污染物均超過標準，確屬情節重大。本件被告係依空氣污染防制法第二十條第一項規定據以裁處，非依同法第二十九條第三項規定執行，故Ｃ（污染特性）等於２，則依八十八年一月二十日修正公布之空氣污染防制法第七十五條第五款規定：「大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質者。」及「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」第三條規定，本件被告於最高裁罰一百萬元限度內所為處分，尚屬合理。

４、本件被告就系爭違規行為裁罰當時，並未考量原告是否符合空氣污染防制法第七十五條各款規定之「情節重大」要件，而係於本件行政訴訟答辯時補充敘明，附此說明。

理由

一、被告代表人原為張福興，嗣變更為范光群，其後再變更為丙○○，茲由渠等具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件原告廠區於生產過程中產生之惡臭未妥善收集處理，致使惡臭逸散至周界環境中，經被告於九十一年三月五日二十一時五分至二十二時一分派員實施稽查，在廠區周界外三處進行大氣採樣，送驗進行臭味濃度分析，經依三點比較式嗅袋法進行聞臭測定，結果顯示周界臭氣濃度達一○○，已逾「固定污染源空氣污染物排放標準」所定之限值（工業區及農業區臭氣濃度限值為五十），被告遂以原告違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，依同法第五十一條第一項及行政院環境保護署八十九年十二月二十七日發布之「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」之規定，以九十一年五月十五日府環空字第○九一○六二○八一九○號函附處分書，處原告四十萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經行政院環境保護署以原處分並無違誤而駁回其訴願。此固非全然無見。惟基於下列理由，本院認為原告訴請撤銷訴願決定及原處分，應為有理由：

１、本件原處分對於原告違反行為之規範基礎以及其涵攝過程說理不清，有理由不備之違法：

⑴按行政處分（尤其是裁罰性處分）應記載理由，乃現代法治國家行政程序之基本要求，是以行政程序法第九十六條第一項第二款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、．．」。又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：①法令之引述與必要之解釋。②對案件事實之認定。③案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。④法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有「理由」或「說明」欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務。

⑵本件原處分及訴願決定一再指稱原告之違章行為係違反空氣污染防制法第二十條第一項規定云云。但查，被告如認定原告之違章行為係違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，應於處分書內指明原告違章之具體事實、認定違章事實所採用之證據資料，以及原告違反之具體法令項款，始可謂已盡處分理由說明之義務。惟被告九十一年五月十五日府環空字第○九一○六二○八一九○號函附處分書，雖於該函說明二說明「貴公司排放廢氣至周界經本縣環保局於九十一年三月五日下午二十一時○五分起，至廠區周界三處進行大氣採樣，即在本縣環境保護局進行三點比較式嗅袋法測定，結果顯示周界臭氣濃度達一○○，超過採樣點所在區域之臭氣排放標準五十之限制，已違反空氣污染防制法第二十條第一項規定」，惟其所附處分書之「違反事實」欄，卻記載「生產過程中產生之惡臭未妥善收集處理，致使惡臭逸散至周界環境中」，核與原告於本院九十二年十月十五日行準備程序時所提出之另件處分書—被告九十年六月二十八日九十府環空字第○六三四五七號函附處分書之「違反事實」欄所載內容，完全相同，惟該件處分書所引據之處分法條，卻係空氣污染防制法第二十九條第一項第三款規定，則本件原處分有如何不同於該另件處分書之違反事實而應適用空氣污染防制法第二十條第一項規定，被告應於處分書內具體指明。更況行為時空氣污染防制法第二十條第一項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」，與同法第二十九條第一項第三款規定：「在各級防制區內，不得有下列行為︰．．三、棄置、混合、攪拌、加熱、烘烤物質，致產生惡臭或有毒氣體。」，其區別在於其行為是否經由排放管道排放空氣污染物（行為時空氣污染防制法第二十九條第二項規定參照），則系爭被告九十一年五月十五日府環空字第○九一○六二○八一九○號函說明二所載之違反行為（似指固定污染源排放空氣污染物之行為），是否即為該函所附處分書「違反事實」欄所記載之違反行為—「生產過程中產生之惡臭未妥善收集處理，致使惡臭逸散至周界環境中」（似指未經由排放管道排放空氣污染物之行為），非無可議之處。

２、再者，依據行政院環境保護署八十九年十二月二十七日發布之「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」附表之公式計算，本件原告工廠污染程度因子臭氣濃度值一○○，而法定排放標準為五十，則其污染程度，經被告以臭氣及異味官能測定結果超過排放標準程度為二○○％，並未達五○○％，故Ａ（污染程度）等於１，此為被告所是認，經記明於本院九十二年十月十五日準備程序筆錄及同年月三十日言詞辯論筆錄可按，惟被告及行政院環境保護署均誤認Ａ（污染程度）等於２，則其處分及訴願決定之認定，均顯違上開裁罰準則之規定。至於上開裁罰準則附表公式之Ｃ【污染特性，指違反本法發生日（含）前一年內違反相同條款累積次數】部分，因本件究應依空氣污染防制法第二十條第一項或第二十九條第一項第三款規定加以處分，應由被告重為調查，而如果發現原告之行為仍有違反空氣污染防制法之規範意旨而仍須加以處罰時，其裁罰基礎事實及法律效果之裁量上，也應有不同之考量因素，而裁量本身又屬於行政機關之職權，法院不得代替其決定，因此有發回被告機關重為適法處分之必要。

三、綜上所述，本件原處分違章事實調查不明，竟遽認原告違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，處以四十萬元罰鍰，實屬違法，應予撤銷，訴願決定未予糾正，亦屬違誤，爰一併撤銷，並由被告另為適法處分，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林樹埔